導(dǎo)語：透視公共服務(wù)型政府模式路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：十七屆五中全會(huì)報(bào)告指出，加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，建設(shè)服務(wù)型政府，是當(dāng)前的一個(gè)主攻方向。目前我國政府仍存在公共服務(wù)投入過少、供給總量不足、效率不高，不到位、公共服務(wù)在地區(qū)、比例上失衡和公共政策能力缺陷等問題，這種問題在社會(huì)不斷進(jìn)步發(fā)展的今天下就會(huì)愈加突出。特別在基層政府中，由于它最為直接地與公民相連，亟須改善的要求顯得尤為迫切。我國各基層政府不盡相同，各地經(jīng)濟(jì)政治人文素養(yǎng)狀況差異又較大，特色明顯，如何為基層政府選擇合理的公共服務(wù)型模式并為之構(gòu)思筑建已成為當(dāng)前重要的課題。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；基層政府；公共服務(wù)型模式

基層政府公共服務(wù)能力，特指縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在特定的地方環(huán)境和制度條件下，通過獲取、配置與整合各種有形和無形的資源而形成獨(dú)特的組織行為模式，并最終提供給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)所需要的公共產(chǎn)品與服務(wù)，以及制定恰當(dāng)?shù)墓舱卟?zhí)行各種政策的能力。我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快，廣大居民在公共服務(wù)上的潛在需求正在全面快速轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)需求,如何提高基層政府公共服務(wù)能力已成為各界關(guān)注的熱點(diǎn)和難點(diǎn)問題,而這一難題的破解無疑會(huì)對(duì)促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展，具有十分重大的戰(zhàn)略意義。在此，我們從理論和實(shí)踐兩個(gè)層面展開“基層公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建路徑”這一話題。

一、國內(nèi)外學(xué)者對(duì)基層公共服務(wù)型政府模式的探索與理論

從主觀方面來講，公共服務(wù)型政府是眾多研究政府和社會(huì)的學(xué)者畢生的理想和追求；從客觀方面來講，現(xiàn)代公共服務(wù)型政府的建立同樣需要得到思路的指引和理論的支撐。19世紀(jì)，盧梭在他的《社會(huì)契約論》中提到了政府所扮演的角色問題。他堅(jiān)信，一個(gè)理想的社會(huì)建立于人與人之間而非人與政府之間的契約關(guān)系，政府的權(quán)力來自被統(tǒng)治者的認(rèn)可。盧梭認(rèn)為，一個(gè)完美的社會(huì)是為人民的“公共意志”（公意）所控制的，他建議由公民團(tuán)體組成的代議機(jī)構(gòu)作為立法者，通過討論來產(chǎn)生公共意志。在《社會(huì)契約論》一書中，他表明了國家應(yīng)保持較小的規(guī)模，把更多的權(quán)利留給人民，讓政府更有效率的立場(chǎng)。人民應(yīng)該在政府中承擔(dān)活躍的角色。人民根據(jù)個(gè)人意志投票產(chǎn)生公共意志?？梢哉f，這是公共服務(wù)型政府理論的雛形。在涉及相關(guān)基層公共服務(wù)型政府內(nèi)容的公共選擇理論中，作為該理論創(chuàng)始及完善者,代表人物之一的布坎南（JamesM.Buchanan）也發(fā)表了很多具有影響性的學(xué)說，比如他的《俱樂部經(jīng)濟(jì)理論》就構(gòu)成公共選擇理論中的一個(gè)重要的組成部分——地方公共決策中的以足投票理論。布坎南把經(jīng)濟(jì)學(xué)與政府學(xué)結(jié)合起來，從而得出公眾所需的公共服務(wù)得到最大滿足是政府實(shí)現(xiàn)服務(wù)效益最大化的一個(gè)首要條件的結(jié)論。由于政府自身也存在著追求利益最大化的行徑，所以政府或者說官員們的利益的追逐是一個(gè)重要影響因素。針對(duì)現(xiàn)實(shí)狀況，為此，公共選擇學(xué)派提供了兩種改革思路：一是市場(chǎng)化改革，二是憲法制度改革。他們認(rèn)為，政府的成效應(yīng)同成本收益掛鉤即要向市場(chǎng)化的目標(biāo)邁進(jìn)；同時(shí)規(guī)則是共同意志的結(jié)果，所有制度包括由公眾產(chǎn)生的政府都應(yīng)遵從為公共服務(wù)的理念，必要時(shí)要推翻之前的所有不適宜的規(guī)章制度；此外還明確了中央與基層政府的任務(wù)、職責(zé)與權(quán)限。該理論創(chuàng)新了關(guān)于基層公共服務(wù)型政府的學(xué)說，但同樣也存在著缺陷。一是該理論的可行性的問題。公共選擇理論特別強(qiáng)調(diào)明晰產(chǎn)權(quán)，以防造成資源的浪費(fèi)與揮霍。但對(duì)公共物品和公共服務(wù)來講，要明晰產(chǎn)權(quán)卻是一件難事，因?yàn)楣参锲泛头?wù)本身就具有公共性；二是普適性的問題。在市場(chǎng)機(jī)制不成熟的地區(qū)中，要達(dá)到完全市場(chǎng)化幾乎變得不可能。在我國，由人口眾多、地大等特殊國情決定而產(chǎn)生的公共服務(wù)型政府模式更多地體現(xiàn)了要側(cè)重基層政府發(fā)展這一特點(diǎn)。中國人民大學(xué)張康之教授是在我國最早提出“服務(wù)型政府”概念的學(xué)者，提出了“引導(dǎo)型政府職能模式”的理論，他指出，而今農(nóng)村的意識(shí)形態(tài)不再對(duì)基層政權(quán)提供像以往的激勵(lì)和激情了，由此帶來的是政府官員的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社會(huì)動(dòng)員能力的下降的問題。如果是政府主導(dǎo)型的制度供給方式，政府社會(huì)動(dòng)員能力的下降就可能導(dǎo)致制度失敗。政府在此只能夠承擔(dān)引導(dǎo)型的職能而非供給型。結(jié)合我國國情，這能給我國基層公共服務(wù)型政府的構(gòu)建提供新思路。

二、我國基層公共服務(wù)型政府構(gòu)建的困境及其影響因素

從總體上來看，我國現(xiàn)階段，基層政府總體服務(wù)能力不斷得到發(fā)展和加強(qiáng)。但依然存在如下問題：

(一）公共服務(wù)投資動(dòng)力不足，總量過少,供需失衡

農(nóng)村地區(qū)底子薄弱、基礎(chǔ)差，公共物品和公共服務(wù)欠缺，廣大基層如縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在著資金不足的問題，它們嚴(yán)重依賴著轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)階段,我國政府間公共服務(wù)供給職責(zé)沒有明確劃分,基層政府財(cái)力與事權(quán)不對(duì)稱,縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,很難有財(cái)力用于公共服務(wù)建設(shè)。加上基層政府對(duì)公共服務(wù)這一觀念意識(shí)較為淡薄，他們更愿意把資金放在引進(jìn)外商、發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，缺乏一種公共服務(wù)投資的動(dòng)力，在公共服務(wù)總量上就顯得捉襟見肘；此外，在公共服務(wù)的有限投資上，還存在著比例失衡現(xiàn)象。比如當(dāng)?shù)卣疄榱俗非螽?dāng)?shù)氐慕ㄖ庥^美感或?yàn)榱藨?yīng)付上級(jí)要求的“實(shí)在政績”的存在，不惜花最多的資金在建筑工程上而忽略了當(dāng)?shù)鼐用駥?shí)際的公共服務(wù)需求，從而導(dǎo)致軟公共服務(wù)的缺失。處在基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨上級(jí)巨大壓力,卻缺少來自下面自身服務(wù)對(duì)象的壓力，致使公共服務(wù)與需求出現(xiàn)不對(duì)口并越來越成為一個(gè)突出問題。

（二）公共服務(wù)不到位，政策能力缺陷，缺乏有效評(píng)估監(jiān)督

基層政府除了面臨資金不足等問題外，一般還存在著人力資源不足問題，提供公共服務(wù)的主體過于單一，這就大大制約了基層政府公共服務(wù)能力的發(fā)揮,這一點(diǎn)在公共政策的制定上尤為明顯，從而導(dǎo)致公共服務(wù)不到位現(xiàn)象的產(chǎn)生。安徽某縣公共廁所遍布，但當(dāng)?shù)鼐用駞s反映由此而造成的公廁收費(fèi)問題，這種有失偏頗的公共服務(wù)顯然是缺乏正確科學(xué)的公共服務(wù)政策而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不合理的結(jié)果，它是與真正公共服務(wù)型的基層政府的構(gòu)建相悖的。而在大多數(shù)基層政府中，監(jiān)管體系不完善，監(jiān)管力度不足，在公共服務(wù)實(shí)施與反饋上會(huì)有欠缺，缺乏較為完備的公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)體系。此外,我國對(duì)政府部門公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)又處在政府內(nèi)部實(shí)施階段,缺乏大眾認(rèn)同的權(quán)威評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)。這既影響到當(dāng)?shù)鼐用窈彤?dāng)?shù)卣g的親和力，又勢(shì)必給公共服務(wù)型政府的建立帶來阻力。

基層政府在公共服務(wù)上存在著種種不如人意的地方，但要徹底解決這個(gè)難題，重塑公共服務(wù)型政府，為基層政府配置一個(gè)匹合的服務(wù)模式，同樣也遭遇困境：

首先是財(cái)政問題。1994年，我國進(jìn)行了分稅制改革,實(shí)行事權(quán)同構(gòu)，從而導(dǎo)致上級(jí)政府將自身事權(quán)向下轉(zhuǎn)移,而在財(cái)力分配上,卻通過分稅制實(shí)現(xiàn)了財(cái)權(quán)層層上收，形成了“財(cái)權(quán)向上集中,而職能向下移”的不合理的財(cái)政體制,形成了“權(quán)、責(zé)、利”的分離和不對(duì)稱的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政承擔(dān)著醫(yī)療衛(wèi)生、教育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練尤其是義務(wù)教育等這些本應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)的職責(zé),導(dǎo)致嚴(yán)重制約著工業(yè)發(fā)展為主的鎮(zhèn)的財(cái)政能力。而對(duì)那些農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的鄉(xiāng)來說,中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限,不能完全彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺口,處于困境中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能通過違規(guī)的方式自行解決財(cái)政收支問題。因此,當(dāng)制度內(nèi)財(cái)政收入不足,制度外財(cái)政收入又受到嚴(yán)格的限制時(shí),農(nóng)村基層政府的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)成了問題,就更莫論要對(duì)日益高漲的公共服務(wù)需求作出有效回應(yīng)了。