導(dǎo)語：央行分拆證券投資論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

2003年1月初，有關(guān)方面召開了關(guān)于成立中國銀監(jiān)會(huì)的會(huì)議，經(jīng)過討論形成了中國銀監(jiān)會(huì)大致框架，提交日后召開的中央金融工作會(huì)議討論。之后不久，據(jù)《國際金融報(bào)》（2003年1月12日）、《中國證券報(bào)》（2003年1月16日）報(bào)道，“銀監(jiān)會(huì)已懸念初揭”、“銀監(jiān)會(huì)有可能在春節(jié)前掛牌”。對(duì)此，某些專家認(rèn)為，“銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離已成為一種世界性潮流”，這樣可以使中央銀行更超脫地專心致一地從事貨幣政策的制定、執(zhí)行工作，避免宏觀調(diào)節(jié)目標(biāo)和微觀監(jiān)管需要之間的沖突，為國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定健康發(fā)展提供政策保障。與之持相反意見的專家則認(rèn)為，銀行監(jiān)管乏力不在機(jī)構(gòu)設(shè)置，真正的禍胎是用人機(jī)制、立法執(zhí)法環(huán)境、監(jiān)管理念不清以及運(yùn)作機(jī)制等問題，上述弊端不除，則“慶父不死，魯難未已”。銀行監(jiān)管分離不是靈丹妙藥，相反，處理不慎，機(jī)構(gòu)改革的成本恐怕過于高昂，得不償失，對(duì)發(fā)展中國家來說，將監(jiān)管職能置于央行內(nèi)部，可以充分利用內(nèi)部的人才、信息、資金優(yōu)勢?，F(xiàn)階段中國的金融問題不是金融監(jiān)管之責(zé)，不良資產(chǎn)之所以如此龐大，根本原因在于一開始四大銀行就沒有走上市場化、商業(yè)化的道路，而屢屢發(fā)生的銀行高管丑聞則與“產(chǎn)權(quán)虛置”難逃干系——在這種情況下銀行必然存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)和普遍的“內(nèi)部人控制”，這些顯然不是單一個(gè)“拆”字就可化解；如此等等，支持與反對(duì)銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離的討論似乎都有一定道理。

一、問題的由來：國際上中央銀行監(jiān)管模式的變遷

銀行監(jiān)管歷來是現(xiàn)代中央銀行最為重要的職能之一。除了瑞典和英格蘭等少數(shù)國家建立中央銀行的初衷是為政府赤字融資外，絕大部分國家都是在經(jīng)歷了一系列經(jīng)濟(jì)危機(jī)和金融動(dòng)蕩之后，為了對(duì)銀行體系進(jìn)行監(jiān)管并承擔(dān)最后借款人的角色，從而保證金融體系和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的穩(wěn)定而建立中央銀行的。然而，20世紀(jì)80年代后期以來，在部分發(fā)達(dá)國家卻出現(xiàn)了銀行監(jiān)管職能與中央銀行分離的新現(xiàn)象。

1997年，英國工黨政府上臺(tái)后不久，將英格蘭銀行的銀行監(jiān)管職能分離出來，與原有的9個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)合并成立了獨(dú)立于中央銀行的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融服務(wù)管理局（FSA），負(fù)責(zé)對(duì)各領(lǐng)域金融活動(dòng)的監(jiān)管。盡管在此之前，北歐各國和加拿大均已分離了中央銀行的監(jiān)管職能，但作為主要國際金融中心進(jìn)行的首次嘗試，英國的此項(xiàng)改革在國際上產(chǎn)生了極大影響。韓國、澳大利亞、盧森堡、匈牙利和日本等國先后進(jìn)行了類似改革。目前，德國、愛爾蘭、芬蘭、奧地利、以色列和南非等國，以及泰國和墨西哥等一些新興市場國家也正就這一問題進(jìn)行討論。將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離并成立專門的綜合性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，似乎正在成為一種“世界性潮流”。

是否有必要拆分中國人民銀行（下稱“央行”）的討論，起源于2000年間一位央行大區(qū)分行行長以個(gè)人名義給國務(wù)院朱總理提交的一份報(bào)告。該報(bào)告談到了對(duì)于銀行監(jiān)管現(xiàn)狀的憂慮，提出了將央行貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能分離的建議。報(bào)告被總理批轉(zhuǎn)至央行，要求作進(jìn)一步研究。此時(shí)，上距央行1998年11月機(jī)構(gòu)改革僅僅兩年。1998年中國人民銀行的機(jī)構(gòu)改革取消了央行省級(jí)分行，取而代之的是九大區(qū)分行（上海、天津、南京、沈陽、廣州、濟(jì)南、武漢、西安、成都）和21個(gè)地方監(jiān)管辦。央行總行架構(gòu)也發(fā)生了重大調(diào)整，按境內(nèi)外、表內(nèi)外、本外幣、現(xiàn)場非現(xiàn)場監(jiān)控融為一體的思路重新進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，按監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管。其改革方向是毋庸置疑的，但應(yīng)對(duì)中國金融業(yè)復(fù)雜局面的監(jiān)管架構(gòu)建立絕非一蹴而就之事，涉及銀行監(jiān)管的一些根本性問題仍未解決。實(shí)際操作中也顯示出局限性：新方案雖然采用了許多國外經(jīng)驗(yàn)，很具革新力度，但缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)定位和監(jiān)管權(quán)限的清晰規(guī)定，央行1996年加入國際清算銀行和巴塞爾委員會(huì)以后積累的一些經(jīng)驗(yàn)和制度也未能很好銜接（凌華薇，2002）。

二、美國聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FED）及其監(jiān)管模式

如上文所述，為了消除東亞金融危機(jī)的不良影響，擺脫地方政府干擾、加強(qiáng)金融監(jiān)管、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，1998年，我國對(duì)中國人民銀行體制進(jìn)行了重大改革，撤銷了原31個(gè)省級(jí)分行并按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置9個(gè)跨省區(qū)分行，即實(shí)現(xiàn)了大區(qū)中央銀行的體制安排，與美國聯(lián)邦儲(chǔ)備體系（FED）和歐洲中央銀行體系（ESCB）有著極大的相似之處。作為人民銀行自履行中央銀行職能以來最大的一次體制改革，人們對(duì)其寄予厚望的結(jié)果卻是：經(jīng)過幾年來的實(shí)踐，改革并未達(dá)到預(yù)期效果，人民銀行的管理體制一直未能徹底理順。同樣都是大區(qū)中央銀行的體制安排模式，在中國難以盡如人意，在美國卻運(yùn)行良好。

1913年的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》確立了美國構(gòu)建聯(lián)邦儲(chǔ)備體系的一般原則，包括成立8到12家聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行（FRBs）和各聯(lián)儲(chǔ)銀行的最低資本金不得少于400萬美元等內(nèi)容。隨后，國會(huì)成立了組織委員會(huì)，通過對(duì)7417家國民銀行和16000余家州銀行進(jìn)行問卷調(diào)查，由負(fù)責(zé)人威利斯寫成《威利斯報(bào)告》（WillisReport），結(jié)合業(yè)務(wù)、交通、地區(qū)資本等因素，提出了4套可供選擇的方案，聯(lián)邦儲(chǔ)備體系最終于1914年年中正式運(yùn)轉(zhuǎn)。雖然在設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中受到了一定程度的政治干擾，但其仍然基本體現(xiàn)了按經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)計(jì)的原則。

事實(shí)上，直到“一戰(zhàn)”結(jié)束后，隨著金本位的逐步瓦解，F(xiàn)ED才具備了貨幣政策的職能。因此，美聯(lián)儲(chǔ)十分重視銀行監(jiān)管職能的作用。“中央銀行如果要時(shí)刻準(zhǔn)備處理金融危機(jī)，就必須了解具體的金融機(jī)構(gòu)是如何管理和演變的。僅僅了解金融市場和機(jī)構(gòu)的運(yùn)作是不夠的，甚至還需要了解決策人、內(nèi)部控制和管理信息系統(tǒng)，美聯(lián)儲(chǔ)的貨幣政策由于其監(jiān)管職責(zé)而得以順利的實(shí)施，而它穩(wěn)定價(jià)格的職能也使其銀行監(jiān)管取得了更好的效果”。FED的一位副主席這樣說。

1999年11月，美國頒行《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，結(jié)束了其長達(dá)半個(gè)世紀(jì)之久的金融分業(yè)經(jīng)營的歷史。但該法案并未對(duì)美國的金融監(jiān)管制度進(jìn)行重大調(diào)整，只是規(guī)定由美聯(lián)儲(chǔ)牽頭負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司進(jìn)行綜合監(jiān)管，事實(shí)上明確了傘式功能型金融監(jiān)管體制。所謂“傘式監(jiān)管”，即指在對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，制定監(jiān)管的牽頭人作為總監(jiān)管者或協(xié)調(diào)人，它利用總體信息優(yōu)勢從整體上有效地對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢測和確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)；所謂“功能型監(jiān)管”，就是將各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)由原來以機(jī)構(gòu)為界線轉(zhuǎn)變?yōu)橐越鹑诨顒?dòng)為界線。建立傘式監(jiān)管的原理在于大多數(shù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的大型金融集團(tuán)都采用傘式或整體的風(fēng)險(xiǎn)管理方法（Ferguson2000）。它并不是要使用監(jiān)管銀行的方法來監(jiān)管金融控股公司，而是要在保護(hù)存款性金融機(jī)構(gòu)與控制非存款性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡，并防止針對(duì)存款性金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)的安全網(wǎng)發(fā)生溢出效應(yīng)并引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際操作中，美聯(lián)儲(chǔ)作為牽頭人，將監(jiān)管活動(dòng)分為三部分：信息的搜集與評(píng)估，日常的監(jiān)管，以及采取促進(jìn)穩(wěn)健經(jīng)營并改進(jìn)信息披露等具體措施。在信息搜集階段，聯(lián)儲(chǔ)必須與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及金融控股公司的高級(jí)經(jīng)理的董事會(huì)成員緊密合作。聯(lián)儲(chǔ)通過全面的信息搜集與評(píng)估，全面掌握每個(gè)機(jī)構(gòu)的整體風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制等情況。至于日常的監(jiān)管則由各專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，但只要認(rèn)為有必要，聯(lián)儲(chǔ)就可以參與其對(duì)每個(gè)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)場檢查。為了降低監(jiān)管成本，聯(lián)儲(chǔ)建立了監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享制度和嚴(yán)格的保密制度。聯(lián)儲(chǔ)首先要從各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)獲取信息，只有當(dāng)所需要的信息不能有專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)立即直接提供時(shí)，才可直接向監(jiān)管對(duì)象搜集信息。在對(duì)金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估及在采取具體監(jiān)管措施時(shí)，聯(lián)儲(chǔ)都要及時(shí)與各專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商并共同采取行動(dòng)。對(duì)于法律沒有明確規(guī)定監(jiān)管者的新的金融機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)產(chǎn)品更新?lián)Q代，將由聯(lián)儲(chǔ)直接負(fù)責(zé)監(jiān)管。

三、關(guān)于分拆的體制變動(dòng)成本

隨著英國這個(gè)老牌市場國家成立“金融服務(wù)管理局”將銀行監(jiān)管職能從中央銀行分離之后，歐洲一些國家包括日韓等國或紛紛學(xué)習(xí)或積極研究分離方案準(zhǔn)備仿效英國。但是，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)象是，包括美國在內(nèi)，現(xiàn)今世界上存在中央銀行體制的國家仍有3／4以上仍保留中央銀行在制定貨幣政策的同時(shí)又負(fù)擔(dān)銀行監(jiān)管職責(zé)的金融制度框架。實(shí)際上，中央銀行要不要保留銀行監(jiān)管職能以及銀行監(jiān)管職能從央行分離能否被定義為“潮流”無論在實(shí)踐上還是理論上都是個(gè)尚無定論的問題。

在理論上，主張分離派的主要依據(jù)是“道德風(fēng)險(xiǎn)論”。按照這些人的觀點(diǎn)，中央銀行由于處于最后貸款人地位，因此就可能會(huì)對(duì)金融體系出現(xiàn)的支付危機(jī)隨時(shí)施以援手并以之掩蓋自己的監(jiān)管不力行為。而且，在許多情況下，央行的貨幣政策目標(biāo)（穩(wěn)定幣值）同銀行監(jiān)管目標(biāo)會(huì)出現(xiàn)沖突，即防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的貨幣支持行動(dòng)常常會(huì)為通貨膨脹留下隱患。反對(duì)銀行監(jiān)管職能從央行分離的一派則認(rèn)為，銀行監(jiān)管職能從銀行一旦分離，中央銀行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的最主要手段——再貸款職能的發(fā)揮就會(huì)受到嚴(yán)重影響，因?yàn)橹醒脬y行只有在對(duì)商業(yè)銀行負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的時(shí)候才能最及時(shí)地了解經(jīng)濟(jì)、金融體系運(yùn)行中出現(xiàn)的問題。只有以充分的微觀金融運(yùn)行信息為基礎(chǔ)，中央銀行才能更好地發(fā)揮貨幣政策保障經(jīng)濟(jì)金融平穩(wěn)運(yùn)行的作用。這一派意見還認(rèn)為，銀行監(jiān)管職能一旦從央行分拆出來，部門間的工作協(xié)調(diào)成本會(huì)急劇增大，原有的監(jiān)管及政策效率可能會(huì)遭受相當(dāng)大的損失。

中央銀行要否保留銀行監(jiān)管職能并不牽涉多少高深復(fù)雜的理論，關(guān)鍵問題是各國如何從自己的法律法規(guī)條件、歷史文化傳統(tǒng)、金融微觀基礎(chǔ)現(xiàn)狀、監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施及監(jiān)管人力資本現(xiàn)實(shí)出發(fā)選擇適合于自身的權(quán)利分配格局和體制模式。迄今為止，在這個(gè)問題上并沒有也不可能有什么可以適用于所有國家的標(biāo)準(zhǔn)答案。

目前，如果實(shí)行中國人民銀行分拆、設(shè)立銀監(jiān)會(huì)，有兩項(xiàng)成本不容忽視：

1、分立成本。從微觀角度考察，負(fù)有金融管理責(zé)任的各級(jí)機(jī)構(gòu)人員，在每次出現(xiàn)機(jī)構(gòu)分設(shè)、合并等體制變動(dòng)時(shí)，許多人干的事可能依然故我。但機(jī)構(gòu)一旦分立，人們就會(huì)將注意力集中在能否在體制變動(dòng)中升級(jí)、提職、擴(kuò)權(quán)上面。一個(gè)新的“山頭”聳立之后，我們看到的普遍現(xiàn)象就是這些占據(jù)了新“山頭”的干部都是在忙著買新車、蓋辦公樓、分新住房等等。機(jī)構(gòu)分立，不僅會(huì)因人心惶惶產(chǎn)生監(jiān)管效率損失、而且還會(huì)在浪費(fèi)原有監(jiān)管設(shè)施、信息、人才等基礎(chǔ)上產(chǎn)生大量的辦公性支出。可以粗略地算一筆賬：假如立即成立銀監(jiān)會(huì)，它的派出機(jī)構(gòu)如果到省會(huì)城市，則肯定存在監(jiān)管能力不夠的問題，但即使僅設(shè)到目前的326個(gè)中心支行所在地，這些中心支行人員分拆、辦公設(shè)施新建等各項(xiàng)支出至少也在200億元以上，必將造成極大的浪費(fèi)。

2、協(xié)調(diào)成本。從宏觀層面看，銀行體系中不良資產(chǎn)的比例很高，這已蘊(yùn)涵了相當(dāng)?shù)南到y(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。在貨幣政策與銀行監(jiān)管職能合一的情況下，中央銀行所獨(dú)有的最后貸款人功能為應(yīng)對(duì)銀行體系可能出現(xiàn)的支付風(fēng)險(xiǎn)提供了堅(jiān)強(qiáng)的保障。而銀行監(jiān)管職能一旦從中央銀行分離，對(duì)那些隨時(shí)可能出現(xiàn)的支付風(fēng)險(xiǎn)特別是那些主要由監(jiān)管部門承擔(dān)責(zé)任的此類風(fēng)險(xiǎn)的化解措施就會(huì)首先演化為所謂“部際協(xié)調(diào)”行為，而在我國的各個(gè)部門之間，由于本位利益等種種因素起作用，普遍存在一種“不買賬”的現(xiàn)象，這樣，就會(huì)產(chǎn)生極高的協(xié)調(diào)成本和較低的宏觀管理效率。同等行政級(jí)別部門間爭權(quán)力、“不買賬”之類的現(xiàn)象肯定會(huì)在信息共享、行動(dòng)配合、問題銀行的救助等多方面導(dǎo)致行政摩擦，這會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健運(yùn)行帶來極為不利的影響。這些由于新舊機(jī)構(gòu)摩擦產(chǎn)生的效率損失和分立機(jī)構(gòu)發(fā)生的額外貨幣支出相加，就是我們可能花費(fèi)的體制變動(dòng)成本。

擺在我們面前的路似乎有三條：一是繼續(xù)推行大分拆方案；二是在現(xiàn)有的央行框架內(nèi)采取“外匯管理局模式”即分設(shè)一個(gè)副部級(jí)單位獨(dú)立行使監(jiān)管職能；三是采取另一種辦法，即將現(xiàn)有的中央銀行體制關(guān)系理順，對(duì)不大成功的九大區(qū)行模式進(jìn)行改良或調(diào)整，以最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有的監(jiān)管能力盡量體現(xiàn)節(jié)約高效的原則。顯然，后兩種方案特別是第三方案，其體制變動(dòng)成本最小。按照金融改革正常的邏輯順序，結(jié)合我國目前金融業(yè)的發(fā)展水平和階段特性，重點(diǎn)應(yīng)是首先有步驟地實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行、證券機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變，從改進(jìn)監(jiān)管對(duì)象入手，做好進(jìn)行更高層次監(jiān)管體制改革的基礎(chǔ)工作。