社區(qū)管治模式創(chuàng)新

時間:2022-03-14 03:42:00

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社區(qū)管治模式創(chuàng)新

20世紀(jì)80年代以來,我國城市社區(qū)治理逐步由街居制(國家行政全能主義治理模式)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)制(合作主義治理模式)。這一轉(zhuǎn)變以治理理論為指導(dǎo),強(qiáng)調(diào)治理主體多元化,強(qiáng)調(diào)新的社區(qū)管理必須是包括政府、社區(qū)組織、轄區(qū)單位、非政府組織以及社區(qū)居民的治理。在各地探索過程中,涌現(xiàn)出了上海模式、沈陽模式、武漢模式等多種治理形式。然而,盡管模式很多,但我國城市社區(qū)治理失靈現(xiàn)象仍然俯拾皆是。這集中體現(xiàn)在行政權(quán)力職責(zé)不明、公民參與度低、社區(qū)服務(wù)競爭性差和非盈利組織缺乏等方面。社區(qū)治理中問題叢生的現(xiàn)實需要實踐界與理論界探索出新的解決途徑,而新公共管理的“政府再造”原則無疑對于我國“社區(qū)再造”具有借鑒作用,可以成為解決我國社區(qū)治理失靈的一劑良藥。

一、我國城市社區(qū)治理現(xiàn)狀

以主導(dǎo)角色作為劃分標(biāo)準(zhǔn),我國現(xiàn)有社區(qū)治理大致有三種模式:一是居民參與型治理模式,以深圳南山區(qū)月亮灣模式與武漢江漢區(qū)滿春街小夾社區(qū)模式為典型。居民在社區(qū)中發(fā)揮著核心作用,政府功能在于“掌舵”。二是企業(yè)參與型治理模式,以深圳福田區(qū)的蓮花北社區(qū)為典型,物業(yè)管理公司承擔(dān)了社區(qū)管理的主要責(zé)任,居民也愿意聽從安排。三是行政引導(dǎo)型治理模式,這種模式分布范圍最廣,也最常見,是我國社區(qū)治理的主流模式。但是三種治理模式的背后都有著政府的“魔幻影子”,都是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的治理模式變革,居民、企業(yè)、第三組織往往只是被動地參與社區(qū)治理。政府主導(dǎo)型的治理模式會導(dǎo)致社區(qū)治理嚴(yán)重失靈,表現(xiàn)為社區(qū)管理資源的浪費(fèi)、居民參與積極性不高、參與目標(biāo)層次較低、社區(qū)管理的低效率以及尋租活動的滋長與蔓延。Bowled和Gintis認(rèn)為負(fù)激勵是社區(qū)失靈的原因之一…,Banner指出社區(qū)治理的變革需要政府制度和政策上的支持與推動l2f2。

我國目前這種政府主導(dǎo)的社區(qū)治理模式進(jìn)一步強(qiáng)化了政府的角色,將本來屬于人民自我管理、自治性質(zhì)的社區(qū)變成了受各種政府機(jī)構(gòu)控制的“泥娃娃”,街道辦與街道黨委在改革中獲得了監(jiān)督監(jiān)察權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)、干部任免權(quán)等,居委會的自治角色難以確定,公民深度參與難以實現(xiàn),治理效益無法在社區(qū)形成激勵機(jī)制。相應(yīng)地,政府壟斷地位造成了非營利性組織和社會自治團(tuán)體的缺乏,導(dǎo)致社會服務(wù)中介組織的競爭不足。這樣,在“摸著石頭過河”的探索中,我國各級地方政府不但沒有創(chuàng)造社區(qū)治理模式變革的制度環(huán)境,反而成為負(fù)激勵的推動者。治理理論在我國社區(qū)管理改革中“碰了釘子”。盡管“上海模式”、“沈陽模式”、“深圳模式”等等無一例外都宣稱以“治理理論”為指導(dǎo),然而最終卻都將“多元化、網(wǎng)絡(luò)化”方向的改革變成了政府一家獨(dú)大的“控制型社區(qū)治理”改革,使得我國的社區(qū)管理又走回了原來由政府控制的老路。要改變這種狀況,筆者認(rèn)為必須引入新公共管理理論,利用它的“再造精神”與“再造工具”,對我國的社區(qū)治理進(jìn)行“社區(qū)再造”。

二、新公共管理理論與“社區(qū)再造”

新公共管理運(yùn)動是在全球經(jīng)濟(jì)問題日益嚴(yán)重、西方國家財政危機(jī)不斷加劇的背景下興起的,它對政府、企業(yè)與公民角色進(jìn)行了重新定位,即“以生產(chǎn)者為中心的政府治理轉(zhuǎn)向以消費(fèi)者為中心的治理。政府應(yīng)以公民為中心而不是以自己為中心”[4141。新公共管理的思想集中體現(xiàn)為兩種路徑:一是奧斯本的“政府再造”路徑,強(qiáng)調(diào)對公民、社團(tuán)組織、社區(qū)組織授權(quán),建議從官僚層級制政府改革為參與及團(tuán)隊合作的分權(quán)的政府,建立通過市場杠桿進(jìn)行改革的市場導(dǎo)向的政府等。另一路徑是登哈特夫婦提出的“新公共服務(wù)”路徑,強(qiáng)調(diào)政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”,政府應(yīng)該追求公共利益,政府思想上要具有戰(zhàn)略性、行動上要具有民主性,政府應(yīng)該服務(wù)于公民而不是服務(wù)于“顧客”,政府責(zé)任并不是單一的,公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場,他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令、社會價值觀、政治行為準(zhǔn)則、職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和公民利益,應(yīng)重視人而不只是生產(chǎn)率,對公民權(quán)的重視程度要勝過對企業(yè)家精神的重視程度。新公共服務(wù)理論更加關(guān)注民主價值、公共利益和公民的積極參與,提倡實行“以公民為導(dǎo)向”的政府管理。雖然這兩種路徑強(qiáng)調(diào)的側(cè)重點(diǎn)不同,但是都體現(xiàn)了民主、公平與公正,都以實現(xiàn)公共利益為結(jié)果導(dǎo)向。

社區(qū)是地域相對較小、社會經(jīng)濟(jì)文化活動比較相似、社會功能相對完整的共同體,其基本涵義是指一個社會功能相對完整的、能夠滿足社區(qū)居民基本生活需要的地域或區(qū)域性組織,因而,社區(qū)管理作為基層公共管理,也伴隨著“政府再造”的改革運(yùn)動發(fā)生了相應(yīng)的變革。筆者將西方國家利用新公共管理理論所進(jìn)行的社區(qū)再造改革梳理成了一張簡表(表1),它反映了近些年發(fā)達(dá)國家社區(qū)改革的最新動態(tài)。從表1可以看出,西方國家社區(qū)管理的模式再造是在新公共管理運(yùn)動的背景下發(fā)展起來的l2,都體現(xiàn)出社區(qū)授權(quán)、參與決策、協(xié)作管理等“政府再造”特征??梢?,“政府再造”的原則與戰(zhàn)略同樣適用于“社區(qū)再造”。

首先,根據(jù)公共物品理論,社區(qū)公共物品類似于俱樂部產(chǎn)品,與純公共物品既有相同點(diǎn)也有不同之處。社區(qū)公共物品與純公共物品的共同點(diǎn)在于它也具有多人共同消費(fèi)和同時消費(fèi)、成本由集體支付的特性,它也不可能通過市場來提供。但社區(qū)公共物品與純公共物品在受益范圍、需求多樣化、影響復(fù)雜化方面存在差別。社區(qū)公共物品的特殊性使得對它的有效提供需要將競爭機(jī)制注入提供服務(wù)中去,需要通過市場力量來進(jìn)行變革。我們稱之為“競爭型社區(qū)”。其次,根據(jù)集體行動理論的邏輯,小集團(tuán)比大集團(tuán)更容易獲得集體物品的最優(yōu)水平,增進(jìn)共榮利益;而且小集團(tuán)內(nèi)部的個人關(guān)系更加重要,討價還價所帶來的損失要小得多。社區(qū)是社區(qū)成員的“利益共同體”,是一個非營利的社會組織,它是典型的具有共榮利益的小集團(tuán)。因此,社區(qū)利益的一致性能夠使社區(qū)成為以社區(qū)居民為導(dǎo)向的社區(qū)。社區(qū)不僅僅要“掌舵”而且還要“劃槳”,這需要政府給予社區(qū)充分的授權(quán)。第三,根據(jù)公民參與理論,公民參與不僅是民主的內(nèi)在要求,而且對政府行政管理有積極的結(jié)果效應(yīng)。對于政府行政實施而言,公民參與能夠“促使政府組織從以自身為中心的決策項目安排轉(zhuǎn)向?qū)で蠊裰С趾褪跈?quán)公民管理的決策安排。同理,不斷拓展的公民參與機(jī)會,能夠保證政府的行動鑲嵌于社會之中,而不是強(qiáng)加給社會和公民,這樣就能夠更好地發(fā)揮和強(qiáng)化社會的作用”_7]。

因此,社區(qū)需要對社區(qū)公民負(fù)責(zé),同時,也是由公民、社團(tuán)組織充分參與決策的社區(qū),其管理方式相應(yīng)地轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)作式的管理,而非等級式的,即“協(xié)作式社區(qū)”。第四,根據(jù)新公共管理理論,“再造”是指對公共體制和公共組織進(jìn)行根本性的轉(zhuǎn)型,以大幅度提高組織效能、效率、適應(yīng)性以及創(chuàng)新的能力,并通過變革組織目標(biāo)、組織激勵、責(zé)任機(jī)制、權(quán)力結(jié)構(gòu)以及組織文化來完成這種轉(zhuǎn)型過程。“企業(yè)化社區(qū)”也應(yīng)構(gòu)成“社區(qū)再造”的一部分,諸如明確組織目標(biāo)的核心戰(zhàn)略、創(chuàng)設(shè)績效后果的后果戰(zhàn)略以及相應(yīng)的工具——績效管理、激勵機(jī)制等,對于社區(qū)管理同樣適用。

三、我國“社區(qū)再造”的模式選擇筆者在現(xiàn)有的成功社區(qū)治理經(jīng)驗中提煉出幾種我國社區(qū)改革的可行模式。

(一)獲得授權(quán)的社區(qū):會站分離模式

社區(qū)要能夠自治并能夠自主地處理社區(qū)事務(wù),政府行政權(quán)力的放權(quán)就是關(guān)鍵。各級地方政府對于如何治理社區(qū)也進(jìn)行了有益的嘗試,其中,深圳鹽田實施的“站居分設(shè)”(“會站分離”)模式基本上解決了社區(qū)居委會的行政化問題,在制度上重點(diǎn)厘清了社區(qū)居委會、社區(qū)服務(wù)站和社區(qū)工作站之間的關(guān)系,并從組織結(jié)構(gòu)、職能、人員、經(jīng)費(fèi)和場地等關(guān)鍵環(huán)節(jié)把它們一一分離開來J6。盡管如前文所述,這些依據(jù)治理理論所進(jìn)行的改革仍然無法避免政府的“幻影”,但它們也確實創(chuàng)立了“會站分離”模式的雛形——立足社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中政府行政權(quán)力與社區(qū)自治組織居委會權(quán)力的分離,這種模式在新公共管理中被稱為“會站分離再造”,它為政府放權(quán)奠定了結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。會站分離模式是將來我國社區(qū)管理改革的最重要模式。

(二)居民驅(qū)使的社區(qū):社區(qū)憲章模式

在自治組織中,利益相關(guān)者的共榮利益是組織存在的根源所在,否則,組織的合法性與政策的實施將會遇到障礙。上海竹園休閑中心的修建過程歷時8年,街道辦的“好心”由于沒有征求居民意見和進(jìn)行信息披露導(dǎo)致休閑中心建設(shè)兩度遭到居民反對。1999年,街道辦事處吸取教訓(xùn),決定讓公民參與決策,給每戶居民發(fā)出《意見征求書》,召開居民代表會議,2001年由居民投票表決出具體的規(guī)劃方案0]。在這個過程中,街道辦事處依據(jù)居民的愿望和偏好進(jìn)行施工,沒有出現(xiàn)居民阻撓施工的事件,居民對于休閑中心的認(rèn)同度也很高。社區(qū)制度建設(shè)應(yīng)保障居民進(jìn)行選擇的權(quán)力,包括建立公共服務(wù)項目的居民選擇制度(如上海市盧灣區(qū)的“社區(qū)聽證會”、武漢江漢區(qū)花樓街的“社區(qū)居民論壇”)、確立居民服務(wù)保證制度(即類似于新公共管理運(yùn)動中的“公民憲章”)。我們稱這一模式為“社區(qū)憲章模式”。從“社區(qū)憲章模式”的相關(guān)規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)《衛(wèi)生憲章》《環(huán)境憲章》《公民參與憲章》等對社區(qū)管理者和服務(wù)提供者提出了詳盡的要求,這樣使得居民可以對服務(wù)提供者實施有效監(jiān)督。因此,“社區(qū)憲章模式”是新公共管理理論在社區(qū)治理實踐上的有益嘗試。目前浙江紹興新昌就已經(jīng)推行著類似的“鄉(xiāng)村典章”模式,“鄉(xiāng)村典章”是由村民公議公決產(chǎn)生,在現(xiàn)行法律框架內(nèi)對村務(wù)運(yùn)作機(jī)制予以了明確和細(xì)化,為農(nóng)民民主權(quán)利的行使提供了充分保障¨。這種探索無疑具有“社區(qū)憲章”模式的意味,是一種難得的探索,也是我國下一步社區(qū)改革可以采用的有效模式。

(三)企業(yè)型社區(qū):績效導(dǎo)向模式

企業(yè)型社區(qū)指的是社區(qū)以居民利益為服務(wù)導(dǎo)向,運(yùn)用績效與激勵工具,確定社區(qū)目標(biāo),高效率、高質(zhì)量地滿足居民需要。社區(qū)中的績效管理方式(績效獎勵、精神補(bǔ)償、獎金、增益分享、共享節(jié)余、績效工資、績效合同、效率紅利、績效預(yù)算)與激勵因素(成就感、認(rèn)可、挑戰(zhàn)性、興趣、責(zé)任感、晉升、工資和福利)能夠運(yùn)用于居委會監(jiān)督和評價中介組織、自治組織,同時也可以在社區(qū)各類組織與人員中付諸實施;另外,街道辦事處也需要以激勵形式對社區(qū)進(jìn)行獎勵與懲罰,從而推動社區(qū)再造。目前績效型政府運(yùn)動在我國已經(jīng)開展得如火如荼,但我國的社區(qū)管理改革卻在應(yīng)用績效導(dǎo)向工具方面,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在了政府改革的后面,這就需要在進(jìn)一步的改革中大力推行績效導(dǎo)向模式,推進(jìn)社區(qū)管理改革。

(四)協(xié)作型社區(qū):居民自治模式

與合作網(wǎng)絡(luò)治理模式一樣,協(xié)作型社區(qū)也倡導(dǎo)反垂直化、反科層制管理,提倡以居民、各類自治組織與政府機(jī)構(gòu)的雙向互動為依托,以社區(qū)授權(quán)于居民為主要工具。協(xié)作型社區(qū)的協(xié)作方式往往是社區(qū)根據(jù)情境產(chǎn)生的,其推動力量主要源于居民的物質(zhì)與安全保障需要,“門棟自治”與“院落自治”就是社區(qū)自治組織協(xié)作管理的典型方式。武漢市的“門棟自治”方式是以門棟自管會為依托,通過門棟居民平等協(xié)商來解決門棟公共事務(wù),形成了社區(qū)治理的多元網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。門棟自治制度在推廣中得到完善,自治趨于制度化、規(guī)范化。它的基礎(chǔ)是建立門棟自管會推選制度,各門棟自管會成員的產(chǎn)生需經(jīng)過“征求門棟居民意見、確定推薦候選人、門棟居民會議或戶代表會議投票表決、選舉結(jié)果報居委會備案”等程序。上海市康健街道形成的塊區(qū)黨支部構(gòu)建了另一種協(xié)作組織結(jié)構(gòu),它介于街道與社區(qū)支部之間,由相鄰各居民區(qū)黨支部書記或在職黨員志愿者聯(lián)絡(luò)站站長組成。塊區(qū)黨支部主要是針對幾個社區(qū)存在的問題進(jìn)行監(jiān)督,并開展各類便民活動。它不屬于行政機(jī)構(gòu)序列,實際上是對變化的環(huán)境做出的具有嘗試性的調(diào)適¨。這些探索表明一種基于新公共管理“再造”原則與工具的新社區(qū)管理模式在我國已經(jīng)萌生,它就是居民自治模式。無論從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗還是我國已有實踐探索來看,這種自治模式都有著天然的優(yōu)越性,可以解決我國社區(qū)管理中政府干預(yù)過多、居民自治不足的“老大難”問題,是我國社區(qū)管理改革的必不可少的重要模式。

(五)競爭型社區(qū):簽約購買型模式

將競爭機(jī)制引入社區(qū),使社區(qū)服務(wù)提供者不只是特定的中介組織、社區(qū)服務(wù)站和物業(yè)管理公司,這能夠有效地遏制社區(qū)“尋租”的行為。因為社區(qū)服務(wù)站與各類街道中介組織如果由街道設(shè)立,那么無論是自收自支的全民事業(yè)單位,還是民辦非企業(yè)單位,都是具有壟斷性的社區(qū)服務(wù)提供者。在實踐中,政府購買公共服務(wù)是一個較好的選擇。成都市成華區(qū)通過簽訂合同的方式向工作站委托政務(wù)服務(wù),上海市普陀區(qū)、浦東區(qū)等也有類似嘗試。賈西津指出,“購買服務(wù)模式能夠成立,除了合同關(guān)系,還有幾個條件:一是購買的必須是一種公共服務(wù)產(chǎn)品,如養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人照料,而不是一項政府職能,如某個部門在社區(qū)的工作;二是購買對象是具有獨(dú)立決策權(quán)的組織(企業(yè)或者非營利組織),而不是貫徹政府意志的工作單位,購買的結(jié)果是其終端服務(wù)的實現(xiàn);三是購買過程是公開、公平、競爭性的,而不是政府將固定財政資金向特定對象的轉(zhuǎn)移”l14]。實際上,這種社區(qū)公私合作關(guān)系就是將公共服務(wù)提供交由市場決定,政府與社區(qū)只是監(jiān)督服務(wù)的一方,居民才是最終評價服務(wù)的終端。這種模式更有利于解決我國社區(qū)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)提供缺位、錯位問題,更有利于節(jié)約成本。在將來我國社區(qū)改革中,凡是有條件的社區(qū)均可以推進(jìn)這種模式。

四、結(jié)束語

社區(qū)治理作為中國基層自治組織的管理機(jī)制,既需要構(gòu)建促進(jìn)居民、社區(qū)組織與政府良性互動的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),也需要采用推動社區(qū)服務(wù)高效能、社區(qū)機(jī)構(gòu)高效率、居民參與高滿意度的一系列治理工具。我國依據(jù)治理理論所進(jìn)行的社區(qū)改革效果并不理想,它還造成了社區(qū)治理中“政府魔影”問題。新公共管理運(yùn)動的一系列“再造”原理與工具無疑可以適應(yīng)我國社區(qū)新一輪“再造”改革的需要,“政府再造”的原則、戰(zhàn)略與工具能夠使“社區(qū)再造”進(jìn)一步具體化、明晰化。本文根據(jù)新公共管理理論提出了“社區(qū)再造”五項原則,即獲得授權(quán)的社區(qū)、居民驅(qū)使的社區(qū)、企業(yè)型社區(qū)、協(xié)作型社區(qū)、競爭型社區(qū)。在此基礎(chǔ)上提出了我國社區(qū)管理改革可資借鑒的五種模式,即會站分離模式、社區(qū)憲章模式、績效導(dǎo)向模式、居民自治模式、簽約購買型模式。這些模式對于推進(jìn)我國社區(qū)管理進(jìn)一步的改革與“再造”無疑具有借鑒意義。