導(dǎo)語(yǔ)：潘錦云：農(nóng)業(yè)稅減免的負(fù)面效應(yīng)及對(duì)策一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)稅公共產(chǎn)品效應(yīng)對(duì)策

總理在今年的政府工作報(bào)告中提出五年逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，并提出今年中央政府將拿出396億元用于轉(zhuǎn)移支付，以支持農(nóng)村稅費(fèi)改革，同時(shí)還將從糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中拿出100億元，直接補(bǔ)給種糧農(nóng)民。消息傳出，普遍認(rèn)為這是中央政府對(duì)農(nóng)民最為實(shí)在的補(bǔ)償，力度也前所未有。但農(nóng)民在歡欣鼓舞的同時(shí)，會(huì)在心里問(wèn)到底能減免多少？減稅之后又怎樣？鄉(xiāng)村的道路坑坑洼洼了怎么辦？學(xué)校房子破了誰(shuí)來(lái)修繕？化肥、種子價(jià)格大幅上漲怎么辦？

一、農(nóng)業(yè)稅減免與農(nóng)民增收

按照求真務(wù)實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，1958年制定并沿用至今的農(nóng)業(yè)稅條例，按田畝零起點(diǎn)計(jì)征，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的典型產(chǎn)物，同時(shí)，隱含著對(duì)農(nóng)民自產(chǎn)自用農(nóng)產(chǎn)品的征稅，與現(xiàn)代社會(huì)的稅賦本質(zhì)不相吻合，西方國(guó)家一般不存在這樣的農(nóng)業(yè)稅，我國(guó)是少數(shù)不多征收農(nóng)業(yè)稅的國(guó)家之一。目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅占全國(guó)財(cái)政總收入的比例為3%左右，稅率是8%，全國(guó)稅額為500多億元，征收成本可能在300～400億元之間，純收入規(guī)模有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政憑農(nóng)業(yè)稅收入根本就入不敷出。不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)征收農(nóng)業(yè)稅，要用去大量的人力、物力、財(cái)力，而且強(qiáng)制征收甚至暴力征收也時(shí)有發(fā)生。從這個(gè)角度來(lái)考慮，農(nóng)業(yè)稅免征也可謂是一種務(wù)實(shí)之舉，可以給農(nóng)民帶來(lái)直接的好處，激勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

早在去年，浙江、廈門(mén)等沿海地區(qū)已陸續(xù)減征和免征農(nóng)業(yè)稅。今年伊始，從山東省的章丘市到陜西省的延安市，以及北京、杭州等地，紛紛宣布對(duì)農(nóng)業(yè)稅實(shí)行減免。在今年的“兩會(huì)”上，一些代表委員除了高度贊譽(yù)中央政府取消農(nóng)業(yè)稅的舉措外，也表示了他們的擔(dān)心。在分析已經(jīng)宣布取消農(nóng)業(yè)稅的部分地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力后，全國(guó)政協(xié)委員王翔說(shuō)，在這些地方，農(nóng)業(yè)稅在財(cái)政收入中所占的比例很小，“不在乎那么幾個(gè)小錢(qián)”，取消就取消了。而在中西部地區(qū)，總體上經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，農(nóng)業(yè)稅是一筆不小的收入，取消起來(lái)很困難，特別是有的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府冗員嚴(yán)重，行政開(kāi)支赤字長(zhǎng)期存在。在這種背景下，讓他們放棄農(nóng)業(yè)稅這塊“肥肉”，還有很多工作要做。

有媒體為農(nóng)民算了一筆帳，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、降低農(nóng)業(yè)稅可減輕的負(fù)擔(dān)、396億元的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、100億社會(huì)補(bǔ)貼，就算四項(xiàng)全部作為農(nóng)民的直接收入，均攤到農(nóng)民頭上，每年還不足80元。前所未有的力度，換來(lái)的卻是每年人均不足80元的實(shí)惠，說(shuō)來(lái)怎不讓人遺憾。2003年寧波市農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)已僅為12.5元，而人均純收入是6221元，農(nóng)業(yè)稅全免對(duì)農(nóng)民人均增收的作用不過(guò)0.2%左右，即使按2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革前農(nóng)民負(fù)擔(dān)89元計(jì)，增收實(shí)效也在1.45%以下。而2003全國(guó)農(nóng)民人均純收入是2622元，就算不考慮稅費(fèi)改革，人均稅負(fù)也絕不會(huì)超過(guò)百元，這很清楚地表明，哪怕是農(nóng)業(yè)稅全免，也非農(nóng)民增收要害。

從主觀(guān)上講，農(nóng)民對(duì)于農(nóng)業(yè)稅從來(lái)就沒(méi)有抵觸情緒，相反，農(nóng)民也普遍認(rèn)為農(nóng)業(yè)稅是“皇糧國(guó)稅”，是天經(jīng)地義的事情。農(nóng)民反感的只是農(nóng)業(yè)稅帳單上存在大量搭車(chē)收費(fèi)現(xiàn)象和征收的具體方式，比如政策不透明、只收錢(qián)不開(kāi)票等；通過(guò)前文客觀(guān)的分析來(lái)看，農(nóng)業(yè)稅在農(nóng)民負(fù)擔(dān)中所占的比例是較小的，其它三提五統(tǒng)等合理不合理的費(fèi)用才是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要部分?！邦^稅（農(nóng)業(yè)稅）輕，二稅（提留統(tǒng)籌）重，三稅（集資攤派）是個(gè)無(wú)底洞，就是這種現(xiàn)象的真實(shí)寫(xiě)照?！?004年2月10日，人民日?qǐng)?bào)《華南新聞》上，還有條能在更大范圍說(shuō)明問(wèn)題的消息，相對(duì)稅費(fèi)改革前，目前減負(fù)率高達(dá)83.73%、減幅遠(yuǎn)在全國(guó)之上的廣東省，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)從106.93元減為17.4元。去年廣東省人均純收入4054.58元，減負(fù)值還不到90元的增收，價(jià)值無(wú)疑算不上大，減免條件好的廣東尚且如此，更何況減幅在客觀(guān)上還大大受制的其它地方。由此可見(jiàn)，對(duì)于農(nóng)民增收，降低甚至全免農(nóng)業(yè)稅，在全國(guó)各地的意義都很有限。強(qiáng)調(diào)這一結(jié)論，并非否定減免農(nóng)業(yè)稅的積極意義，而是希望在理論上和實(shí)踐上實(shí)事求是，避免不假思索地高估。相反農(nóng)業(yè)稅減免后的負(fù)面影響應(yīng)值得我們深入研究的，從而做到趨利避害。

二、農(nóng)業(yè)稅減免的負(fù)面效應(yīng)

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的危機(jī)效應(yīng)

我們先看哈爾濱日?qǐng)?bào)2004年3月11日的報(bào)道：2003年我市農(nóng)業(yè)稅收實(shí)現(xiàn)6億元，占12縣（市）財(cái)政收入的20.4%。按照中央要求，5年后取消農(nóng)業(yè)稅，這意味著2008年末，12縣（市）財(cái)政收入將比預(yù)期減少6億元。如何促進(jìn)農(nóng)民和財(cái)政收入雙豐收就成了哈爾濱市的頭痛問(wèn)題。有這樣的擔(dān)心在全國(guó)應(yīng)該是普遍的，哈爾濱市只是一個(gè)代表。

在農(nóng)業(yè)稅還是地方財(cái)政收入主要來(lái)源的今天，農(nóng)業(yè)稅減免對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入沖擊是很大的，但我國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮必須建立在一定財(cái)政基礎(chǔ)上。根據(jù)財(cái)政分權(quán)理論規(guī)范的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共物品和服務(wù)，這些公共物品和服務(wù)包括：①具有外部性，但收益和成本不外溢出本轄區(qū)的地方公共產(chǎn)品，如公共安全、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治等；②外部收益或成本溢出轄區(qū)，需要與上級(jí)政府甚至中央政府或其它轄區(qū)進(jìn)行合作來(lái)提供的物品或服務(wù)，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)等；③具有一定規(guī)模經(jīng)濟(jì)、收益可排他的俱樂(lè)部物品，如醫(yī)療、文化以及其它一些社區(qū)福利項(xiàng)目；④基本的政府行政管理。誠(chéng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供何種公共產(chǎn)品和服務(wù)在很大程度上取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)分為兩類(lèi)：第一類(lèi)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本職能，這部分職能是不考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入水平而必須為本地居民提供的基本公共物品和服務(wù)，其目的在于使全體公民的基本權(quán)利得到保證以實(shí)現(xiàn)社會(huì)奮斗目標(biāo)。這些基本職能包括：當(dāng)?shù)毓舶踩?、部分基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療服務(wù)、最低限度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理等。隨著農(nóng)業(yè)稅的減免，本來(lái)就不寬裕的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就更加捉襟見(jiàn)肘。雖然中央政府會(huì)轉(zhuǎn)移支付一部分，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不滿(mǎn)足農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。這就勢(shì)必會(huì)減少對(duì)農(nóng)村公共物品和服務(wù)的投入，最終受損害的還是農(nóng)民。我們?cè)谥肛?zé)鄉(xiāng)村干部無(wú)能和霸道的同時(shí)，另外一個(gè)事實(shí)眾所周知：一方面要求鄉(xiāng)村干部承擔(dān)大量的基層工作，付出艱苦的勞動(dòng)；另一方面，鄉(xiāng)村干部的待遇跌入歷史的最低點(diǎn)，工資長(zhǎng)期拖欠，結(jié)果鄉(xiāng)村干部工作積極性受挫，無(wú)人愿意到農(nóng)村工作，人心思走。農(nóng)村公共物品和服務(wù)由鄉(xiāng)村干部牽頭提供和實(shí)施，他們工資無(wú)法保障，又怎能有效提供基本公共物品和服務(wù)？

至于第二類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的非基本職能，也稱(chēng)為擴(kuò)張性職能，在一些較發(fā)達(dá)沿海省份或許能夠勉強(qiáng)實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于大多數(shù)窮困鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能是奢望。它包括兩個(gè)部分：一部分是指提供更高質(zhì)量和水平的基本公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如，高水平的教學(xué)設(shè)施和教師、較好的醫(yī)療設(shè)施等；另一部分隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高所要求提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、小型水利設(shè)施建設(shè)（如灌溉排水設(shè)施，防洪設(shè)施等）、小城鎮(zhèn)或集鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（如下水道、路燈等），水土治理和環(huán)境保護(hù)，這些公共產(chǎn)品和服務(wù)可以為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更好的生活環(huán)境和投資環(huán)境。可見(jiàn)，農(nóng)業(yè)稅減免會(huì)減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入，進(jìn)而直接導(dǎo)致本已很少很脆弱的農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)會(huì)更少，甚至?xí)幦粺o(wú)存，在這樣的環(huán)境下，又如何幫助農(nóng)民脫貧致富，縮小城鄉(xiāng)差距，又如何在農(nóng)村全面建設(shè)小康社會(huì)。

（二）農(nóng)資價(jià)格的“葫蘆”效應(yīng)

民間有一句俗語(yǔ)：按下了葫蘆泛起了瓢。套用在這里，是指減免了農(nóng)業(yè)稅，但農(nóng)民種地必需的農(nóng)資如農(nóng)藥、化肥、種子等價(jià)格“打秋分”似的上漲。主要原因就在于農(nóng)民是弱勢(shì)群體，看到了他們突然分到了一些利益，不法廠(chǎng)商就趁火打劫。

《光明日?qǐng)?bào)》在今年3月11日在重要位置刊發(fā)了全國(guó)政協(xié)委員哈爾濱市政協(xié)主席楊國(guó)俊的專(zhuān)訪(fǎng)。他表示，三農(nóng)問(wèn)題涉及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，僅靠農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的干部群眾解決三農(nóng)問(wèn)題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠?！叭绻豢刂妻r(nóng)資價(jià)格的上漲，中央的轉(zhuǎn)移支付就可能被‘吃掉’，這些實(shí)惠就落實(shí)不到農(nóng)民頭上?！苯?jīng)過(guò)調(diào)查，他發(fā)現(xiàn)今年化肥、柴油等農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格比去年同期上漲幅度達(dá)兩位數(shù)以上，個(gè)別地區(qū)高達(dá)28%，加上其它生產(chǎn)資料價(jià)格的上漲，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本再度提高。他擔(dān)心“如果不實(shí)行適當(dāng)?shù)暮暧^(guān)調(diào)控，農(nóng)民就會(huì)再次出現(xiàn)增產(chǎn)不增收的老問(wèn)題?！?/p>

農(nóng)資價(jià)格的上漲對(duì)于農(nóng)民增收是致命的。一方面農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格有所回升，國(guó)家也逐步減免農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)民仿佛看到增收的希望，但另一方面農(nóng)藥、種子、柴油等農(nóng)資價(jià)格大幅度飚升，不僅抵消增收的積極影響，可能在有些地方還會(huì)倒掛。雖然今年全國(guó)種糧面積比去年有所增加，但只是一種恢復(fù)性地增長(zhǎng)，如果不能及時(shí)制止農(nóng)資價(jià)格隨意性上漲，明年農(nóng)民又會(huì)做出重新的選擇。農(nóng)業(yè)稅減免是好事，但好事也有負(fù)面影響，所以，一定要謹(jǐn)防“黃宗曦定律”。

（三）政府的宏觀(guān)調(diào)控空間變窄效應(yīng)

在國(guó)外，對(duì)農(nóng)業(yè)稅免征已成為慣例，但中國(guó)有自己的國(guó)情。雖然改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)力有了顯著增強(qiáng)，“三農(nóng)”問(wèn)題也到了必須解決的關(guān)鍵時(shí)期，但中國(guó)正處在建設(shè)和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的緊要階段，農(nóng)民是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之一，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)市場(chǎng)法則壯大和發(fā)展農(nóng)業(yè)似乎更適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。人們普遍認(rèn)為農(nóng)民沒(méi)有國(guó)民待遇，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，沒(méi)有國(guó)民待遇就應(yīng)該立即恢復(fù)。在我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)宏觀(guān)調(diào)控手段和空間有限的條件下，農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)很好的調(diào)控工具，取消它，剩下的只有政府的直接補(bǔ)貼了。

在WTO機(jī)制下，有一整套保護(hù)各個(gè)經(jīng)濟(jì)體農(nóng)業(yè)的做法，稱(chēng)之為黃箱、藍(lán)箱和綠箱政策。這些政策在一定程度上有利于各個(gè)經(jīng)濟(jì)體的農(nóng)業(yè)，但必須承認(rèn)WTO現(xiàn)在徘徊不前的一個(gè)重要障礙就是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的過(guò)分保護(hù)問(wèn)題，其成員體不能在農(nóng)業(yè)問(wèn)題達(dá)成一致，簽署協(xié)議。WTO本身沒(méi)有問(wèn)題，所以到了各國(guó)反思農(nóng)業(yè)政策的時(shí)候了。

（四）其它負(fù)面效應(yīng)

農(nóng)業(yè)稅是千百年來(lái)一直維系農(nóng)民的國(guó)家觀(guān)念、國(guó)家意識(shí)和國(guó)家情感的基本內(nèi)涵。“養(yǎng)兒當(dāng)兵、種地納糧”一直是農(nóng)民根深蒂固的觀(guān)念之一。免除農(nóng)業(yè)稅會(huì)在潛意識(shí)里淡化農(nóng)民的這些意識(shí)，所以也應(yīng)考慮這一負(fù)面因素。另外，從法律角度講，根據(jù)《農(nóng)業(yè)稅條例》、《農(nóng)業(yè)法》的規(guī)定，依法納稅是農(nóng)民應(yīng)盡的法定義務(wù)?！抖愂照魇展芾矸ā芬?guī)定：稅收的減免，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國(guó)務(wù)院規(guī)定的，依照國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收減免以及其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。因此，地方政府減免農(nóng)業(yè)稅也存在法律上的障礙，盡管其出發(fā)點(diǎn)是好的。

三、對(duì)策與建議

（一）多渠道緩解鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供求矛盾

1、打破公共產(chǎn)品供給的城鄉(xiāng)分割“雙軌制”

為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品是我國(guó)農(nóng)業(yè)以至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段的客觀(guān)要求。20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)的公共產(chǎn)品供給一直實(shí)行城鄉(xiāng)分割的“雙軌”制。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分治政策框架和制度安排，是以“市民”與“農(nóng)民”嚴(yán)格分開(kāi)為基礎(chǔ)的。我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，國(guó)家應(yīng)發(fā)展保障公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。實(shí)際上，農(nóng)民由于“身份”的制約，沒(méi)有真正享受到國(guó)家應(yīng)當(dāng)為他們提供的基本公共產(chǎn)品。SARS危機(jī)逼迫我們深刻思考人的發(fā)展、社會(huì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，也在警示農(nóng)村公共產(chǎn)品的嚴(yán)重缺陷和不足。在農(nóng)業(yè)稅取消后，更需要從根本上解放思想，高度認(rèn)識(shí)為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品的必要性和緊迫性，打破城鄉(xiāng)分治的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，鼓勵(lì)和支持大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移，否則就很難解決農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村穩(wěn)定等問(wèn)題。

2、精簡(jiǎn)縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)和人員，確保公共產(chǎn)品的供給

全國(guó)政協(xié)常委、國(guó)務(wù)院參事任玉嶺在今年人代會(huì)建議精簡(jiǎn)縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)民增收。他說(shuō)，“其實(shí)當(dāng)前農(nóng)村不安定主要來(lái)自于官多的原因，行政機(jī)構(gòu)的無(wú)限龐大，財(cái)政供養(yǎng)人員無(wú)限增大，不僅吃掉了農(nóng)村改革的眾多成果，而且為農(nóng)村稅費(fèi)改革設(shè)置障礙?！?/p>

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)雖然進(jìn)行了幾次精簡(jiǎn)，但每精簡(jiǎn)一次都造成了機(jī)構(gòu)膨脹，人員增長(zhǎng)。1979年，我國(guó)在編機(jī)關(guān)干部279萬(wàn)人，到1989年擴(kuò)大到543萬(wàn)人，1997年黨政干部總數(shù)達(dá)到800多萬(wàn)人。據(jù)權(quán)威人士估計(jì)，全國(guó)僅縣及縣以下由農(nóng)民養(yǎng)活的干部高達(dá)1316.2萬(wàn)人。例如，安徽泰和縣1994年財(cái)政供養(yǎng)人員10276人，到2000年擴(kuò)大到13676人，6年時(shí)間增加了3400人，增長(zhǎng)33%?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)除了中央政府的外交部沒(méi)有對(duì)口單位外，其余是應(yīng)有盡有。一般說(shuō)七站八所，其實(shí)比七站八所還要多，什么農(nóng)機(jī)站、農(nóng)技站、水利站、城建站、計(jì)生站、文化站、林業(yè)站、廣播站、經(jīng)營(yíng)站、土管所、財(cái)政所、派出所、工商所、郵政所、供電所、司法所、房管所、信用社、法庭等等。一個(gè)鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)高達(dá)三四百人，最多的到了1000人。供鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部吃飯都不夠，哪有錢(qián)去為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以到了改革的時(shí)候了。

在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力較為困難的情況下，有二種途徑可供選擇：一是由國(guó)務(wù)院組建一個(gè)由各方人士參加的機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)研究精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，特別是縣、鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)的政策和方略。在全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，擴(kuò)大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口，降低財(cái)政運(yùn)行成本；另一個(gè)途徑徹底取消五級(jí)政府，即中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)政府體制，實(shí)行三級(jí)政府體制。本文認(rèn)為短期傾向于第一種途徑，因?yàn)樵诂F(xiàn)有條件下取消縣鄉(xiāng)二級(jí)政府不切農(nóng)村實(shí)際。長(zhǎng)期改革的目標(biāo)傾向于后者，通過(guò)前者的精簡(jiǎn)，最后達(dá)到治本之功效。

3、鼓勵(lì)個(gè)人出資參與公共產(chǎn)品的供給

要打破所有的公共產(chǎn)品都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政提供的機(jī)制。在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村一些鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的實(shí)際情況看，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)甚至貧困地區(qū)個(gè)人已成為鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的一個(gè)重要來(lái)源，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政起到了補(bǔ)遺拾缺的作用。因此，制定能夠充分調(diào)動(dòng)個(gè)人參與鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品供給的政策，鼓勵(lì)個(gè)人出資，可以緩解當(dāng)前農(nóng)業(yè)稅減免導(dǎo)致公共產(chǎn)品不足的狀況。這些鼓勵(lì)政策包括：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策，讓城市和鄉(xiāng)村的民營(yíng)企業(yè)家參與公共產(chǎn)品的供給?？梢愿鶕?jù)民營(yíng)企業(yè)對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)投入的規(guī)模和重要程度，確定他們?cè)谒枚惡推渌胤蕉愓魇罩械牡涂刍驕p免比例。投入規(guī)模越大，低扣或減免比例越大。第二，利用冠名權(quán)和建碑、立傳的形式，鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)出資參與公共產(chǎn)品生產(chǎn)。第三，提高在鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品建設(shè)上有突出貢獻(xiàn)的民營(yíng)企業(yè)家的社會(huì)地位。

在鼓勵(lì)個(gè)人出資參與公共產(chǎn)品供給的同時(shí)，實(shí)行公示、招標(biāo)和引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，降低公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本，提高公共產(chǎn)品供給的效率，從而充分利用有限的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資源。

（二）加大市場(chǎng)調(diào)控力度，穩(wěn)定農(nóng)資價(jià)格

農(nóng)資是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)保障，其價(jià)格高低直接決定著農(nóng)民生產(chǎn)成本。據(jù)報(bào)道，今年寧夏黃河灌區(qū)的農(nóng)民因化肥、柴油和種子等價(jià)格的上漲，春小麥每畝成本增加17.58元，而政府給予的種糧直接補(bǔ)貼每畝只有10元左右。農(nóng)資價(jià)格的上漲，已經(jīng)在一定程度上“吞噬”了種糧直接補(bǔ)貼、減免農(nóng)業(yè)稅等給農(nóng)民帶來(lái)的實(shí)惠。

農(nóng)資價(jià)格上漲，相當(dāng)一部分漲在流通領(lǐng)域。各級(jí)政府要切實(shí)負(fù)起流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管職責(zé)，積極引導(dǎo)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)單位加強(qiáng)與農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的聯(lián)合和合作，銜接好貨源，確保農(nóng)資商品品種全、數(shù)量足、質(zhì)量好，滿(mǎn)足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。農(nóng)資經(jīng)營(yíng)單位要緊急動(dòng)員起來(lái)，加快貨源組織，保證及時(shí)到位，確保不誤農(nóng)時(shí)。同時(shí)，要按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定合理確定化肥銷(xiāo)售價(jià)格，積極調(diào)劑農(nóng)資商品庫(kù)存，向農(nóng)民敞開(kāi)供應(yīng)，不得惜售，更不得囤積居奇，哄抬價(jià)格，牟取暴利。各級(jí)供銷(xiāo)合作社更應(yīng)該發(fā)揮主渠道作用，在農(nóng)資供應(yīng)旺季對(duì)所屬農(nóng)資供應(yīng)企業(yè)開(kāi)展價(jià)格檢查，嚴(yán)防系統(tǒng)內(nèi)發(fā)生亂漲價(jià)行為，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

政府職能部門(mén)除了做好流通環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管工作外，最根本的就在于組織好農(nóng)資的生產(chǎn)，加大化肥市場(chǎng)調(diào)控力度，生產(chǎn)企業(yè)因支農(nóng)的虧損，國(guó)家財(cái)政應(yīng)補(bǔ)貼或在稅收上予以減免，提高農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)的積極性；定期對(duì)涉農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，結(jié)合市場(chǎng)狀況制定獎(jiǎng)懲辦法，從源頭上確保農(nóng)資的高質(zhì)量和低價(jià)格。另外，對(duì)進(jìn)口農(nóng)資要降低經(jīng)營(yíng)差率，取消價(jià)格上浮。

﹙三﹚為農(nóng)民增收做出制度性的安排

促進(jìn)農(nóng)民增收是時(shí)隔18年后中央再次做出關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作一號(hào)文件的關(guān)鍵詞。從學(xué)理上說(shuō)，農(nóng)民增收是一種價(jià)值目標(biāo)，減稅已讓農(nóng)民看到了希望，而如何建立確保農(nóng)民增收的長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上解決長(zhǎng)期困惑人們的農(nóng)民問(wèn)題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)制度因素對(duì)人的行為、資源配置和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大影響，認(rèn)為制度是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決定性因素。建國(guó)以來(lái)，我們不是沒(méi)有制度設(shè)計(jì)和制度安排，問(wèn)題是，在當(dāng)時(shí)特殊的歷史條件下，我國(guó)人為造就了罕見(jiàn)的制度國(guó)情：城鄉(xiāng)分離的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。這種在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的歧視農(nóng)民的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，嚴(yán)重束縛著每個(gè)農(nóng)民自由而全面的發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，一系列在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下出臺(tái)的著眼于維護(hù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的法律制度不僅沒(méi)有得到及時(shí)全面的清理、修正或廢除，相反卻在起著重大的作用。這在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中就產(chǎn)生了這樣一種人為扭曲的奇觀(guān)：從事著農(nóng)業(yè)這種效益比較低下的弱勢(shì)農(nóng)民卻被重重舊制度之繩捆綁著去與不受約束的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中不平等地“博弈”。很顯然，這種游戲規(guī)則是不公正的。

因而，在當(dāng)前構(gòu)建農(nóng)民增收的制度環(huán)境尤為緊要。本文認(rèn)為在構(gòu)建制度環(huán)境上應(yīng)從兩個(gè)層面入手，第一是從憲法層面入手給農(nóng)民以平等的公民地位即國(guó)民待遇，保障農(nóng)民的基本權(quán)利和自由。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下出臺(tái)的歧視農(nóng)民的政策法律制度具有明顯的違憲性質(zhì)，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，必須盡快予以清理和廢除。在促進(jìn)農(nóng)民增收過(guò)程中，要勇于制度創(chuàng)新，真正做到堅(jiān)決革除一切束縛農(nóng)民自由而全面發(fā)展的體制性弊端，盡快改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。同時(shí)必須從嚴(yán)約束公共權(quán)力、防止公權(quán)濫用，實(shí)現(xiàn)政府職能向提供公共物品的根本性轉(zhuǎn)變。第二是從政策層面入手實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、政府補(bǔ)貼農(nóng)民。農(nóng)業(yè)是一種效益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)一例外地實(shí)行對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行特別扶持和對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼的優(yōu)惠政策。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)卻逆向選擇“挖農(nóng)補(bǔ)工”戰(zhàn)略，這是“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的重要根源。加入WTO后，我們要充分利用WTO的相關(guān)條款加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，實(shí)行對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼?，F(xiàn)在我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史條件已經(jīng)完全成熟。

政府應(yīng)在以下三個(gè)方面做制度性安排：

1、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。一號(hào)文件對(duì)“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工”定位為“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”。對(duì)“農(nóng)民工”這個(gè)進(jìn)入城市的新群體的政治角色和社會(huì)角色的定位，必將引發(fā)城市管理體制和服務(wù)體制的重大變革，為徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)邁出了關(guān)鍵性的一步。在不到20年的時(shí)間里，從城鄉(xiāng)居民嚴(yán)重隔離到實(shí)行身份證農(nóng)民能夠自由流動(dòng)，從農(nóng)民進(jìn)城打工受到各種歧視性待遇到成為社會(huì)輿論的關(guān)注和同情的焦點(diǎn)，從各種歧視性政策法令相繼廢除到切實(shí)保障農(nóng)民工的各種權(quán)益，必須承認(rèn)成績(jī)斐然。如今中央一號(hào)文件把“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工”定位為“產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分”，將產(chǎn)生的歷史作用可以與當(dāng)年把知識(shí)分子劃入工人階級(jí)媲美，不同的是體現(xiàn)了新一屆政府更加平民化的親民傾向。農(nóng)民向城市分流既是一項(xiàng)重大國(guó)策，又是增加農(nóng)民收入的有效途徑。但是長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市對(duì)進(jìn)城農(nóng)民的不公正、歧視性待遇，極大地影響了這一重大國(guó)策的實(shí)施。貫徹和落實(shí)一號(hào)文件，努力將歷史形成的不公正格局徹底扭轉(zhuǎn)，并將其成為一種制度性的安排。

2、鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)。歷史已經(jīng)證明，發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)是提高農(nóng)民收入的又一有效途徑。農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)其實(shí)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。曾經(jīng)一度輝煌、占據(jù)“半壁河山”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)，由于技術(shù)、資金、管理等因素的制約，在洶涌澎湃的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮沖擊下，出現(xiàn)嚴(yán)重分化，少部分成為與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)脫鉤的民營(yíng)企業(yè)，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)要么舉步維艱，要么分崩離析。一號(hào)文件要重振鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)雄風(fēng)。當(dāng)然，思路和政策與以往有明顯變化。一方面要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推進(jìn)改革和調(diào)整，積極引進(jìn)強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的資金、技術(shù)和管理等現(xiàn)代企業(yè)生產(chǎn)要素，使之成為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮里游刃有余的混合所有制企業(yè)；另一方面創(chuàng)造更加有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)充分利用資源優(yōu)勢(shì)的政策體制，“只要符合安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境保護(hù)要求”，就不能隨意打壓。至于發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，一號(hào)文件的新思路是把與“移民搬遷結(jié)合起來(lái)”?！耙泼癜徇w”不僅是由于國(guó)家重點(diǎn)工程的建設(shè)需要對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦陌徇w，還應(yīng)包括對(duì)那些根本不適宜人居住或常年靠政府救濟(jì)度日的當(dāng)?shù)鼐用竦陌徇w。同時(shí)各級(jí)政府還應(yīng)該設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金安置移民。這些重大政策的出臺(tái)都帶有制度創(chuàng)新的性質(zhì)，必將促進(jìn)農(nóng)村的城市化。公務(wù)員之家版權(quán)所有

3、鼓勵(lì)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。我們國(guó)家13億人，農(nóng)業(yè)不穩(wěn)，國(guó)家基礎(chǔ)就不穩(wěn)。以上兩大制度性安排都是在非農(nóng)領(lǐng)域提高農(nóng)民收入，屬于拓寬農(nóng)民收入渠道。最具根本性的還是農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)已經(jīng)走到“增長(zhǎng)的極限”，并且根本無(wú)力進(jìn)入在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。堅(jiān)守傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民，只能眼巴巴地看著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洪流滾滾遠(yuǎn)去。不可能讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)停下步來(lái)遷就傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，唯一的選擇是舉全社會(huì)之力，共同改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促使中國(guó)農(nóng)業(yè)盡快向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，這是提高從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民的收入的根本措施?？梢哉f(shuō)，一號(hào)文件22條政策措施，都指向一個(gè)目標(biāo)：促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)向“企業(yè)化”轉(zhuǎn)型，逐步靠攏基本上已市場(chǎng)化的城市經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化，從而保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)比較收益的差距不斷縮小，保證農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益不斷提高，保證農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須改革農(nóng)村和農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)體制，建成新體制和新機(jī)制。