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[摘要]加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問題，應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

[關鍵詞]公共政策執(zhí)行監(jiān)督公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體困境問責制

[Abstract]Tosolvethepositionproblemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldstrengthenthepublicpolicyexecutionsupervision,andformatheorysystemofthepublicpolicyexecutionsupervision,weshouldmainlyanalyzethedifficultpositionsfromfollowingseveralaspects:thefirstfromthepoliticalculture,theadministrativesystemaspectwhichwatchesthedifficultpositionofthepublicpolicyexecutionsupervision;thesecondwatchesthemainbodyofthepublicpolicyexecutionsupervision;thethirdwatchesthepublicpolicyexecutionsupervisionfrom“Responsibility-asking”system.

[KeyWords]thePublicPolicyExecutionSupervisionMainBodyDifficultPosition“Responsibility-asking”System

公共政策執(zhí)行監(jiān)督，是公共政策正確貫徹執(zhí)行，達到預期公共政策目標的重要保障。許多制定十分周密、科學的方案，在執(zhí)行時偏離了既定的公共政策目標方向，最終導致政策失敗，一個非常重要的原因是公共政策執(zhí)行監(jiān)督不嚴格，不到位。為此，必須加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督，形成公共政策執(zhí)行監(jiān)督理論體系，解決我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境問題。筆者認為應該主要從以下幾個方面分析這些這些困境：一從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；二從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境；三從監(jiān)督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境。

一、從政治文化、行政體制方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

公共政策執(zhí)行監(jiān)督受諸多因素的影響，比如政治文化、公共政策自身特點、經(jīng)濟發(fā)展水平、國際環(huán)境等等。本部分主要從政治文化和公共政策自身特點的角度來對公共政策執(zhí)行監(jiān)督的影響進行分析。

公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為一種政治行為，必然受到一定的政治文化的影響。政治文化，是指通過政治社會化而形成的一整套的政治心理和政治思想，包括政治信仰、政治情感、政治認知等。政治文化在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的方式和程度。民主、現(xiàn)代的政治文化為有效的公共政策執(zhí)行監(jiān)督提供了文化背景，而封建社會專制的政治文化，則在很大程度上壓制了公共政策執(zhí)行監(jiān)督效率的提高，一般表現(xiàn)為官本位思想、臣民意識等。我國是一個具有幾千年歷史的文明古國，封建歷史相當?shù)挠凭茫m然我國改革開放已經(jīng)取得了很大的進展，但是不可否認的是，幾千年封建社會遺留下來的“官本位”思想、為民做主思想等傳統(tǒng)政治文化殘余還是不能徹底清除，它的影響有時還是相當?shù)纳羁?，造成了現(xiàn)代公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體之一的人民群眾往往沒有參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的渠道，造成了參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督的冷漠，普遍認為“在其位謀其政”，國家大事是那些當權者的事，于己無關，長期以往，就逐漸地失去了參與政策執(zhí)行監(jiān)督地熱情。而民主社會要求社會公眾能意識到自己是國家地主人，參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督既是自己的一項權利，也是一項義務。所以這種封建社會政治文化殘余在一定程度上阻礙了社會公眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。

公共政策是“政府依據(jù)特定時期的目標，在對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實的過程中所制定的行為準則”[1]公共政策的首要特征在于“公共”，是對全社會的利益調配，而不是針對個人的利益。正是因為公共政策影響的不是一個人的利益，因而公共政策執(zhí)行監(jiān)督也存在著較強的外部效應。筆者認為人民群眾參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督是一種群體行為，而不是個人行為。如果一個農(nóng)民通過各種途徑游說政府，希望減輕他的農(nóng)業(yè)稅，或者提高他的福利水平，他會遵循一種什么樣的準則呢？首先，我們不說這個農(nóng)民是否具有這種游說的能力，即使有這種能力，他也不可能采取行動。奧爾森認為，在一個群體范圍內，集體受益是公共性的，即集體中的每一個人都能夠分享而不需要付出成本。如果這個農(nóng)民去游說政府，那么得到利益的是整個農(nóng)民階層。集體受益的這種性質促使每一個集體成員都想坐享其成，來“搭便車”。在現(xiàn)實的政治生活中，人民群眾可能都很想?yún)⑴c公共政策執(zhí)行監(jiān)督，因為公共政策與他們自身的利益息息相關，但是理性的個人選擇了不監(jiān)督，原因很簡單，是因為個人參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督并不是免費的，即使公共政策執(zhí)行監(jiān)督有效，受益者也不是他一個人，成本—受益不對稱，他人的“搭便車”心理導致了個人不會參與公共政策執(zhí)行監(jiān)督。這種情況必然阻礙社會公眾特別是目標群體對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。

二、從公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

狹義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體是指行政機關內部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體。廣義的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，不僅包含行政機關內部的公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體，還包括履行公共政策執(zhí)行監(jiān)督職能的政黨組織，立法機關，司法機關，社會輿論以及人民群眾等。公共政策執(zhí)行監(jiān)督作為公共政策監(jiān)督體系的一個分系統(tǒng)，與公共政策制定監(jiān)督相輔相成，相互促進。但是在我國現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，由于受行政管理體制、監(jiān)督體制的影響，公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體并沒有發(fā)揮出它應有的作用和功能，導致在現(xiàn)實的監(jiān)督中，出現(xiàn)了“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”等現(xiàn)象，嚴重影響了監(jiān)督的效果。追其原因，主要有以下幾點：

（一）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體地位不高，缺乏監(jiān)督權力

要監(jiān)督，就必須由監(jiān)督權力。公共政策執(zhí)行監(jiān)督體現(xiàn)著監(jiān)督權對執(zhí)行權的制約。監(jiān)督的效果在很大程度上取決于監(jiān)督主體的地位、權能。但從目前我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體的實際情況來看，大多數(shù)監(jiān)督主體由于自身的依附性而缺乏制約力度，導致監(jiān)督乏力。在行政系統(tǒng)內部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權的監(jiān)察機構和審計機構實行雙重領導，受同級政府人事、財政制約。雖然1997年通過的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》規(guī)定：“縣級以上地方各級政府監(jiān)察機關對本級政府和上級監(jiān)察機關負責并報告工作，監(jiān)察業(yè)務以上級監(jiān)察機關領導為主”。但是，由于受同級政府人事、財政等的制約，在實際監(jiān)督中沒有體現(xiàn)出應有的獨立性。在行政系統(tǒng)外部，行使公共政策執(zhí)行監(jiān)督權的各級人大實際上是法律地位高而實際地位低，突出體現(xiàn)在監(jiān)督方面的法規(guī)不健全，力度不夠；機構不健全，強度不夠；手段不配套，深度不夠；尚未真正體現(xiàn)人大的監(jiān)督作用。[2]

（二）公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體功能不全，缺乏監(jiān)督合力

公共政策執(zhí)行監(jiān)督主體以不同的方式在公共政策執(zhí)行過程中發(fā)揮著監(jiān)督功能。但是監(jiān)督功能不全，導致它們沒有有機結合、密切配合，沒有能夠整合監(jiān)督資源和監(jiān)督力量，形成監(jiān)督合力，充分發(fā)揮監(jiān)督實效，體現(xiàn)多元監(jiān)督的優(yōu)勢：⑴黨的監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨，是領導社會主義建設的核心，在監(jiān)督的多元主體中處于核心地位，對廣大黨員同志，尤其是廣大黨員領導干部做到廉潔自律、全心全意為人民服務發(fā)揮著領導和約束的作用，對公共利益的促進發(fā)揮重要的作用。但是，中國共產(chǎn)黨發(fā)揮監(jiān)督作用的范圍和空間是有限的，它只能通過各級黨的紀律檢查委員會來實行監(jiān)督，并不能對公共政策執(zhí)行過程進行全面的動態(tài)跟蹤監(jiān)督。⑵立法監(jiān)督。人民代表大會及其常務委員會，作為國家權力機關，對公共政策執(zhí)行的監(jiān)督在理論上應該是最有效地、最權威的。但實際上，權力機關在行使監(jiān)督權的時候存在著比較大的問題，“主要是監(jiān)督方式單一，程序不完善，通常僅限于執(zhí)法檢查、質詢等?！盵3]因為人大既不同于行政機關行又不同于司法機關，它既沒有調查取證的權力，也無直接處理案件的權力，這樣就很明顯地削弱了各級人民代表大會及其常委會的監(jiān)督效能，也無法顯示出人民代表大會作為我國權力機關的權威性。⑶司法監(jiān)督。人民法院和人民檢察院，對于公共政策執(zhí)行過程的監(jiān)督受到很大程度的制約。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的有關規(guī)定，我國目前行政訴訟的受案范圍只限于違法侵害公民、法人或者其他組織的人身權和財產(chǎn)權。公共政策執(zhí)行，關乎的是公共利益，而不是公民、法人或者其他組織的利益，按照《行政訴訟法》的有關規(guī)定，則不能成為行政訴訟的監(jiān)督申訴對象，因為只有公民、法人或者其他組織認為行政主體的具體行政行為違法侵害其合法權益才能提起訴訟。這樣顯然不利于行政訴訟的完善，不利于加強公共政策執(zhí)行監(jiān)督。⑷其他各種社會監(jiān)督。在我國主要包括政協(xié)、共青團、婦聯(lián)等人民團體、人民群眾以及新聞媒體等。根據(jù)我國《憲法》和有關法律的規(guī)定，他們享有各種形式的監(jiān)督權力，諸如舉報、信訪、輿論批評等。并且輿論媒體的最大優(yōu)點是社會影響力大、效果顯著，但是無論怎樣，他們改不了“民間”的性質和定位，沒有“官方”的權威和地位，并且供他們發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效用的空間也很小，這就在很大程度上影響了公共政策執(zhí)行監(jiān)督的效率。

綜上所述，不管行政系統(tǒng)內部的監(jiān)督，還是行政系統(tǒng)外部的監(jiān)督，在發(fā)揮公共政策執(zhí)行監(jiān)督效能過程中都受到了不同程度的制約，相互之間不能有機的融合，出現(xiàn)“弱監(jiān)”、“虛監(jiān)”則是必然表現(xiàn)了。

三、從監(jiān)督制度—“問責制”建設的缺失方面看我國公共政策執(zhí)行監(jiān)督的困境

“責任最通常、最直接的含義是指與某個特定職位或機構相連的職責”。[4]責任的明確是公共政策執(zhí)行和公共政策執(zhí)行監(jiān)督的必要前提。沒有責任，就沒有義務，則公共政策執(zhí)行監(jiān)督就沒有保障。作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的有效保障方式之一，沒有責任的監(jiān)督是難以想象的，因為“一個地區(qū)或者部門反腐敗是否堅決有效，與這個地區(qū)或者部門的領導干部，特別是主要領導干部的態(tài)度和責任心有著很大的關系”，“少數(shù)領導干部責任觀念淡薄，由于制度不完善，除了問題追究不到個人”。2003年，包括原衛(wèi)生部長、北京市長在內，全國有近千名官員因防治“非典”工作不力被罷官免職；2004年4月，總理主持國務院常務會議，親自聽取監(jiān)察部關于中石油重慶開縣“12.23”特大井噴事故、北京密云縣迎春燈會特大傷亡事故、吉林市東百商廈特大火災3起責任事故的調查處理情況。4月底，國務院又先后責成嚴查江蘇“鐵本”案、安徽“阜陽劣質奶粉”案等，包括常州市委書記、安徽阜陽市市長等20多名政府官員受到黨紀政紀的嚴肅處分。這些案件的查處對于維護廣大人民群眾的切身利益起到了至關重要的作用，但是這種“問責制”與現(xiàn)行的行政體制和監(jiān)督體制還是有著不相容的地方。作為一種監(jiān)督方式，“問責制”實施的社會氛圍還沒有形成，因為科學的“問責制”的前提是合理的配置和劃分行政權力和監(jiān)督權力，而這則有待于更深入的制度改革。

在現(xiàn)行的行政體制下，對公共政策項目，尤其是大型的公共政策項目，“問責制”存在著以下不足之處。

（一）“問責制”中權責不清、主體缺位

作為公共政策執(zhí)行監(jiān)督的一種方式，在很多情況下，監(jiān)督主體不知道向誰問責，由誰來承擔這個責任，承擔責任的方式是什么，是一種直接責任，還是間接責任。給人的印象比較模糊，很難具體的界定這個“責任”。

“問責制”的主體是誰？結合專家、學者的觀點，筆者認為，“問責”的主體應該是人民群眾，人民行使問責權，“問責制”應該是一整套完整的責任體系，不能僅僅局限于行政部門內部的上下級監(jiān)督關系。因為在這種問責的監(jiān)督體制中，人民群眾追究各級政府的責任，各級政府再追究各級政府中行使公共政策執(zhí)行權的公務人員的責任，這樣才能形成良性的監(jiān)督互動。但是在現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，往往是下級因失誤影響了政策執(zhí)行而被上級要求辭職，并不是因人民群眾的“問責”而辭職，造成了“問責”主體無權問責而缺位的局面。

（二）“問責制”定位不清

作為行政責任領域內的一個新術語，“問責”的定位到目前還不清楚。我國《國家公務員暫行條例》中明確規(guī)定，行政處分的種類分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除?！皢栘煛辈⒉皇切姓幏值囊环N，在相關的行政法律法規(guī)中并沒有對它明確界定。所以，作為監(jiān)督的一種方式，“問責”還是模糊的，界定不清的。在現(xiàn)實的公共政策執(zhí)行監(jiān)督中，“問責”的實際操作還缺乏可行性。

[參考文獻]

[1]陳慶云.公共政策分析[M].中國經(jīng)濟出版社,1996,9.

[2]陳奇星.試論加強和完善行政監(jiān)督機制[J].社會科學,1999,No11:24.

[3]王戰(zhàn)軍,殷英華.試論構建行政執(zhí)法監(jiān)督機制[J].山西高等學校社會科學學報,2000，No9:33.

[4]戴維.米勒,韋農(nóng).波格丹.布萊克維爾政治學百科全書[M].鄧正來等譯.中國政法大學出版社,1992,652.