導(dǎo)語：城市經(jīng)營規(guī)劃的關(guān)聯(lián)分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：城市是一個綜合、復(fù)雜的體系，城市經(jīng)營和城市規(guī)劃是城市發(fā)展和管理中兩個非常重要的理念和手段。在我國城市快速發(fā)展時期，城市規(guī)劃必須貫徹城市經(jīng)營的理念；而一個符合時展要求的、科學(xué)合理的城市規(guī)劃，也是城市經(jīng)營獲得良好經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益，提高城市綜合競爭力的根本保證。

關(guān)鍵詞：城市經(jīng)營；城市規(guī)劃；影響與模式

一、城市經(jīng)營產(chǎn)生的背景與內(nèi)涵

1．國外發(fā)展?fàn)顩r

上個世紀(jì)末期以來，針對傳統(tǒng)城市政府管理模式暴露出的種種弊端，西方國家開始探索改進(jìn)城市管理、提高政府效率的路徑和方法，首先提出了民營化的理念。以美國學(xué)者E·S·薩瓦斯為代表的經(jīng)典著作《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，從產(chǎn)生的背景、理論和實(shí)踐方面，深刻、全面地論證了民營化是改善政府的最佳途徑這一基本理念。薩瓦斯的論點(diǎn)充分證實(shí)并打破了傳統(tǒng)政府治理中的一個誤區(qū)，即“長期忽視服務(wù)提供和服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別，進(jìn)而錯誤地認(rèn)為如果政府放棄了服務(wù)生產(chǎn)者的功能，它自然就放棄了服務(wù)提供者的角色”。作者進(jìn)一步說明“從狹義上看，民營化是指一種政策，即引進(jìn)市場激勵取代對經(jīng)濟(jì)主體隨意地政治干預(yù)，從而改進(jìn)一個國家的國民經(jīng)濟(jì)。這意味著政府取消對無端耗費(fèi)國家資源的不良國企的支持，從國企撤資，放松規(guī)制以鼓勵民營企業(yè)提供產(chǎn)品和服務(wù)，通過合同承包、特許經(jīng)營、憑單等形式把責(zé)任委托給在競爭市場中運(yùn)營的私營企業(yè)和個人”。在一定程度上，這種民營化的理念與我國正在進(jìn)行的城市經(jīng)營理念相類似。

20世紀(jì)70年代以來，薩瓦斯、普爾、斯潘等學(xué)者的研究和著作對民營化起到了推動的作用，80年代以市政服務(wù)合同外包為主要形式的民營化在美國普遍實(shí)施；在英國，民營化在70年代中期也普遍展開；受英美國家的影響，80年代許多西方工業(yè)國家都先后開始了民營化的進(jìn)程；80年代末拉丁美洲等國家也都采取了強(qiáng)有力的民營化政策。

2．國內(nèi)的發(fā)展背景

在國內(nèi)，民營化的思想最早出現(xiàn)于1978年的農(nóng)村土地承包制的實(shí)施，但城市經(jīng)營的理念最早出現(xiàn)于20世紀(jì)90年代初，是由城市政府提出來的，實(shí)際上它的產(chǎn)生是我國經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和不同領(lǐng)域的具體實(shí)施。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2002年1月19日的報(bào)道，大連市早在20世紀(jì)90年代初就“……用經(jīng)營的眼光看待整個城市資源，第一個把整個城市資源當(dāng)作國有資產(chǎn)來經(jīng)營。”1998年9月，中國城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會在上海召開紀(jì)念十一屆三中全會20周年研討會，汪道涵會長在講話中明確地提出：“城市經(jīng)營就是城市政府需要在城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面引入與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)營理念，既要學(xué)會做一個城市發(fā)展的監(jiān)管者和引路人，又要像經(jīng)營一個企業(yè)那樣做一個合格的決策者和經(jīng)理人，前一個角色是為了使城市的發(fā)展盡可能做到規(guī)范、有序；后一個角色是為了使政府和社會能夠?qū)崿F(xiàn)投資良性循環(huán)，有發(fā)展后勁和可持續(xù)性”，這是學(xué)術(shù)界第一次提出并討論“城市經(jīng)營”概念。

近年來，在城市經(jīng)營理論的爭論和發(fā)展中，城市政府按照各自的理解，開展了各種形式的城市經(jīng)營實(shí)踐。隨著我國城市化進(jìn)程的加快，特別是2004年5月1日建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》的全面實(shí)施，不僅促使政府提供服務(wù)的獨(dú)家壟斷局面被打破，也標(biāo)志著國家政策層面上對城市經(jīng)營的推動，從而肯定了城市經(jīng)營的合法性和可操作性。

3．城市經(jīng)營的內(nèi)涵

城市經(jīng)營在理論界的討論已多，對城市經(jīng)營的內(nèi)涵、性質(zhì)、主體、客體、目標(biāo)等說法不一。結(jié)合多位學(xué)者的關(guān)點(diǎn)和大量的實(shí)踐活動，可把“城市經(jīng)營”定義為：它是城市政府依據(jù)城市發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一種謀略和行為方式；是運(yùn)用市場機(jī)制，充分挖掘、合理開發(fā)資源，組織資源、資產(chǎn)、資本、資金的市場化運(yùn)作模式；是以提高城市的總體功能、增強(qiáng)城市的綜合競爭力、改善居民的生活環(huán)境為目標(biāo)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的發(fā)展理念。

在城市經(jīng)營的客體中不僅有土地、基礎(chǔ)設(shè)施等有形和顯性的資源可以經(jīng)營，同時也有如政府的政策指引、規(guī)劃權(quán)這樣的隱性資源可以用來經(jīng)營，但城市中也有許多事物是不可經(jīng)營的，如防災(zāi)設(shè)施——防洪堤等只能妥善管理等?！俺鞘薪?jīng)營”概念的提出，其主旨在于沖破傳統(tǒng)的“城市管理”的思維與模式，用新的“經(jīng)營”思想和運(yùn)作方式來更有效地達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，同時，“城市管理”仍然具有其存在的價值，只是需要不斷變革和發(fā)展，才能與“城市經(jīng)營”理念互為補(bǔ)充，共同發(fā)展。因此，如何在發(fā)展中科學(xué)、適宜地結(jié)合新形式、新理念，才是未來城市發(fā)展所要解決的問題。

二、城市規(guī)劃的內(nèi)涵與現(xiàn)狀

1．國外城市規(guī)劃的內(nèi)涵與狀況

“大部分發(fā)達(dá)國家都先于我國完成工業(yè)化的進(jìn)程，建立有一套相對完整的法制化的規(guī)劃管理系統(tǒng)，在這些國家使用‘城市規(guī)劃’或‘規(guī)劃’術(shù)語時與我國的用法有較大不同，他們所認(rèn)為的‘規(guī)劃’實(shí)際上是一個較為寬泛的概念，包含了國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市與鄉(xiāng)村規(guī)劃，也稱空間規(guī)劃。他們空間規(guī)劃的內(nèi)容也較我國的城市規(guī)劃的內(nèi)容寬泛和綜合，非常注重經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展等多方面的因素。不僅在學(xué)術(shù)層面上，而且在政府體制的構(gòu)架中也往往對規(guī)劃有綜合性的考慮?！?/p>

在現(xiàn)代社會中，城市規(guī)劃已經(jīng)發(fā)展成為一種在土地使用和空間資源配置過程中不可或缺的手段，一種平衡社會集團(tuán)或個人利益的手段。盡管它在各國政治經(jīng)濟(jì)體制下形成具有不同的形態(tài)和結(jié)構(gòu)的規(guī)劃體系，但其目標(biāo)可以說是相似的，即在城市發(fā)展中維護(hù)整體利益和公共利益，保護(hù)自然和文化的遺產(chǎn)，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展?？偠灾?，城市規(guī)劃不僅是一種政府行為、一種社會行為、一種技術(shù)行為，更是科學(xué)、技術(shù)、政治、文化的一種綜合研究行為。

2．國內(nèi)城市規(guī)劃的實(shí)施和面臨的問題

我國現(xiàn)行的《城市規(guī)劃法》規(guī)定：城市規(guī)劃的任務(wù)是“為了實(shí)現(xiàn)一定時期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)，合理利用城市土地，協(xié)調(diào)城市空間布局和各項(xiàng)建設(shè)所作的綜合部署和具體安排，也是城市建設(shè)和管理的基本依據(jù)。”

實(shí)際上它是在我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下以工程實(shí)踐為背景建立起來的模式，它在具體的設(shè)計(jì)和操作實(shí)施的過程中，遇到了許多問題：它現(xiàn)有的靜態(tài)設(shè)計(jì)理念無法滿足城市日新月異的發(fā)展態(tài)勢；它的城市空間布局沒有充分體現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中新的變化，如政府在實(shí)際操作過程中，面對的是一個整體的城市，需要規(guī)劃、建設(shè)、投融資、體現(xiàn)公共利益和服務(wù)多方面的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，而現(xiàn)階段的規(guī)劃工作內(nèi)容在可行的經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)略分析上分量欠缺，缺乏投融資宏觀上的定位等，使城市政府在實(shí)施規(guī)劃方案與管理中出現(xiàn)較多不協(xié)調(diào)的問題。

政府依法委托設(shè)計(jì)部門完成城市規(guī)劃的工作，然后依法報(bào)批，程序復(fù)雜，時間較長，在整個過程中又會遇到許多重新安排、規(guī)劃等操作性不強(qiáng)等問題。一些說法“規(guī)劃規(guī)劃墻上掛掛”、“規(guī)劃規(guī)劃，滿篇鬼話”也從一個側(cè)面反映了這些問題的由來。隨著專家學(xué)者和專業(yè)人士以及各級政府對規(guī)劃的重視，這種情況將會得到逐步改善。

3．我國城市規(guī)劃事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）面對未來城市發(fā)展的要求

我們現(xiàn)在所進(jìn)行的城市規(guī)劃，是在總體實(shí)現(xiàn)小康社會的基礎(chǔ)上，描繪現(xiàn)代化城市建設(shè)的藍(lán)圖。規(guī)劃未來的現(xiàn)代化城市，僅有工程技術(shù)知識和審美的追求是不夠的，必須強(qiáng)化城市經(jīng)營的理念，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，做到城市資源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)營創(chuàng)造良好的空間環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境，這為城市規(guī)劃工作提出了更高的要求。

（2）面對法律權(quán)威的挑戰(zhàn)

我國各級政府的很多城市規(guī)劃成果都是為了完成行政命令，或者在規(guī)劃過程中重視了，但跟不上形勢的發(fā)展變化，對城市發(fā)展的促進(jìn)不大，究其原因：一方面是規(guī)劃專業(yè)需要從靜態(tài)到動態(tài)、從地面空間到地下空間延伸的轉(zhuǎn)變，充實(shí)經(jīng)營思想；另一方面，我們的規(guī)劃從評審、報(bào)批到規(guī)劃實(shí)施，都缺乏一套有效的法制程序和監(jiān)督機(jī)制給予保證，尤其是缺乏公眾的參與和監(jiān)督。城市政府在有法可依的法制框架內(nèi)，如何將城市資產(chǎn)和資本帶來積極的外部效應(yīng)，是城市發(fā)展與管理急需研究的問題。

（3）面對公眾福利的要求

世界銀行（2000）《增長的質(zhì)量》一書強(qiáng)調(diào)，一個國家的發(fā)展不僅僅要重視數(shù)量上的增加，更應(yīng)注重增長質(zhì)量。聯(lián)合國對人類的發(fā)展也提出了公眾福利問題。發(fā)達(dá)國家面臨更多的是如何改善公眾福利，而我國則不僅需要福利，更要解決我國城市發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的各種新問題和新矛盾，這就要求我們盡快吸取新的發(fā)展觀，使城市經(jīng)營理念與規(guī)劃有效結(jié)合，發(fā)揮兩者的最佳效果。如城市的公共設(shè)施和福利，有些是沒有直接經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域，這是政府不可推卸的責(zé)任。通過規(guī)劃保證公眾的基本利益，促使政府為民所為，不僅解決現(xiàn)實(shí)發(fā)展的瓶頸問題，更保障了積極、長遠(yuǎn)的效應(yīng)，有利于全社會更健康、更有質(zhì)量的發(fā)展。

三、兩者的相互關(guān)系分析

1．城市經(jīng)營理念的產(chǎn)生對城市規(guī)劃的影響

城市經(jīng)營與城市規(guī)劃是相輔相成的關(guān)系，城市經(jīng)營發(fā)揮其駕馭市場的能力，成為貫徹城市規(guī)劃的重要理念和保證；而城市規(guī)劃利用其綜合的觀點(diǎn)和整合的能力，規(guī)劃好城市的空間布局，將有助于防止城市經(jīng)營中出現(xiàn)不顧大局、片面追求經(jīng)濟(jì)利益的短期行為。城市經(jīng)營理念下的城市規(guī)劃將會：

（1）提高城市規(guī)劃的可操作和可實(shí)施性

城市規(guī)劃是一定時期內(nèi)城市各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)設(shè)施、社會設(shè)施和城市基礎(chǔ)設(shè)施的綜合部署。對城市未來的發(fā)展起著指導(dǎo)作用，結(jié)合城市政府經(jīng)營的思路和投融資計(jì)劃的考慮，科學(xué)引導(dǎo)城市土地的開發(fā)和使用，合理確定開發(fā)時序，使城市政府有條不紊地順著確定的目標(biāo)發(fā)展。

（2）兼顧了城市的短期效益和長遠(yuǎn)的整體利益

在規(guī)劃過程中，考慮了建設(shè)項(xiàng)目的必要性和可行性，審查建設(shè)方案的優(yōu)劣、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的高低、籌資方式的利弊、是否符合城市發(fā)展的長遠(yuǎn)利益等問題，一定程度上存在一個城市經(jīng)營問題。在市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)中，城市規(guī)劃的實(shí)施，常會受到市場經(jīng)濟(jì)利益的沖擊，往往導(dǎo)致了規(guī)劃的“變形”，只有通過正確的經(jīng)營策略，利用城市規(guī)劃在政府職能中的特殊地位，一方面為政府現(xiàn)階段發(fā)展所需提供后備支撐，另一方面，也為城市長遠(yuǎn)的整體利益提供有力的法律依據(jù)。

（3）為城市經(jīng)營奠定基礎(chǔ)條件

科學(xué)合理的城市規(guī)劃，在很大程度上決定城市經(jīng)營的好壞。一個布局混亂、交通堵塞、環(huán)境臟亂、景觀破舊的城市，城市經(jīng)營將會遇到很大的困難，難以獲得良好的經(jīng)營效益；相反地，發(fā)揮規(guī)劃本身的空間規(guī)劃優(yōu)勢，創(chuàng)造合理的城市布局、快捷的內(nèi)外交通、舒適的居住環(huán)境、方便的服務(wù)設(shè)施、優(yōu)美的城市景觀，創(chuàng)造一個良好的投資環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境的預(yù)期，為城市經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)條件。

（4）為城市經(jīng)營有形資產(chǎn)提供保障

土地是城市經(jīng)營中最大的一筆存量資產(chǎn)，做好城市規(guī)劃是盤活城市土地的必要條件。城市內(nèi)任何一塊土地，都需要對其周圍的關(guān)系、功能、開發(fā)強(qiáng)度、交通、豎向標(biāo)高、建筑高度、綠化系統(tǒng)和各種管線的連接等進(jìn)行考慮，才能使這塊土地便于使用，發(fā)揮其應(yīng)有的效益。又如城市的房屋、道路、橋梁等有形資產(chǎn)，經(jīng)營者和使用者所關(guān)心的是它們的使用功能是否方便合理，外部環(huán)境是否和諧舒適，這直接影響著它們的經(jīng)營效益。在這個過程中，只有城市規(guī)劃滿足了這種需求，為城市的有形資產(chǎn)提供可經(jīng)營的有利條件。

城市經(jīng)營是城市規(guī)劃的理念和指引，而城市規(guī)劃是城市經(jīng)營的實(shí)施保障，兩者的相互促進(jìn)作用為城市的管理提供了可靠、理性、有序的發(fā)展空間，符合我國城市化快速發(fā)展的需求，為城市發(fā)展理論提供了有益前景。

2．理念與方式融合下產(chǎn)生的操作模式

（1）TOD(Transit-OrientedDevelopment)

所謂TOD，就是政府利用壟斷城市規(guī)劃帶來的信息優(yōu)勢，對規(guī)劃發(fā)展區(qū)的用地以較低的價格征用，接著進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，使土地升值；然后出售基礎(chǔ)設(shè)施完善的“熟地”，利用“生地”與“熟地”之地價差，平衡建設(shè)成本，帶來城市政府持續(xù)發(fā)展的資本。

（2）SOD(Service-OrientedDevelopment)

所謂SOD，就是通過社會服務(wù)設(shè)施引導(dǎo)開發(fā)建設(shè)的模式。政府利用行政壟斷權(quán)的優(yōu)勢，通過城市規(guī)劃對城市功能進(jìn)行空間調(diào)整和遷移，使老市區(qū)和新開發(fā)區(qū)通過地價差，都獲得更新與發(fā)展的資金保障。很多城市政府出讓老城區(qū)用地，通過城市規(guī)劃的依法編制過程，達(dá)到了城市土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換、城市功能的轉(zhuǎn)移、空間的疏解與優(yōu)化，使得政府財(cái)政狀況有較大的改善，為政府發(fā)展城市提供了資金保障。

（3）PSOD(Public-Service-OrientedDevelopment)

PSOD就是建設(shè)公共服務(wù)設(shè)施為導(dǎo)向的發(fā)展模式。具體就是通過城市規(guī)劃的引導(dǎo)，合理規(guī)劃出用地，在該塊用地上通過投融資的方式建設(shè)學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)土地的合理利用和開發(fā)，達(dá)到提供更多公共服務(wù)的目標(biāo)。

這些模式結(jié)合了城市經(jīng)營的理念，通過了城市規(guī)劃工作在實(shí)踐中的不斷完善，形成了現(xiàn)階段我國政府實(shí)施城市經(jīng)營過程中較為成熟的不同策略，它在不同城市、不同的發(fā)展階段以及不同城市的不同發(fā)展階段都發(fā)揮著有效、實(shí)用和較為理性的作用。

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