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摘要：土地是農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)要素之一，由于我國農(nóng)村人口的眾多，勞動力富余得多，要想提高農(nóng)民的生活水平，不能僅通過農(nóng)業(yè)來實現(xiàn)，要跳出農(nóng)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入。因此，在此過程中，必然會產(chǎn)生土地的流轉(zhuǎn)。目前我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式雖然各地特點上有些差別，但是土地流轉(zhuǎn)的形式大體上包括五種:轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、反租倒包、土地股份合作。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不僅發(fā)生在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而且還包括貧困地區(qū)，甚至在全國各地都普遍流行;有農(nóng)民相互之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，也有組織化、程序化的土地流轉(zhuǎn);農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營對象包括原來的種糧大戶，也涉及到各類工商企業(yè)，經(jīng)營內(nèi)容包括種糧、發(fā)展高效種植、養(yǎng)殖業(yè)等。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)解決機制農(nóng)村經(jīng)濟

農(nóng)村普遍實行以家庭承包經(jīng)營以來，農(nóng)民有了相對穩(wěn)定的土地使用權(quán)，為解決承包地塊分散、種田效益不高，農(nóng)業(yè)勞動力不足等問題，一些地方的農(nóng)民自發(fā)地通過互換、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式進行著小規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)。黨中央尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，及時予以肯定，明確提出“土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行”，各地認真貫徹中央農(nóng)村土地承包政策，落實延長農(nóng)村土地承包期30年，在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的同時，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的改革。隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展步人新階段，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也出現(xiàn)了新變化。

一新中國農(nóng)村土地制度的歷史回顧

1.農(nóng)地流轉(zhuǎn)的萌芽階段（1979—1983）

解放后的，使我國徹底打破了由地主壟斷土地的格局，村土地私有制改造為集體所有制，土地歸農(nóng)，集體經(jīng)營，按人均分。土地不得出租、買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓，國有企事業(yè)單位用地必須由國家統(tǒng)一征用、無償劃撥。1979年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包的改革大潮迅速席卷全國。到1983年底，全國各地包干到戶的農(nóng)戶已占國內(nèi)總農(nóng)戶的94.5%，農(nóng)村改革取得了初步成果（但當時國民經(jīng)濟仍在計劃經(jīng)濟基礎(chǔ)上運行,計劃經(jīng)濟為主，市場調(diào)節(jié)為輔，農(nóng)村土地承包基本上還是按勞或按人均分，且未說明土地承包多長時間。這一階段，可以說是我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的“雛形期”，土地流轉(zhuǎn)具有自發(fā)性、隱蔽性、無序性特點，而且有償與無償并存。

2.農(nóng)地商品性爭論階段（1984—1987）

1984年，十二屆三中全會《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》第一次明確提出“社會主義有計劃商品經(jīng)濟”理論。與此同時，國務(wù)院《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》規(guī)定，“土地承包期一般應(yīng)在15年以上”。以此為起點，關(guān)于“農(nóng)村土地商品性問題”引發(fā)了全民性爭論。這一階段，雖然國家政策和法律仍不允許土地買賣、出租或以其他形式轉(zhuǎn)讓，但理論界已開始高度關(guān)注農(nóng)地的商品性研究。實踐中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和范圍進一步擴大。

3.農(nóng)地市場迅速發(fā)育階段（1988—2003）

1988年，《憲法》修正案刪除“土地不得出租”規(guī)定，增加了“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”規(guī)定，為土地市場發(fā)展掃清了法律障礙。當時，城市土地的有償使用得到國家政策的大力支持，農(nóng)地使用權(quán)正式依法步入商品化的發(fā)展軌道，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場開始在我國初具規(guī)模。這一階段，對農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的客體存在兩種觀點：一部分人主張改革土地所有權(quán)，所有權(quán)也可以進入市場；一部分人主張搞活土地使用權(quán)，主要是土地經(jīng)營權(quán)進入市場，最終后者占了上風(fēng)。實踐中，土地使用權(quán)和所有權(quán)兩個市場均不同規(guī)模的客觀存在。

4.農(nóng)地市場逐步規(guī)范階段（2004年后）

2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》雖然對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)揮了相當大的規(guī)制作用，但由于配套措施沒有跟上，實踐中，承包合同形式不完備、經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到位、隨意變更或終止合同、剝奪農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等一系列問題隨之出現(xiàn)。從2004年開始，中央又出臺“一免兩補”等惠農(nóng)政策，全面實施“振興東北、西部大開發(fā)”戰(zhàn)略，雖然促進了農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)地價值得到深度挖掘，推動了農(nóng)地市場持續(xù)活躍，但是，農(nóng)民搶種土地、涉農(nóng)糾紛增多、政府違法批地、亂占濫用耕地、隨意改變土地用途、征地補償落實不到位等問題也隨之增多。

二農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析

1.農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提高了生產(chǎn)效率

中國己經(jīng)進人了由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新階段。2007年中央“一號文件”已明確指出了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是當前建設(shè)社會主義新農(nóng)村的首要任務(wù)。我國目前的農(nóng)業(yè)在很大程度上還是傳統(tǒng)的、原始的小農(nóng)小本耕作經(jīng)營，2.4億農(nóng)戶每戶平均經(jīng)營0.5公頃的土地，屬于“超小型”農(nóng)戶經(jīng)濟高成本低效率的小農(nóng)經(jīng)營，成為阻礙農(nóng)業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。形成這些問題的原因，一方面是“人少地多”的格局，隨著10年來工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村土地流失現(xiàn)象嚴重，耕地面積由19.5億畝下降為183億畝，由于在科技進步過程中資本有機構(gòu)成持續(xù)走低和農(nóng)村勞動力人數(shù)絕對增加，再加上二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換遲滯，農(nóng)村剩余勞動力積壓在日益短缺的土地上，妨礙農(nóng)村土地形成適度經(jīng)營規(guī)模;另一方面是農(nóng)民承包土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)進展十分緩慢，土地不能按照市場效益原則進行合理流轉(zhuǎn)與優(yōu)化組合，使家庭小規(guī)模承包經(jīng)營的格局長期化與凝固化，農(nóng)業(yè)專業(yè)化程度偏低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化的規(guī)模作業(yè)也受到阻礙，難以形成規(guī)模效益。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率的根本出路在于擴大經(jīng)營規(guī)模，即用以機械為主的作業(yè)替代以人畜力為主的作業(yè)。擴大經(jīng)營規(guī)模要以農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和完善的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度為前提。

2.促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進步

土地流轉(zhuǎn)有明顯的正面效果。它促進了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和科技進步，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，提高了土地產(chǎn)出效益。但是，對于以集體組織為主體的反租倒包、股份合作制等流轉(zhuǎn)形式，卻存在著較大的爭議。反租倒包、股份合作制可以通過規(guī)模經(jīng)營和引入外部資本，發(fā)展高效經(jīng)濟作物，提高土地收益水平，應(yīng)該給予鼓勵和支持。加上部分地區(qū)勞動力轉(zhuǎn)移并不充分，一些農(nóng)戶承包的土地被收回后，可能產(chǎn)生生活上困難的問題，容易引發(fā)社會矛盾。因此，主張慎重對待土地的反租倒包和土地股份合作制。

3.土地流轉(zhuǎn)中形成的規(guī)?；?jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的動力

農(nóng)村土地的分散化、零碎化嚴重制約著農(nóng)村勞動生產(chǎn)率和土地生產(chǎn)率的提高，大規(guī)模機械化生產(chǎn)與經(jīng)營在土地規(guī)模過小的情況下是一籌莫展，望“土”興嘆.而實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營是我國加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢和客觀要求，因此要實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營就必須加快土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)適應(yīng)我國的基本國情:耕地面積極為有限、分散化、零碎化和農(nóng)村剩余勞動力數(shù)量龐大且農(nóng)村勞動力、耕地面積分布都不均，勞動生產(chǎn)率低下，土地生產(chǎn)率增長動力不足，人地資源的配置不合理等.

三農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題和原因

1.農(nóng)村集體土地所有權(quán)不明晰是根本障礙

在《農(nóng)村土地管理法》中集體被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村和生產(chǎn)隊(村民小組)三級，而《民法通則》中集體則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村二級。從而在微觀上形成了“農(nóng)民集體”、“集體經(jīng)濟組織”、“村民委員會”或“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府”對同一塊土地都可以擁有所有權(quán)的模糊狀態(tài)。這種模糊而不徹底的現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)制度安排，使農(nóng)民對土地僅擁有承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)(使用權(quán))，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)不暢，使土地的自由交易無法正常進行。在一定程度上使農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營面臨許多制度上不可逾越的障礙。這已成為土地集中和規(guī)模經(jīng)營的硬傷，并嚴重阻礙了農(nóng)戶進入產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織和規(guī)模生產(chǎn)。勢必束縛我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前進步伐和國家或地方宏觀經(jīng)濟規(guī)劃政策的實施。

2.制約著土地配置效率的提高

當前我國農(nóng)村土地使用分散、經(jīng)營規(guī)模狹小，土地利用格局僵化，這必然從兩個方面制約著土地配置效率的提高。一是妨礙農(nóng)業(yè)技術(shù)改造進程；二是阻滯我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變過程。其中最主要的表現(xiàn)就是先有農(nóng)民家庭半自給性小規(guī)模土地承包經(jīng)營技術(shù)長的農(nóng)民兼業(yè)化，使土地蛻化為“生活保險手段”，致使土地經(jīng)營的目標不是追求貨幣收益最大化，而是獲取穩(wěn)定的口糧保證，從而使土地配置失去效益原則。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營制度變革與創(chuàng)新的主要目標之一，就是按照規(guī)模經(jīng)濟原則，逐步改變現(xiàn)有分散、狹小、低效、僵化的土地經(jīng)營格局，發(fā)育獨體流轉(zhuǎn)集中機制，實現(xiàn)與我國國情相符合的農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營。

3.社會大環(huán)境所限制

目前，城市工業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力十分有限。而且，隨著市場競爭日益激烈，企業(yè)經(jīng)營環(huán)境較為艱難，城鎮(zhèn)為了保證國有下崗職工和新增勞動力的就業(yè)需要，出臺了許多歧視農(nóng)民工的政策，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移緩慢。而且轉(zhuǎn)移后的工作具有很大的不穩(wěn)定性也造成農(nóng)民難以徹底離開土地，他們把土地視為自己最后的保障線。所以，就業(yè)社會化的障礙無法突破，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也不可能會出現(xiàn)新的跨躍。

4.土地流轉(zhuǎn)市場的不健全

無合同約定的土地流轉(zhuǎn)面積占絕大部分，有合同的土地流轉(zhuǎn)也不夠完善，沒有統(tǒng)一的合同格式，有的合同沒有承包農(nóng)戶簽字，有的合同與政策法規(guī)相違背等。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)工作跟不上，村集體組織的作用沒有得到充分發(fā)揮，中介服務(wù)組織嚴重缺乏。在沒有監(jiān)管的情況下，流轉(zhuǎn)的土地改變了用途。農(nóng)戶在其中的利益受到嚴重侵害，其運行的基礎(chǔ)不是規(guī)范的制度體系，而是人為的政策注入;農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的二級市場主要是農(nóng)戶之間的土地交易行為，其運行的特征是自發(fā)性、混亂性、盲目性與無序性，二級市場流轉(zhuǎn)空間狹小，缺乏有效的中介支持與政策引導(dǎo)。

農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機制的缺陷是由市場本身的組成和結(jié)構(gòu)上的缺陷所決定的，反過來，如果存在缺陷的市場機制一旦形成并固定化，它又會使市場組成和結(jié)構(gòu)上的缺陷放大，并形成一個相對均衡的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場系統(tǒng)，這樣的存在內(nèi)在缺陷的系統(tǒng)如果沒有外部的動力使其結(jié)構(gòu)和組成趨向完善，而任其自由發(fā)展，整個系統(tǒng)將趨向惡化。

5.法律法規(guī)不完善

近年來，立法雖然關(guān)注到土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題，如2002年我國《農(nóng)村土地承包法》涉及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定多達30余條，詳細規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、方式、程序等，并取消了若干不合理的限制，包括《農(nóng)業(yè)法》、《物權(quán)法》等也有相應(yīng)規(guī)范，另外還散見于《合同法》、《民法通則》、《擔(dān)保法》及最高人民法院的司法解釋中以及其他相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章中。但總體看比較原則、粗疏存在法律空白，同時法律規(guī)定較為分散，沒有形成系統(tǒng)性的法律機制，缺乏可操作性的具體規(guī)范。這就必然導(dǎo)致處理土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾與糾紛缺乏明確的法律依據(jù);土地流轉(zhuǎn)雙方(或三方)的權(quán)力、義務(wù)難以明確，其利益補償關(guān)系難以協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格難以確定等問題，不便于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運作。

四解決之策

長期以來，我國對于土地制度與國家性質(zhì)間的關(guān)系的固定觀念導(dǎo)致了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的困難。對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入國家應(yīng)占主體地位，同時也要為農(nóng)戶提供條件、創(chuàng)造其投入的積極性。要實現(xiàn)土地使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，必須制定利于市場動作的配套措施。

1.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織

完善土地流轉(zhuǎn)合同及土地市場的運行機制來促進農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。國家通過相應(yīng)的政策保護土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有效性，同時要為流轉(zhuǎn)提供交易平臺即鼓勵或幫助在每個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建立一個或多個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織。中介組織要到相關(guān)部門登記注冊，要有固定的辦公地點，要有一套辦公程序。中介要有獨立性，不能由政府代替。真正實現(xiàn)為土地供需雙方牽線搭橋的作用。交易達到實現(xiàn)使用權(quán)轉(zhuǎn)移時，土地流轉(zhuǎn)合同是保證雙方權(quán)益義務(wù)的有效證明，因此要完善土地流轉(zhuǎn)合同，明細合同中的條款，既要便于實行，又要保護雙方的利益。

2.市場化運作

市場運作能有效促進土地、資金、勞動力、技術(shù)的自由流動，實現(xiàn)生產(chǎn)要素的最佳配置；企業(yè)經(jīng)營模式利于減少交易費用，獲取規(guī)模效益，從而提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，推動“二元經(jīng)濟”向“一元經(jīng)濟”的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營本身具有制度的優(yōu)勢，能有效地規(guī)避風(fēng)險，減少信息成本和交易費用，實現(xiàn)外部利潤內(nèi)部化，獲得制度收益。由于傳統(tǒng)的“二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)”影響，導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊，不利于土地的有效流轉(zhuǎn)；城鄉(xiāng)分治的戶籍制度阻礙了勞動力的流動和農(nóng)民身份的變遷；社會保障制度的缺失延緩了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效集中。制度需求成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進一步發(fā)展的必要條件。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在我國十多年的發(fā)展已初具規(guī)模，取得了明顯的經(jīng)濟和社會效益，成為市場經(jīng)濟條件下克服農(nóng)戶家庭經(jīng)營自身缺陷的重要選擇。在市場經(jīng)濟背景下，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式最顯著的特征集中體現(xiàn)為企業(yè)化經(jīng)營與市場化運作模式。

3.實現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營

實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營正是促進我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的新契機。眾所周知，商品的生產(chǎn)都存在著一個適度規(guī)模問題。在一定的規(guī)模上，商品生產(chǎn)的諸要素之間能達到合理的搭配，效益是最優(yōu)的。當然，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也不例外，對于我國目前存在土地經(jīng)營規(guī)模過小問題，可以通過適當?shù)闹贫茸兏铮_到土地的規(guī)?；?jīng)營。

4.擴大土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的需求

鼓勵大型農(nóng)、工、商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的比較效益。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同其他產(chǎn)業(yè)相比，生產(chǎn)周期長，資金回收慢，面臨的市場風(fēng)險和自然風(fēng)險大，而農(nóng)業(yè)的平均利潤率又低于其他產(chǎn)業(yè)，是典型的社會效益高而經(jīng)濟效益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。如果平均利潤機制不能形成，農(nóng)產(chǎn)品成本高昂而利潤低下，對于追求利潤最大化的“經(jīng)濟人”而言，農(nóng)地使用權(quán)市場的需求缺乏基本的利益驅(qū)動，土地的撂荒狀態(tài)也就不足為奇了。為此，必須鼓勵農(nóng)、工、商企業(yè)進入農(nóng)村，在農(nóng)業(yè)中引入現(xiàn)代科學(xué)和管理技術(shù)，加上大型企業(yè)的規(guī)?；?jīng)營，提升農(nóng)業(yè)的平均利潤率和邊際效益，使農(nóng)業(yè)向贏利型行業(yè)轉(zhuǎn)變，從而激活土地使用權(quán)市場的需求。

同時還要加大財政支付的轉(zhuǎn)移力度，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范機制。由于農(nóng)業(yè)面臨的不確定性因素較多，風(fēng)險成本高，效益極其不穩(wěn)定，壓抑了農(nóng)地使用權(quán)流入者的積極性。而農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)風(fēng)險成本的降低，需要建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范機制。對農(nóng)業(yè)技術(shù)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)可能遭遇的自然災(zāi)害，要建立政府補償規(guī)劃。農(nóng)業(yè)對工業(yè)的長期支持，卻造成利潤率本來就相對較低的農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢，比較利益低下。所以加大財政支付的轉(zhuǎn)移力度，由抽取農(nóng)業(yè)向反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，調(diào)整農(nóng)業(yè)的比較利益關(guān)系，對農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是非常重要的。

參考文獻：