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摘要：關(guān)于中央銀行和銀行監(jiān)管體制的問題，一直是近年來理論界討論的熱點(diǎn)問題，也為實(shí)際部門所廣泛關(guān)注。本文從回顧我國中央銀行和銀行監(jiān)管體制變遷的過程出發(fā)，對中央銀行和銀行監(jiān)管體制的現(xiàn)實(shí)矛盾進(jìn)行了分析，具體討論了中央銀行與銀行監(jiān)管體制既相對獨(dú)立又保持一定粘連的必然性，在此基礎(chǔ)上，提出了中央銀行與銀行監(jiān)管確立“大統(tǒng)一、小分設(shè)”體制的方案，相應(yīng)給出了具體解決銀行監(jiān)管體制若干矛盾的思路，對改進(jìn)銀行監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作也進(jìn)行了展開分析。

自從證券業(yè)監(jiān)管和保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管從人民銀行陸續(xù)分離出去以后，人民銀行雖然還負(fù)責(zé)著對信托投資公司、財(cái)務(wù)公司、租賃公司等的監(jiān)管，但銀行業(yè)的監(jiān)管已成為人民銀行的主要監(jiān)管職能，因此，人民銀行的體制變動(dòng)就成為銀行監(jiān)管體制的連名詞。1998年，作為金融體制改革的標(biāo)志性改革——人民銀行管理體制改革后，由于其在運(yùn)行過程中的矛盾和困惑，使人們對我國中央銀行及其銀行監(jiān)管體制的問題產(chǎn)生了新的爭議和討論，爭議的內(nèi)容不外乎有三，一是中央銀行和銀行監(jiān)管的關(guān)系問題；二是銀行監(jiān)管的體制問題；三是銀行監(jiān)管的路徑依賴和基礎(chǔ)問題。本文對此作一探討。

一、中央銀行與銀行監(jiān)管體制的歷史回顧與主要經(jīng)驗(yàn)

從1948年12月1日起，中國人民銀行一直行使著國家銀行職能。改革開放后，隨著農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行等機(jī)構(gòu)的建立，中國人民銀行開始履行從國家銀行向中央銀行的過渡。1984年1月1日，隨著中國工商銀行的建立，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能，從此，中國的中央銀行體制開始確立并不斷發(fā)展。應(yīng)該說，從1984年以來的18年間，中國的中央銀行在調(diào)整中改革，在改革中不斷探索，始終謹(jǐn)慎從事。這與我國各方面對中央銀行作用的認(rèn)識和要求不斷發(fā)生變化有關(guān)，同時(shí)中央銀行的地位在不斷調(diào)整之中，中央銀行的體制也在不斷改革之中。大致來說，中央銀行體制的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：從1984年開始，中央銀行以金融調(diào)控為主要目標(biāo)，圍繞穩(wěn)定貨幣與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系開展工作，存款準(zhǔn)備金、再貸款、再貼現(xiàn)成為最主要工具，支持和促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展成為主要任務(wù)。相應(yīng)地，這一時(shí)期的矛盾主要是中央銀行分支機(jī)構(gòu)是講北京話、還是地方話，如何實(shí)現(xiàn)貫徹統(tǒng)一的貨幣政策與支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)一，成為改革面臨的重大課題，中央銀行分支機(jī)構(gòu)的建與撤、權(quán)力的收與放大致圍繞這一命題來進(jìn)行。

第二階段：從1992年開始，隨著中國金融機(jī)構(gòu)的不斷增多，證券市場的發(fā)育、信托機(jī)構(gòu)等的存在，銀行和保險(xiǎn)業(yè)的競爭，尤其是宏觀金融失控和金融秩序混亂的狀況，人們對金融監(jiān)管的重要性逐漸提高，對金融監(jiān)管是否一定要隸屬于中央銀行開始產(chǎn)生爭議。尤其是1995年《中國人民銀行法》、《中華人民共和國商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國保險(xiǎn)法》頒布實(shí)施并從法律上確立分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的體制后，這一話題更引起人們重視。

第三階段：從1998年開始，針對亞洲金融危機(jī)的嚴(yán)重局勢和中國經(jīng)濟(jì)金融實(shí)際情況，黨中央、國務(wù)院決定對我國金融體制進(jìn)行重大改革，其標(biāo)志性的改革是建立跨省區(qū)的中國人民銀行分行，實(shí)施中國人民銀行與證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的分業(yè)監(jiān)管，相應(yīng)地，中國人民銀行的內(nèi)設(shè)改革也在不斷調(diào)整和改革。在這一階段，為適應(yīng)中國加入WTO的需要和金融業(yè)競爭的全面展開，中央銀行的金融服務(wù)功能引起有關(guān)方面的重視，并被提到相應(yīng)的高度，金融服務(wù)在中央銀行三大職能的地位開始凸現(xiàn)。但金融監(jiān)管的職能及其體制雖經(jīng)頻頻調(diào)整，始終未理順。

事實(shí)上，只要我們回顧一下1984年以來中國人民銀行的運(yùn)作過程，不難發(fā)現(xiàn)，中國人民銀行自從專司央行職能以來，始終沒有穩(wěn)定過，前期圍繞是否設(shè)立縣支行幾經(jīng)爭論，以后圍繞要不要撤銷又幾多爭論。至于在人民銀行上中層，與證監(jiān)會(huì)的權(quán)限劃分及其人員分配，保監(jiān)會(huì)的設(shè)立及其權(quán)限劃分等，對中央銀行權(quán)威性的影響是相當(dāng)大的。即使在中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的調(diào)整，與外匯管理局關(guān)系的梳理等方面也始終沒有停止過，中國人民銀行總行、分行、中心支行的權(quán)限劃分也在不斷調(diào)整之中。況且，在這期間，始終面臨中國人民銀行自辦的三產(chǎn)脫鉤問題，自身投資舉辦的城市信用社、證券公司、融資中心脫鉤問題，更面臨著與脫鉤后的農(nóng)村信用社的關(guān)系問題。正因?yàn)檫@樣，中央銀行的不成熟、不穩(wěn)定、不規(guī)范是可想而知的，在金融調(diào)控方面力度的有限性是顯而易見的，在金融監(jiān)管方面的權(quán)威性也因此打了折扣。

中央銀行體制的動(dòng)蕩和多變所產(chǎn)生的副作用是不言而喻的，當(dāng)然，我們必須澄清的是，這大多不是中央銀行自身所為，而是我們在探索建立有中國特色的中央銀行體制時(shí)，學(xué)費(fèi)和教訓(xùn)在所難免，但也不得不引起我們的深思。下面就中央銀行及其銀行監(jiān)管體制作些分析。

二、中央銀行與銀行監(jiān)管本無必然聯(lián)系，但保持必要的體制粘連為好

從中央銀行制度的歷史發(fā)展看，中央銀行與金融監(jiān)管并沒有必然的聯(lián)系，中央銀行作為銀行的銀行、發(fā)行的銀行、國家的銀行，其存在和產(chǎn)生的主要原因是為了解決信用貨幣的發(fā)行問題、票據(jù)交換與清算問題、政府融資問題以及銀行支付能力的保證，這實(shí)際上就是說，就其客觀性而言，貨幣政策與宏觀調(diào)控、支付清算與金融服務(wù)是中央銀行最基本的職責(zé)。

但由于中央銀行發(fā)行貨幣，辦理集中支付清算等方面具有壟斷性和優(yōu)勢，因此，中央銀行與金融機(jī)構(gòu)尤其是商業(yè)銀行和政策性銀行具有天然的聯(lián)系，與金融機(jī)構(gòu)特別是商業(yè)銀行具有“脫不開的干系”。為了提高管理的效率，實(shí)現(xiàn)信息共享，也為了保持金融業(yè)的集中統(tǒng)一，一般地，讓中央銀行同時(shí)行使監(jiān)管管理職能為好。這實(shí)際上是說，中央銀行既是貨幣發(fā)行的銀行、銀行的銀行、國家的銀行，又承擔(dān)金融監(jiān)督管理職責(zé)。從我國實(shí)踐看，1984年以來，中國人民銀行從專門行使中央銀行職能起一直是這樣做的，只不過是將保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管職能和證券業(yè)的監(jiān)管職能另行分出而已。

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)前的中央銀行和銀行監(jiān)管體制，從總體上來講是合理可行的，也就是說，這種將貨幣發(fā)行、貨幣調(diào)控和銀行監(jiān)管統(tǒng)一于中央銀行的做法，從實(shí)踐上看有其優(yōu)越性。其主要好處在于：一是信息共享。因?yàn)橛捎谥醒脬y行統(tǒng)管貨幣政策，又對商業(yè)銀行實(shí)施金融監(jiān)管，其兩者所需要的信息具有共同性，從而可以實(shí)現(xiàn)信息共享；二是功能互補(bǔ)。因?yàn)橹醒脬y行對商業(yè)銀行實(shí)施金融監(jiān)管，才有可能清楚地知道，它所制定的宏觀金融政策對商業(yè)銀行會(huì)產(chǎn)生多大的影響，從而做出更科學(xué)的決策；三是節(jié)省公共資源，也可節(jié)省辦公設(shè)施等方面的開支，從而有利于提高社會(huì)服務(wù)效率，節(jié)省公共資源。

但我們也必須認(rèn)真地看到，目前我國的中央銀行其縱向之間存在著許多矛盾，銀行監(jiān)管各部門之間也有不協(xié)調(diào)的因素，屬地監(jiān)管還是法人監(jiān)管的問題多年來也糾纏不清，不少人對中央銀行監(jiān)管效率產(chǎn)生極大懷疑，也需要改進(jìn)。因此，筆者主張，從中國作為一個(gè)發(fā)展中國家的實(shí)踐情況而言，保持中央銀行和銀行監(jiān)管體制的粘連是合理而必要的，但如何實(shí)施粘連，則值得探討和研究。

三、在中央銀行大體制內(nèi)改進(jìn)銀行監(jiān)管體制、梳理監(jiān)管關(guān)系的思路

在明確了中央銀行與銀行監(jiān)管的粘連關(guān)系后，我們就有必要探討銀行監(jiān)管的體制問題，關(guān)于金融監(jiān)管體制的總體格局和中央銀行的體制改革，筆者曾有明確闡述，這里僅就中央銀行與銀行監(jiān)管體制的梳理問題作一些分析。筆者的一個(gè)基本觀點(diǎn)是：梳理銀行監(jiān)管體制現(xiàn)階段只需要在中央銀行體制內(nèi)改革即可，目前尚缺乏徹底改革金融監(jiān)管體制的大動(dòng)作基礎(chǔ)。筆者的思考是：

中央銀行內(nèi)部體制的運(yùn)作矛盾是當(dāng)務(wù)之急，也即“中央銀行總行如何布置工作”(即給誰布置工作，是給分行、省會(huì)中心支行，還是省會(huì)城市監(jiān)管辦)，“分行怎樣落實(shí)分配工作”(因?yàn)樵谕鈪R管理、貨幣發(fā)行、經(jīng)理國庫、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、支付清算等方面省會(huì)中心支行對一般地(市)中心支行有直接管理和管轄權(quán)，省會(huì)城市監(jiān)管辦在國有銀行和政策性銀行現(xiàn)場監(jiān)管方面與支行具有不同地域劃分)，“一般中心支行怎樣接受工作”(因?yàn)樗鎸Ψ中?、省?huì)中心支行和省會(huì)城市監(jiān)管辦的三重領(lǐng)導(dǎo)，地方黨政在地方性金融性機(jī)構(gòu)方面也有與中央銀行的協(xié)調(diào)問題)，“省會(huì)城市中心支行怎樣安排工作”(對一般地市中心支行管事不管人、行政上是平行關(guān)系，業(yè)務(wù)上怎樣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系)，“縣支行怎樣做工作”(工作職責(zé)越來越模糊，四統(tǒng)一后縣支行職能弱化，監(jiān)管農(nóng)村信用社如何定位等)，對此必須進(jìn)行界定，梳理關(guān)系，明確職責(zé)。

至于中央銀行與證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)的關(guān)系，從長遠(yuǎn)觀點(diǎn)來看，應(yīng)該謀求相對統(tǒng)一，也即建立一個(gè)“大統(tǒng)一、小分設(shè)、能協(xié)調(diào)”的機(jī)制。但由于目前我國經(jīng)濟(jì)金融運(yùn)行尚不完全穩(wěn)定，綜合化經(jīng)營雖有端倪但尚缺乏大面積推廣條件，分業(yè)監(jiān)管尚有市場，作更大的根本性的體制改造會(huì)造成折騰和波動(dòng)，因此，根據(jù)先易后難，有利于解決著急問題的辦法，先推進(jìn)中央銀行自身體制的改革是現(xiàn)實(shí)的。

中央銀行與銀行監(jiān)管體制改革的基本原則是：立足于中央銀行體系內(nèi)部，防止出現(xiàn)外部負(fù)效應(yīng)；保持隊(duì)伍相對穩(wěn)定，防止出現(xiàn)社會(huì)震蕩；立足于加強(qiáng)金融監(jiān)管，有利于維護(hù)和增強(qiáng)中央銀行權(quán)威。

中央銀行與銀行監(jiān)管體制改革的基本思路是：(1)成立相對獨(dú)立的國家銀行監(jiān)管局(或中國銀行監(jiān)督管理委員會(huì))，參照現(xiàn)國家外匯管理局模式，與中國人民銀行大統(tǒng)一、小分設(shè)；(2)綜合省會(huì)中心支行和監(jiān)管辦職能，在省(市、區(qū))設(shè)立銀行監(jiān)管分局，實(shí)施轄區(qū)管轄管理，組織現(xiàn)場檢查；(3)大致在現(xiàn)中心支行所在地設(shè)立銀行監(jiān)管辦事處，具體實(shí)施現(xiàn)場監(jiān)督檢查；(4)在分行所在地設(shè)立銀行監(jiān)管分局，機(jī)構(gòu)和人員從分行分離，管理范圍為本省(市、區(qū))，下屬地市設(shè)立監(jiān)管辦事處；(5)調(diào)整明確地(市)中心支行管轄范圍，上屬分行，下轄縣(市)支行，避免多重領(lǐng)導(dǎo)；(6)建立人民銀行各地后勤服務(wù)中心，對人民銀行分支機(jī)構(gòu)和監(jiān)管分局(辦事處)共同實(shí)施后勤社會(huì)化服務(wù)，達(dá)到資源共享、節(jié)省支出的目的。

四、完善銀行監(jiān)管體制、提高銀行監(jiān)管效率的具體政策

對中央銀行和銀行監(jiān)管體制進(jìn)行大的體制變動(dòng)，這對從根本上理順貨幣政策、金融服務(wù)和金融監(jiān)管的關(guān)系，提高銀行監(jiān)管的效能會(huì)起到積極的作用。但是，銀行監(jiān)管體制要真正發(fā)揮作用，也有許多需要配套的措施。

1．組建地方政府的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，形成人民銀行負(fù)責(zé)對全國性金融機(jī)構(gòu)，地方政府負(fù)責(zé)地方性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的格局。

這樣做，既可以確保中央銀行監(jiān)管體制從中央到地方的垂直領(lǐng)導(dǎo)，確保人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)借貸關(guān)系的真正確立，更好地實(shí)施法人監(jiān)管原則，同時(shí)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，解決長期來銀行監(jiān)管鞭長莫及，顧此失彼的問題。這實(shí)際上意味著，我們在金融監(jiān)管的權(quán)限上也要適當(dāng)放權(quán)，中國人民銀行和國家銀行監(jiān)管局及其派出機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)全國性的國有商業(yè)銀行、政策性銀行、股份制商業(yè)銀行、外資銀行的監(jiān)管，而對城市信用社、農(nóng)村信用社、信托投資公司、城市商業(yè)銀行則由地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管。至于省及其以下的金融監(jiān)管權(quán)限，則完全可由省政府確定，是再設(shè)派出機(jī)構(gòu)，一竿子到底，還是繼續(xù)分級層層設(shè)立。

對設(shè)立地方性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這在中國尚屬創(chuàng)新。筆者認(rèn)為，從實(shí)踐上看，北京、上海兩市已設(shè)立了金融黨工委，意味著地方有專門的管理金融干部和事務(wù)的機(jī)構(gòu)，運(yùn)行也比較正常；從理論上看，目前我國地方政府擁有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，也應(yīng)該擁有其自辦金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力，地方金融是地方經(jīng)濟(jì)的重要組成部分；地方政府不會(huì)對地方金融采取不負(fù)責(zé)任的態(tài)度，對地方金融風(fēng)險(xiǎn)自然應(yīng)該由地方政府出面解決。況且，中央銀行與銀行監(jiān)管已相對分離，地方政府干擾貨幣政策、強(qiáng)迫中央銀行分支機(jī)構(gòu)挽救地方金融機(jī)構(gòu)已無體制可能。

2．加快商業(yè)銀行(尤其是國有商業(yè)銀行)改革步伐，按現(xiàn)代企業(yè)制度要求積極推進(jìn)改革。

在現(xiàn)階段可采取的措施有：(1)取消國有商業(yè)銀行及其分支機(jī)構(gòu)的行政級別；(2)盡快改變國有銀行分支機(jī)構(gòu)按行政地域?qū)訉釉O(shè)立分支機(jī)構(gòu)的做法；(3)減少商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)參與地方政府黨政事務(wù)的機(jī)會(huì)，淡化其行政色彩，增強(qiáng)其企業(yè)意識；(4)積極推進(jìn)國有銀行綜合改革，嘗試以產(chǎn)權(quán)制度改革為突破口實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度，努力把國有銀行辦成真正的銀行。因?yàn)閺母旧险f，不取消國有商業(yè)銀行的行政級別，國有商業(yè)銀行就不能實(shí)行現(xiàn)代企業(yè)制度；不改變國有商業(yè)銀行按行政區(qū)設(shè)置的現(xiàn)狀，國有商業(yè)銀行就不能真正實(shí)現(xiàn)以降低成本，提高效益為中心的經(jīng)營活動(dòng)。如果國有商業(yè)銀行的機(jī)制不改變，實(shí)施銀行有效監(jiān)管、提高監(jiān)管效率也是一句空話。

3．組建存款保險(xiǎn)公司，認(rèn)真解決監(jiān)管過程中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)承載問題。

現(xiàn)階段梳理銀行監(jiān)管體制，適當(dāng)推進(jìn)監(jiān)管地方化，確保中央銀行依法獨(dú)立行使職責(zé)，確保全國性銀行機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行，面臨的重要問題是當(dāng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，其流動(dòng)性由誰提供的問題。在目前體制下，唯有中央銀行可以出面解決，組建存款保險(xiǎn)公司，實(shí)行存款保險(xiǎn)，可以使小金融機(jī)構(gòu)在平等的條件下和大型金融機(jī)構(gòu)開展公平競爭，可以有效地解決中小金融機(jī)構(gòu)的支付困難，從而確保社會(huì)穩(wěn)定，消除地方政府和儲戶的后顧之憂。與此同時(shí)，中央銀行也可以真正與存款保險(xiǎn)公司和金融機(jī)構(gòu)確立商業(yè)性融資關(guān)系，從而有利于貨幣政策體制的健全和健康運(yùn)行。

4．以法人監(jiān)管為基礎(chǔ)，改革銀行監(jiān)管運(yùn)作模式，提高監(jiān)管效率。

從1984年中國人民銀行專司中央銀行職能以來，中央銀行對銀行業(yè)的監(jiān)管在不斷加強(qiáng)，尤其是東南亞金融危機(jī)和我國加入世貿(mào)組織的二大浪潮中，金融監(jiān)管被推到高潮，重中之重就是一個(gè)代名詞，中央銀行為此也投入了大量精力，如進(jìn)行真實(shí)性大檢查等等。筆者認(rèn)為，提高金融監(jiān)管有效性的途徑，除了改革完善銀行體制，建立自律機(jī)制以外，還必須搞清楚金融監(jiān)管的宗旨和準(zhǔn)則。筆者認(rèn)為，金融監(jiān)管的宗旨就是對存款人負(fù)責(zé)，預(yù)防金融風(fēng)險(xiǎn)對社會(huì)穩(wěn)定的沖擊，這里的基本準(zhǔn)則就是法人監(jiān)管，其它監(jiān)管均是為法人監(jiān)管服務(wù)，所有信息都是為法人監(jiān)管而做。各級監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)的任務(wù)是對監(jiān)管對象檢查通告，向上級法人監(jiān)管主體報(bào)告，只有這樣，才能有效提高監(jiān)管效率，也有利于節(jié)省人、財(cái)、物力。