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內(nèi)容摘要：隨著世界經(jīng)濟全球化的趨勢的進一步的深化，金融業(yè)務在各個國家的地位日益的加強。銀行是金融業(yè)務的中心，而各個國家的中央銀行，更是以政府的銀行，發(fā)行的銀行，銀行的銀行的特殊身份在經(jīng)濟的發(fā)展中起著重要的作用。但是要使這種作用更好的發(fā)揮和體現(xiàn)，其獨立性必不可少。鑒于歷史和現(xiàn)今各個國家的具體的做法。筆者認為應該將我國的中央銀行（中國人民銀行）獨立性定位為相對獨立于國務院，而直接向全國人民代表大會及其常務委員會負責。

關(guān)鍵詞：中央銀行獨立性相對獨立性

一中央銀行獨立性的起源及其發(fā)展

各個國家的中央銀行是在商業(yè)銀行普遍建立，貨幣關(guān)系和信用關(guān)系廣泛的的存在于社會經(jīng)濟之中的前提下產(chǎn)生的。他的產(chǎn)生是為了解決商業(yè)銀行所不能解決的信用貨幣發(fā)行，票據(jù)交換和清算，支付能力保證，金融監(jiān)督，政府融資等問題。因此從中央銀行產(chǎn)生的那一天起，她就具有了和普通的商業(yè)銀行所不同的特性和任務。其中獨立性問題可以說是首要問題。這是因為中央銀行所具有的獨特的屬性所要求的。從世界范圍來看，不論是某家大商業(yè)銀行逐步發(fā)展演變成為中央銀行，還是政府出面直接組建成立中央銀行。他都具有“發(fā)行的銀行”，“銀行的銀行”，“政府的銀行”三個特性.（1）中央銀行獨立性的問題其實質(zhì)就是如何處理中央銀行和政府之間的關(guān)系的問題，是直接對政府負責還是想相對對政府負責的問題。從這個角度來查看中央銀行的歷史我們可以發(fā)現(xiàn)她的獨立性問題可以說是經(jīng)歷了中央銀行高度獨立，中央銀行基本不獨立到中央銀行相對獨立的發(fā)展歷程。從中央銀行的產(chǎn)生到第一次世界大戰(zhàn)為止這一段時間。中央銀行處于高度獨立的階段，由于這一時期處于自由競爭資本主義時期，金本位體制下金融秩序比較的穩(wěn)定，貨幣的流通比較穩(wěn)定，國內(nèi)的物價和外匯行市可以通過市場自發(fā)的調(diào)節(jié)；這一時期自由放任的自由主義思潮占據(jù)主導地位，人們對于國家宏觀調(diào)控的手段缺乏認識，中央銀行的實際的職能還限于維持銀行券和黃金的自由兌換等原因。因此政府對于中央銀行的控制和管理干預程度并不強，中央銀行和政府的關(guān)系更過的是體現(xiàn)在業(yè)務之中。（2）從第一次世界大戰(zhàn)上個世紀70年代初這一期間中央銀行基本上是不獨立，只是作為政府的職能部門，調(diào)控手段而存在。這主要是由于戰(zhàn)爭期間，為政府籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費的需要和戰(zhàn)后對于經(jīng)濟恢復的需要，政府加大對于中央銀行的控制，從而擴大貨幣的發(fā)行，刺激經(jīng)濟增長。這就使得許多的國家發(fā)生了通貨膨脹，出現(xiàn)經(jīng)濟的危機。特別是上世紀三十年代的世界性的經(jīng)濟危機的出現(xiàn)，以凱恩思為首的國家干預經(jīng)濟理論的流行。使得中央銀行的獨立性大大的消弱。在此期間，1920年在布魯塞爾和1922年在日內(nèi)瓦召開的兩次國際經(jīng)濟會議上許多國家的中央銀行提出了減少政府的干預，實行中央銀行獨立于政府的主張，如當時的英格蘭銀行總裁諾曼(MontagnNorman)，德國國家銀行總裁薛德(Schacht)，美國聯(lián)邦儲備委員會主席司托朗(Strong)等人都支持這一觀點。這是在中央銀行的發(fā)展史上第一次提出中央銀行對立性的問題。（3）從上世紀70年代到至今是中央銀行相對獨立階段。由于70年代經(jīng)濟滯脹的出現(xiàn)。引起了經(jīng)濟的衰退和通貨膨脹并存的局面。凱恩思的通貨膨脹與失業(yè)不能同時并存的觀點在滯脹的現(xiàn)實中失去市場。而以佛里得曼為代表的貨幣主義思潮的抬頭。各個國家都減少了政府對中央銀行的干預。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：首先人們對于中央銀行相對獨立于政府的必要性，認識更加清晰、更為深刻，已在更廣泛的基礎(chǔ)上達成共識。1990年，美國哈佛大學的學者利用實證方法，對中央銀行獨立程度與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系進行了研究，提出了哈佛報告。報告認為，中央銀行的獨立程度與經(jīng)濟的良性發(fā)展之間具有正相關(guān)關(guān)系，只有保持中央銀行高度的獨立性，才能在低通貨膨脹的條件下，實現(xiàn)適度的經(jīng)濟增長和低的失業(yè)率。在中央銀行獨立性非常高的德國和瑞士，其經(jīng)濟增長率為3．1％時，通貨膨脹指數(shù)為3．1％；與之相反，在中央銀行獨立性非常低的澳大利亞、新西蘭、愛爾蘭等國，其經(jīng)濟增長率為3．8％的代價是通貨膨脹指數(shù)達到了7．5％。其次，金融監(jiān)管上的獨立性，已成為中央銀行獨立性的新內(nèi)容。例如1997年9月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會《銀行業(yè)有效監(jiān)管的核心原則》，明確提出：“在一個有效的銀行監(jiān)管體系下，參與銀行組織監(jiān)管的每個機構(gòu)要有明確的責任和目標，并應享有工作上的自主權(quán)和充分的資源。”，“為有效執(zhí)行其任務，監(jiān)管者必須具備操作上的獨立性、現(xiàn)場和非現(xiàn)場收集信息的手段和權(quán)力以及貫徹其決定的能力。”最后，一些國家中央銀行的獨立性，在立法和實踐方面取得了重大突破。如1997年5月11日，日本國會通過了一部全新的《日本銀行法》，新法自1998年4月1日起施行。二中央銀行獨立性具體模式的比較

中央銀行在政府體制，金融體制中的法律地位，主要見諸于中央銀行和國家權(quán)力機關(guān)，中央政府，地方政府，普通銀行的關(guān)系。（4）鑒于筆者上面論述的中央銀行獨立性本質(zhì)是和政府的關(guān)系，因此對于別的關(guān)系就不一一比較論述，僅就和政府的關(guān)系的理論和模式給予論述。通觀世界各個國家的具體做法，中央銀行對立性的模式主要有四種。1)中央銀行直接對國會負責具有較強的獨立性。德國，美國等最為典型。德意志聯(lián)邦銀行法規(guī)定德意志聯(lián)邦銀行是公法意義上的聯(lián)邦直接法人單位(第2條),聯(lián)邦銀行的中央銀行理事會和執(zhí)行理事會享有最高聯(lián)邦政府職能機構(gòu)地位(第29條),并明確規(guī)定聯(lián)邦銀行與聯(lián)邦政府的關(guān)系在對其職責的執(zhí)行不受侵犯條件下德意志聯(lián)邦銀行必須支持聯(lián)邦政府總的經(jīng)濟政策,在行使本法律賦予的權(quán)力時聯(lián)邦銀行可以不按聯(lián)邦政府的指示(第12條).70年代以后,由于受世界經(jīng)濟危機的影響,聯(lián)邦德國的經(jīng)濟增長雖然是低速度的,但顯得健康穩(wěn)定,特別是它在處理通貨穩(wěn)定與經(jīng)濟增長的關(guān)系上取得的巨大成績,為世人矚目。這一切在很大程度上歸功于其獨特的中央銀行制度。（5）美國中央銀行制度頗具特色,由于分權(quán)制衡的法律政治理念和聯(lián)邦制的憲政架構(gòu),聯(lián)邦政府在1811年1836年兩次組織設(shè)立中央銀行先后失敗,于是形成現(xiàn)在的通貨監(jiān)理署,聯(lián)邦儲備系統(tǒng),聯(lián)邦存款保險公司的聯(lián)邦一級的三大機構(gòu)分享中央銀行職能.其中依據(jù)1913年《聯(lián)邦儲備法》建立的聯(lián)邦儲備系統(tǒng)行使制定貨幣政策和實施金融監(jiān)管的雙重職能最類似于中央銀行。依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定美聯(lián)儲作為與政府并列的機構(gòu)直接向國會負責，除個別情況下總統(tǒng)可對其發(fā)號施令外，任何機構(gòu)或部門均無權(quán)干涉。另外美聯(lián)儲享有資金和財務獨立權(quán)并且獨立自主制定和執(zhí)行貨幣政策進行金融監(jiān)管具有極大的權(quán)威性并且因為貨幣政策制定的技術(shù)性和不透明性，美聯(lián)儲實際擁有不受國會約束的自由裁量權(quán)而成為立法，司法，行政之外的“第四部門”，其總裁亦被稱為“第二總統(tǒng)。”（6）2）中央銀行名義上隸屬財政部但具有相對獨立性。英國最為典型素有中央銀行鼻祖之稱的英格蘭銀行,是由倫敦城一個商人集團于1694年出資設(shè)立的,成立伊始為英國國王威廉三世提供貸款籌集軍費和政府開支,并且為了延長貨幣發(fā)行的營業(yè)特許證而與政府建立密切聯(lián)系充當政府資金提供者.《1844年銀行特權(quán)法》又稱PeelSAct開始賦予其中央銀行部分職能。直至1946年英格蘭銀行法將其收歸國有才完成英格蘭銀行由私營銀行向中央銀行的演變，并且在財政部指導下享有統(tǒng)治銀行系統(tǒng)的權(quán)利?！?919銀行法》則正式將銀行監(jiān)管職能權(quán)授予英格蘭銀行。盡管法律上英格蘭銀行隸屬于財政部，但是實踐中，財政部一般尊重英格蘭銀行的決定，英格蘭銀行也主動尋求財政部支持而互相配合，幾乎未發(fā)生獨立性危機。1997年5月英格蘭條例修改又在法律上承認英格蘭銀行事實上的獨立地位，使之向第一種模式轉(zhuǎn)化。3)中央銀行隸屬財政部獨立性較小。韓國以及1998年以前的日本較為典型。韓國的中央銀行職權(quán)受到財政部較大干涉，無法實現(xiàn)對商業(yè)銀行的有效監(jiān)管，這也是導致韓國金融危機的一個重要因素。日本是高度行政集權(quán)國家，日本政府擁有較大經(jīng)濟管理調(diào)控職能和權(quán)限。日本銀行成立之日起一直絕對服從政府，聽命于大藏省的指令。大藏大臣對日本銀行享有業(yè)務指令權(quán)，監(jiān)督命令權(quán)，官員任命權(quán)以及具體業(yè)務操作監(jiān)督權(quán)，金融政策委員會在存款準備金設(shè)立，變更和廢止，城市中利率最高限額調(diào)整時要聽從大藏省管理(7)但1995年日本住專危機以及大和銀行事件暴露了該體制的弊端。因此1998年4月日本國會通過改正《日本銀行法》以法律形式確認中央銀行的獨立地位，實現(xiàn)向第一種模式轉(zhuǎn)化，4)中央銀行隸屬于政府,與財政部并列.我國中央銀行制度的獨立性就是這種模式。筆者將在第三部分論述。通過上面的論述，我們可以看出，各個國家的中央銀行的獨立性立法趨勢為的一種模式。這也是筆者希望認為我們國家對中央銀行立法的必然趨勢。三我國中央銀行獨立性的現(xiàn)狀極其立法趨勢

《中華人民共和國人民銀行法》規(guī)定:“中國人民銀行是中華人民共和國的中央銀行。中國人民銀行在國務院領(lǐng)導下,制定和實施貨幣政策,對金融業(yè)實施監(jiān)督管理?！睋?jù)此可以看出,中央銀行具有雙重屬性：一方面，他是國家機關(guān)之一，依法行使管理金融業(yè)的行政職權(quán)；另一方面，他擁有資本，可以依法經(jīng)營某種業(yè)務。故此有的國家將中央銀行稱為公法意義上的法人。（8）就其性質(zhì)而言,我國的中央銀行中國人民銀行首先是國家行政機關(guān)履行政府職責,以社會管理者的身份進行金融行政管理、干預國民經(jīng)濟的工具;其次又是一個特殊的金融機構(gòu),統(tǒng)領(lǐng)全國金融業(yè),并履行中央銀行作為銀行的職能。就其與政府的關(guān)系而言,它既不象美國、德國的中央銀行完全獨立于政府,直接對國會負責,也不像意大利等國完全受政府領(lǐng)導,沒有自己的獨立性,與英、日也有區(qū)別,其總行在國務院的統(tǒng)一領(lǐng)導下制定、實施貨幣政策,發(fā)揮職能。實際上,這種狀況決定了中國人民銀行“獨立而又不獨立”的法律地位。(9)這就導致了我國的中央銀行在職能，組織，人事，經(jīng)濟等方面的獨立性欠缺。例如在

《中國人民銀行法》第3條規(guī)定:要求賦予中國人民銀行以獨立制定和執(zhí)行貨幣政策的自主權(quán)。同時在其他條款中又規(guī)定:中國人民銀行制定和實施貨幣政策,對金融業(yè)實施監(jiān)管要置于國務院領(lǐng)導之下；人民銀行對國務院作出的向特定的非銀行金融機構(gòu)融資的決定有履行的義務；中國人民銀行只享有一般貨幣政策事項的決定權(quán),對于年度貨幣供應量、利率及匯率等重大貨幣政策事項只有制定和執(zhí)行權(quán),卻無最終決策權(quán),最終決策權(quán)屬于國務院。由于中國人民銀行對國務院的行政隸屬性和制定貨幣政策的缺權(quán)性,使得其在中央銀行和政府的宏觀經(jīng)濟目標不一致,甚至存在嚴重沖突的情況下,無法實施其保持幣值穩(wěn)定、以反對政府傾向于過熱的經(jīng)濟決策行為的制動作用（10）。從法律地位方面來看,中國人民銀行隸屬于國務院,只是國務院的一個職能部門,而從世界范圍來看,凡是把穩(wěn)定幣值作為中央銀行首要的或唯一的目標并取得較佳績效的國家,其央行的法律地位都比較高,獨立性都很強。如德國,它的中央銀行就直接對國會負責,而不隸屬于政府。《中國人民銀行法》將貨幣政策委員會這一在國外慣常的決策機構(gòu)定性為咨詢議事機構(gòu),使中國人民銀行的獨立程度大打了折扣。此外,人民銀行實行行長負責制,行長實際上既是決策者,又是執(zhí)行者。把制定貨幣政策、進行宏觀調(diào)控這樣重大而艱巨的工作,壓在一人肩上顯然是不合適的,這只能使人民銀行更聽命于政府、從屬于國務院。中國人民銀行主要官員的任職缺乏明確的規(guī)定,行政機關(guān)、金融機關(guān)人事滲透過多,導致中國人民銀行產(chǎn)生了高度的行政依附性。如貨幣政策委員會的11名成員,是由銀行行長、兩名副行長、一名計委副主任、一名經(jīng)貿(mào)委副主任、外匯管理局局長、證監(jiān)會主席、國有獨資商業(yè)銀行兩名行長、一名金融專家構(gòu)成的。其中除1名金融專家外,其余10名代表在一定程度上都可以說是政府官員,而且貨幣政策委員會通過貨幣政策議案時采取一人一票主義,經(jīng)出席會議的2/3以上的委員表決通過。這樣的政策議案顯然體現(xiàn)了極強的政府意志。

基于以上所提出的不足，筆者認為應該必須加強我國央行的獨立性，必須以中國人民銀行直接對全國人民代表大會及其常務委員會負責，間接對國務院即中央人民政府負責的方式進行我國銀行法的修改。使其更好的發(fā)揮自己獨特的職能。對于中國人民銀行應隸屬于國務院還是隸屬于全國人民代表大會，以及如何從立法上保證它的獨立性問題。主要有三種觀點：第一，中國實行的市場經(jīng)濟還帶有一定計劃性，國家具有組織、領(lǐng)導、管理經(jīng)濟的職能，國家經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略與總體目標由中央決定，全國經(jīng)濟工作的實施則是由國務院統(tǒng)一組織和領(lǐng)導的。在政府長遠的總體經(jīng)濟目標與近期經(jīng)濟發(fā)展意圖上，國務院和全國人民代表大會不會也不可能存在重大分歧，規(guī)定人民銀行作為中央銀行是國務院的組成部分，同財政部是平行的，直接受國務院領(lǐng)導，在中國社會主義制度下，不存在中央銀行受不同黨派和集團的利益所左右的問題。第二，人民銀行要對政府機構(gòu)保持獨立性，須直接隸屬于全國人民代表大會(常務委員會)，接受其管理和監(jiān)督，在其指導下獨立地制定和貫徹執(zhí)行金融政策。這樣會在某種程度上增強人民銀行相對獨立性，可以使人民銀行不受政府短期經(jīng)濟政策的局限與隨著短期經(jīng)濟政策擺動而擺動，減弱來自于外界對中央銀行執(zhí)行貨幣政策、控制貨幣供應和信貸規(guī)模的隨意性。第三，從中國國情出發(fā)，在政治體制未作相應改革的情況下，加強人民銀行的獨立性不在于人民銀行是直接隸屬于全國人民代表大會還是直接隸屬于國務院，二者沒有實質(zhì)性的區(qū)別，任何人不行超越法律程序?qū)χ醒脬y行進行干預。（11）筆者認為第二種觀點比較的可取。也就是說中國人民銀行和國務院的關(guān)系不是直接的隸屬關(guān)系，而是一種相對對立的關(guān)系，是一種互相為了促進我國市場經(jīng)濟的發(fā)展而相互發(fā)生業(yè)務往來的國家機關(guān)。他們和最高人民法院，最高人民檢察院，是并列的地位。這僅能夠使得我國的央行在獨立性方面適應時代和各個國家的通行做法。而且最重要的是能夠獨立自主的履行自己做為“政府的銀行”，“銀行的銀行”，“發(fā)行的銀行”的職能。注：（1）選自王廣謙主編的《中央銀行學》，第13頁，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（2）選自漆多俊主編的《宏觀調(diào)控法研究》，第284頁，北京中國方正出版社，2001年1月。

（3）選自王廣謙主編的《中央銀行學》，第47頁，北京高等教育出版社出版，1998年8月。

（4)選自漆多俊主編的《經(jīng)濟法學》，第578頁，武漢大學出版社，，1998年，11月。

（5)選自蒲莉,何英,《中國與德國的中央銀行法律制度比較》，摘自《武漢水利電力大學學報(社會科學版)》，2000年9月,第20卷第5期.

（6）選自閆海，石桂峰《中央銀行獨立性的法律思考》，摘自《甘肅政法成人教育學院學報》，2001年2月。

(7)選自郭銳，王立國《最新金融法通則》，第7頁，大連理工出版社，1997年版。

(8)選自楊紫煊主編《經(jīng)濟法》，第430頁，北京大學出版社，高等教育出版社出版，1999年10月。

(9)選自田恩義，張尹明《試論任何加強中國人民銀行的法律地位》，摘自《黑龍江財經(jīng)學報》，1997年第1期。

（10）【德】，羅斯科夫.《德國聯(lián)邦銀行及其法律制度》中國與德國銀行法律制度[C].北京:中國政法大學出版社,1999.

(11)/openedu/crtvu/中央銀行理論與實務/教學輔導/10.htm