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內(nèi)容提要隨著政治、經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會正逐步演進(jìn)為“參與性社會”。在與公眾利益密切相關(guān)的政策制定中，相關(guān)部門開始改變過去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式，出現(xiàn)了通過施放“決策氣球”來測試民意的趨勢。本文通過回顧“延長退休年齡”的爭論等事件，結(jié)合公共政策的相關(guān)理論，論證施放“決策氣球”是有必要的。對此，新聞媒體應(yīng)該跳出陳舊觀念的樊籬，充分地運用“平衡”的報道策略，積極地、負(fù)責(zé)地參與報道。

關(guān)鍵詞公共政策決策氣球平衡報道

AbstractAstheeconomydevelopsandthepoliticsimproves,Chinahasbeengraduallymovingtowarda“ParticipatorySociety”.Governmenthasbeentryingtodropthetraditionaldecision-makingmodeofproposinganddecidingatthesametime,rather,itsetsoffa“balloon”totestthepublicresponsebeforefinalizingapublicpolicythatconcernstheinterestsofmostcitizens.Thisessayreviewsseveraldebatesonissueslike“extendingworkingtenures”,analyzesthemthroughrelatedpublicpolicytheoriesandjustifiesthenecessityofreleasing“policyballoons”.Pressandmediashoulddiscardtheoutdatedconception,fullypracticethebalancingstrategyandreportactivelyandresponsibly.

Keywordspublicpolicy,policyballoon,balancedreporting

現(xiàn)代社會是“參與性社會”（participatorysociety），即“社會中的個體成員，能夠積極地參與決定他或她自身的命運。這是一個討論的社會、學(xué)習(xí)的社會，試驗的社會和發(fā)展中的社會。”[1]它建立在鼓勵和尊重個人參與社會活動的基礎(chǔ)上。隨著政治、經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會正逐步演進(jìn)為“參與性社會”，在與公眾利益密切相關(guān)的政策問題上，相關(guān)部門開始認(rèn)真聽取公眾意見，鼓勵公民積極參與政策合法化的過程，一改過去“謀”與“斷”一步到位的政策制定模式為“謀”與“斷”的適當(dāng)反復(fù)，增加政策的透明度。

9月份有關(guān)“延遲退休年齡”的爭論就是一例。

對于是否要延長退休年齡，學(xué)界爭論已久。早在2000年，就有專家提交《中國養(yǎng)老保險基金測算與管理》的報告，建議國家應(yīng)盡快確定推遲退休年齡方案。目前，在“白色浪潮”對社會養(yǎng)老已形成一定壓力的狀況下，有關(guān)政策的出臺并不想一蹴而就；而是先通過新聞發(fā)言人之口向媒體披露消息，將考慮制定政策的意圖公之于眾，以此來聽取公眾的意見和建議。這表明我國已出現(xiàn)一個良好趨勢：在制定公共政策時，有關(guān)部門開始施放“決策氣球”來試探輿論。退一步講，即使不是主觀意愿，在客觀上也起到了類似的作用。

何謂“決策氣球”？筆者認(rèn)為可以理解為：它是在某個公共問題已經(jīng)形成并有一定的政策訴求后，有關(guān)部門在考慮相關(guān)政策制定與否、該如何制定時，盡可能廣泛地聽取輿情民意的一種試探性方法，具體做法是通過新聞媒體傳播有關(guān)信息，以激發(fā)利益取向不同的公眾參與討論，各抒己見，建言獻(xiàn)策。

在我國，施放“決策氣球”是一種新穎的做法，贊成者稱道這體現(xiàn)了政治文明的進(jìn)步；但也不乏反對意見，如認(rèn)為在一些涉及民眾利益、比較敏感的問題上，不能隨意信息，因為“稍有不慎，就有可能引起輿論混亂，并有可能引發(fā)社會動蕩”。[2]對此，我們將通過回顧兩個典型事例——都江堰“楊柳湖工程”停建和“延長退休年齡”的爭論，來探討：施放“決策氣球”有無必要？新聞媒體對此該持何種態(tài)度？需要具體運用哪些策略？

一、典型事例回顧

1、都江堰“楊柳湖”工程的停建

“楊柳湖”工程距離都江堰世界遺產(chǎn)核心區(qū)僅350米，很可能會對文物保護、生態(tài)環(huán)境造成巨大損害。但有關(guān)部門事先沒有廣泛聽取各方意見，而是采取了繞過審批程序，先開工、后報批的工程建設(shè)模式。為了獲得支持，2003年4月28日，四川省都江堰管理局就此邀請四川省水利、文物、建設(shè)、環(huán)保、遺產(chǎn)管理等方面的領(lǐng)導(dǎo)和專家到實地勘察并論證。會上反對建壩呼聲強烈，但是管理局仍堅持繼續(xù)上馬，并在6月5日，再次組織論證，將持反對意見的專家排除在外。7月9日《中國青年報》發(fā)表了記者張可佳采寫的報道《世界遺產(chǎn)都江堰將建新壩原貌遭破壞聯(lián)合國關(guān)注》后，楊柳湖工程開始進(jìn)入公眾的視野，并形成了一個報道的高潮，央視一套的《新聞30分》、《焦點訪談》以及《南方周末》等紛紛前往都江堰調(diào)查采訪。8月初，在媒體廣泛報道后，由建設(shè)部等單位組成的專家調(diào)查組前往都江堰進(jìn)行調(diào)查，并提出質(zhì)疑。8月26日，四川省發(fā)展計劃委員會遞交統(tǒng)計報告，給出兩點意見：該工程不宜上馬，要慎重；在未取得一致意見之前，暫停楊柳湖前期工作。8月29日，在四川省政府第16次常務(wù)會議上，省長當(dāng)場表態(tài)“不能上”，大壩的各項工作暫停，工程論證也同時停止。

2、關(guān)于“延遲退休年齡”的爭論

2004年9月8日，《北京晨報》最先發(fā)出報道，稱勞動和社會保障部新聞發(fā)言人胡曉義在接受記者采訪時說，他們正在考慮延長職工的法定退休年齡，首要是女性的。由于與公眾切身利益相關(guān)，這則新聞就像一石激起千層浪，反響強烈。在新華網(wǎng)發(fā)展論壇，在8日早上的7點59分，就有網(wǎng)友上首貼，截至到當(dāng)天晚上的11點27分，已經(jīng)有330條回復(fù)，絕大部分持否定態(tài)度。[3]此后數(shù)天，對這則消息，全國媒體都在跟蹤報道、展開討論。以時評為例，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅在9月9日就有4篇，如《信息時報》的《“推遲退休”只會加重社會負(fù)擔(dān)》、《中國青年報》的《延長退休年齡的隱憂》、《南方都市報》的《延長退休年齡不是減壓妙方》、《南國早報》的《延遲退休別按下葫蘆浮起瓢》。由于公眾輿論對延長退休年齡主要持反對態(tài)度，9月13日晚，在中央臺的《經(jīng)濟信息聯(lián)播》中，勞動和社會保障部副部長劉永富表示“退休年齡，在研究，這個問題很敏感，涉及到方方面面，沒有最后的抉擇”。隨后幾天，討論仍在進(jìn)行。9月17日，勞動與社會保障部部長鄭斯林對此正式表態(tài)說，“延長退休年齡并不是當(dāng)前中國立即需要實行的政策”，同時透露正在吉林、黑龍江開展試點。

二、施放“決策氣球”是必要的

在哲學(xué)意義上，公共政策所主張的是主觀與客觀相統(tǒng)一、主體與客體相適應(yīng)的過程。任何高效益的政策都是以一個良好的政策制定系統(tǒng)為基礎(chǔ)的。重視這一過程，是公共政策的一個突出特點。通過對典型事例的回顧，參照現(xiàn)代公共政策的特征、基本價值標(biāo)準(zhǔn)和制定的基本準(zhǔn)則，筆者認(rèn)為在許多政策制定過程中施放“決策氣球”是必要的。

1、現(xiàn)代公共政策問題日益復(fù)雜化

現(xiàn)代公共政策的一個顯著特征就是政策問題日益復(fù)雜化，具體表現(xiàn)在三個方面。一是政策問題具有相關(guān)性。按照系統(tǒng)論的觀點，任何因素都存在于一定的系統(tǒng)之中，任何系統(tǒng)都與其他系統(tǒng)密不可分。據(jù)此，公共政策的價值標(biāo)準(zhǔn)，就不能只考慮現(xiàn)實的、直接的、直觀的政策后果，還必須同時考慮未來的、間接的、潛在的政策影響。二是政策目標(biāo)具有多重性?，F(xiàn)代社會是多元的，公共政策的目標(biāo)選擇也隨之具有多重性。不同的政策目標(biāo)在理論上可能會出現(xiàn)悖論，在實踐上也不乏沖突的存在，進(jìn)而形成公共政策的選擇困難。三是政策問題具有動態(tài)性。節(jié)奏明顯加快、價值多元化和動態(tài)變化性是現(xiàn)代社會的三大特征，公共政策問題相應(yīng)地形成了較強的動態(tài)性。

2、公共政策的政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會可行標(biāo)準(zhǔn)

從宏觀上說，任何公共政策應(yīng)該遵循的最基本的價值標(biāo)準(zhǔn)中，都包括政治公正標(biāo)準(zhǔn)和社會可行標(biāo)準(zhǔn)。政治公正標(biāo)準(zhǔn)主要有以下兩個內(nèi)涵：一是除法律特別規(guī)定保密外，現(xiàn)代公共政策講求政策制定過程中的透明度，講求公眾發(fā)表意見的合法途徑，講求新聞監(jiān)督。因為只有具備一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公眾的利益。二是公共政策必須符合利益普惠的原則，即“公共政策由其性質(zhì)所決定，其目的在于為全體公民謀取利益，而不是為少數(shù)人或特殊利益集團謀取利益”。[4]社會可行標(biāo)準(zhǔn)主要是指，一項公共政策在政策宣示后可以較為順利地推行。具體說來，即指既定政策有良好的國民基礎(chǔ)，至少不會遭到社會普遍的或一部分人的強烈抵制；同時也不會造成嚴(yán)重的社會現(xiàn)實問題或歷史遺留問題。

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3、公眾輿論是公共政策決定的重要準(zhǔn)則

政策決定是公共政策制定過程中最為重要的一個階段，將決定政策執(zhí)行、反饋、修正的難易程度。影響政策決定的因素很多，如個人價值觀、黨派認(rèn)同、選區(qū)或地區(qū)的利益、公眾輿論、傳統(tǒng)或慣例等。其中，“公眾輿論確定了公共政策的基本范圍和方向”[5]，尤其在那些與公眾發(fā)生直接關(guān)系的政策中。這是因為從“應(yīng)然的”意義上來說，由于政府的公共權(quán)力和公共事物管理的被授權(quán)、被委托的地位和職能，以及由此所產(chǎn)生的公共政策的“公共”性質(zhì)，政策決定理當(dāng)尊重民意。從“功利”的角度來看，聰明的決策者都明白，在公眾已形成明確、集中而強大的價值傾向的情況下，順應(yīng)民意是唯一正確的選擇。

參照以上的理論，事先“延遲退休年齡”的消息來試探民意是有必要的。現(xiàn)代政策問題日益復(fù)雜，如退休年齡的延遲不僅僅只關(guān)乎養(yǎng)老金的支付，還會涉及到年輕人就業(yè)、普通職工的生活狀態(tài)、現(xiàn)行《勞動法》的修改等一系列問題，它們之間不乏沖突的存在。利益取向不同的群體對此事就態(tài)度迥異，部分公務(wù)員、科教人員非?？隙ǎ欢簖g“藍(lán)領(lǐng)工人”、下崗職工等則強烈反對，如果貿(mào)然出臺政策，其公正程度和社會可行性將會大打折扣。

“楊柳湖”工程的停建，很大程度上則得益于公眾輿論的反對。都江堰是“當(dāng)今世界年代久遠(yuǎn)、唯一留存、以無壩引水為特征的宏大水利工程”，但“楊柳湖”工程可能會違反“都江堰作為世界文化遺產(chǎn)的真實性、唯一性原則”。消息一經(jīng)披露，眾多專家、廣大公眾的一致反對，全國180多家媒體都介入了報道，最終公眾力量直接影響了決策，該項工程被叫停。試想，如果在工程立項之前試探一下民意，會這樣虛耗人力物力么？

三、新聞媒體應(yīng)該采取的態(tài)度和具體措施

如上文所言，施放“決策氣球”這一新穎做法值得提倡。對此，筆者認(rèn)為新聞媒體應(yīng)該積極參與報道，引導(dǎo)公眾討論，力求成為一個良好的溝通渠道。這基于以下兩點原因。

1、新聞媒體在公共政策制定中的地位

就公共政策的制定而言，至少有三類主體通過不同的方式直接或間接地介入了制定過程。新聞媒體屬于其中第三類——社會非法權(quán)主體，即“在正式的法律規(guī)定中其行為屬于非政策行為，但實際卻可以影響甚至深深影響政策決定的社會主體”。[6]新聞媒體主要是通過傳播社會輿論來介入的，它負(fù)有為那些“缺少聲音”的公眾講話的責(zé)任，成為一個能充分容納民意表達(dá)的平臺。因為公民的政治參與權(quán)利雖是憲法原則之一；但實際中，作為個體的公民直接參與公共政策制定過程的機會很少，民意很難通過正式的制度渠道進(jìn)入到公共事務(wù)的決策和裁判中去。

2、改善我國公共政策報道狀況的需求

“新聞是人們對其生活作出合理決策所需的信息。”[7]這是哥倫比亞大學(xué)教授麥爾文﹒曼切爾在總結(jié)新聞定義時提出的原則之一，著重強調(diào)新聞的決策功能性。對此，西方的一些主要媒體做得很好，它們歷來以公共政策的權(quán)威報道為己任。而囿于一些過時的觀念（如認(rèn)為保持一定的神秘性有利于維護政策的權(quán)威；以為政策制定的由頭、制定中遭遇詰問和反復(fù)修正等過程一旦被公眾知曉，會影響政策的嚴(yán)肅性），我國的公共政策報道，尤其是針對決策過程的報道，在傳媒實踐中并未得到充分實現(xiàn)。有論者認(rèn)為，目前媒體“較低水準(zhǔn)的公共政策報道，常常不能滿足主流人群的關(guān)注與興趣”[8]。

對“決策氣球”的報道，新聞媒體要解放思想，跳出陳舊觀念的樊籬。同時，在具體操作實踐中，還須講求一定的報道策略，將可能潛在的負(fù)面影響消弭于無形。

首先，需要明確的是，施放“決策氣球”是政治文明進(jìn)步的體現(xiàn)，應(yīng)該是經(jīng)過精心策劃的。媒體在報道時必須有強烈的責(zé)任感，不能為了搶新聞而捕風(fēng)捉影。如2004年12月28日，有媒體報道科技部一位官員在的留學(xué)人員代表座談會上透露，為吸引更多優(yōu)秀海外人才，中國正在考慮效仿印度，為海外專才實行“雙重國籍”的優(yōu)惠政策。后經(jīng)核實，這是記者對該官員講話的誤解所致。該官員在會上并未談及中國考慮“雙重國籍”的問題，其原話為：目前國際上許多國家都非常重視對境外留學(xué)人員的吸引，例如印度采取了“雙重國籍”的方式，而我國是采取“永久居留權(quán)”作法——也就是所謂的“綠卡”。此外，媒體的報道要有權(quán)威的信息源。關(guān)于雙重國籍這個問題，有決定權(quán)的是公安部和人事部，所以對雙重國籍問題放“決策氣球”的不可能是科技部。記者如果事前想清楚了這個問題，就不會從改變雙重國籍的角度報道該官員的談話。其三，“決策氣球”的報道要留有回旋余地。如此次有關(guān)“延長退休年齡”的報道最早出現(xiàn)在《北京晨報》上，信息源是勞動和社會保障部新聞發(fā)言人胡曉義。為了避免絕對化，新聞中著重強調(diào)發(fā)言人“并沒有透露政府何時會對公民的退休年齡作出調(diào)整，只是說這個工作是個漸進(jìn)的過程，目前正在著手研究?！?/p>

其次，在報道新聞時應(yīng)遵循“平衡報道”的原則?！捌胶鈭蟮馈痹闯鲇谖鞣叫侣剬W(xué)，是西方新聞報道所普遍遵循的基本原則之一。美國密蘇里新聞學(xué)院1980年出版的《新聞報道與寫作》一書中就指出：“新聞報道應(yīng)當(dāng)求得平衡、公正和客觀?！痹谥袊箨懀瑢O旭培在研究我國報道方法演變的基礎(chǔ)上，結(jié)合國外的報道經(jīng)驗，也于80年代就提出了新聞報道的平衡的概念[9]。運用“平衡”的報道方法，可以在突出報道一種主要因素時，還能顧及其他因素，特別是相反的因素；在突出報道一種主要意見時，還能點出其他意見，特別是相反的意見。這樣就能更準(zhǔn)確地反映事物及其內(nèi)外聯(lián)系，寓傾向性于全面、客觀、公正之中，使人更加信服。同時也可以較好地對輿論進(jìn)行調(diào)控，因為通過平衡報道，社會各方面的意見都能呈現(xiàn)在大眾面前，這會加強各群體之間的交流，避免極端意見的出現(xiàn)，有利于社會諒解和社會整合。

“重大的事情讓人民知道，重大的問題經(jīng)人民討論”?；仡櫋皸盍こ獭钡耐＝āⅰ把舆t退休年齡”的爭論等事件，可知一項公共政策尤其是涉及公眾切身利益的，其制定過程的公開、透明，有利于增強決策的科學(xué)性和民主性，有利于增進(jìn)人民群眾的理解和支持。因此，施放“決策氣球”的做法是值得提倡的，媒體對此應(yīng)該持肯定態(tài)度，并采取慎重和有效的策略進(jìn)行報道；而廣大民眾應(yīng)該積極參與討論，理解和包容可能會出現(xiàn)的某些偏差。

注釋：

[1]【美】赫伯特.阿特休爾：《從彌爾頓到麥克盧漢》，紐約霍普金斯大學(xué)出版社，1990年版，第56頁

[2]陸高峰：《“延長退休年齡”新聞的反思發(fā)言人不能亂發(fā)言》，《信息時報》，2004年9月21日

[3]新華網(wǎng)發(fā)展論壇2004年9月8日關(guān)于“延長退休年齡”的討論

[4]張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第50頁

[5]轉(zhuǎn)引自陳振明：《政策科學(xué)—公共政策分析導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2003年版，第366頁

[6]張國慶：《現(xiàn)代公共政策導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社，1997年版，第37頁

[7]徐耀魁：《西方新聞理論評析》，新華出版社，1998年版，第135頁

[8]轉(zhuǎn)引自孫旭培：《中國傳媒的活動空間》，人民出版社，2004年版，第135頁

[9]孫旭培：《論新聞報道的平衡》，《新聞學(xué)新論》，當(dāng)代中國出版社，1994年版，第236—248頁