導(dǎo)語(yǔ)：評(píng)西方的“新公共管理”范式（上）一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

自70年代末80年代初開(kāi)始,西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大且曠日持久的政府改革運(yùn)動(dòng)。盡管各國(guó)改革的性質(zhì)、規(guī)模和途徑不同,但都具有一個(gè)已發(fā)展起來(lái)的共同議程,這就是“新公共管理”(NewpublicManagement)或“管理主義”范式。這場(chǎng)“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)于西方公共部門(mén)管理尤其是政府管理的理論與實(shí)踐產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。我國(guó)目前正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,隨著市場(chǎng)機(jī)制的不斷發(fā)育成熟,行政體制改革的深化以及政府職能的轉(zhuǎn)變,我國(guó)政府管理的實(shí)踐模式和政府管理研究領(lǐng)域(行政學(xué))的理論體系都亟待進(jìn)一步創(chuàng)新。因此,考察研究當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)的理論與實(shí)踐,借鑒其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),吸取其理論成就,無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一

“新公共管理”是一種國(guó)際性思潮,它起源于英國(guó)、美國(guó)、新西蘭和澳大利亞,并迅速擴(kuò)展到其他西方國(guó)家。新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起意味著公共部門(mén)管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域范式的轉(zhuǎn)變。有如休斯(OHughes)在《公共行政與管理》一書(shū)中所說(shuō):“自從80年代中期以來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家的公共部門(mén)管理已發(fā)生了轉(zhuǎn)變,曾經(jīng)在本世紀(jì)的大部分時(shí)間中居于支配地位的傳統(tǒng)公共行政管理的那種刻板(僵化)、層級(jí)官僚體制形式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N靈活的、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的(新)公共管理形式。后者并不是一種改革事務(wù)或管理方式的微小變化,而是政府作用以及政府與公民社會(huì)關(guān)系的一種深刻變化。傳統(tǒng)的公共行政在理論與實(shí)踐上都已受到懷疑。新公共管理的采納意味著公共部門(mén)管理領(lǐng)域中新范式的出現(xiàn)?！雹?/p>

作為政府管理研究領(lǐng)域的一種新理論以及新實(shí)踐模式,“新公共管理”范式有不同的名稱(chēng),如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主義”(Pollitt,1993年)、“以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共行政學(xué)”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企業(yè)化政府”理論(OsborneandGaebler,1992年)等。盡管這些名稱(chēng)不同,但基本上都表示同一種現(xiàn)象,即由傳統(tǒng)公共行政理論及實(shí)踐向新公共管理理論及實(shí)踐的轉(zhuǎn)變,并被人們描述為公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的范式轉(zhuǎn)移。

“新公共管理”理論代表了政府管理研究領(lǐng)域發(fā)展的新階段,它是在對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論的批判基礎(chǔ)上逐步形成起來(lái)的。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)誕生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初,在70年代以前,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)一直是政府研究領(lǐng)域中居于支配地位的主導(dǎo)范式。它有自己一整套的理論、原則、假定和方法以及范式特征。按照休斯的說(shuō)法,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)有如下四個(gè)永久性的原則:

第一,政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)官僚體制(科層制)的原則建立,即政府管理體制以韋伯的科層制理論或模式為基礎(chǔ),嚴(yán)格堅(jiān)持這一原則是公共組織尤其是政府運(yùn)作的最佳方式。

第二,一旦涉及政策領(lǐng)域,那么,它將通過(guò)官僚機(jī)構(gòu)提供公共物品和服務(wù);換言之,只能由政府機(jī)構(gòu)來(lái)提供公共物品和服務(wù)。

第三,主張政治事務(wù)與行政事務(wù)分開(kāi)。行政是執(zhí)行命令的工具,而政策和戰(zhàn)略的制定則是政治家們的事,據(jù)說(shuō)政治與行政的分離可以保證責(zé)任制的落實(shí)。

第四,行政被當(dāng)做一種特殊的管理形式,因此需要職業(yè)化的官僚,他們終身受雇,并可以一視同仁地為不同的政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)②。

作者本人曾將傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的信念或范式特征概括為四個(gè)方面:

一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府組織機(jī)構(gòu)(官僚體制)作為主要的研究領(lǐng)域;

二是政治與行政二分法成為公共行政學(xué)的理論基礎(chǔ);

三是致力于行政管理的一般或普遍原則的探索;

四是強(qiáng)調(diào)以效率原則作為最高標(biāo)準(zhǔn)③。

傳統(tǒng)的公共行政學(xué)理論及實(shí)踐模式是與西方工業(yè)社會(huì)的政府管理相適應(yīng)的。但隨著西方各國(guó)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)或信息社會(huì)的轉(zhuǎn)變,這種理論及模式就顯得越來(lái)越不適應(yīng)。在當(dāng)代,傳統(tǒng)公共行政學(xué)的基本理論、假定、原則或信條,無(wú)論在理論上還是實(shí)踐上都受到人們的普遍懷疑,遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)----

首先,作為傳統(tǒng)的公共行政學(xué)基石的官僚體制已被證明是一種過(guò)時(shí)的、僵化的和無(wú)效率的政府體制模式。這種等級(jí)劃分、權(quán)力集中、控制嚴(yán)密的官僚體制的組織模式在50、60年代的私人部門(mén)管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部門(mén)中逐步被打破,新的組織模式及類(lèi)型,如參與型組織、學(xué)習(xí)型組織、自主型組織以及各種獨(dú)立機(jī)構(gòu)相繼出現(xiàn)。

其次,官僚機(jī)構(gòu)或政府部門(mén)作為公共物品及服務(wù)的惟一提供者的壟斷地位已經(jīng)動(dòng)搖。私人部門(mén)中發(fā)展起來(lái)的管理方法和技術(shù)被應(yīng)用于公共部門(mén)之中;政府通過(guò)補(bǔ)貼、規(guī)劃、委托和合同承包等方式間接運(yùn)行,各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供;不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng);市場(chǎng)機(jī)制在公共部門(mén)中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

再次,政治與行政二分法早就被人們批評(píng)為一種不真實(shí)的假定,政治事務(wù)(政策的制定)與行政事務(wù)(政策的執(zhí)行)實(shí)際上是無(wú)法分開(kāi)的。在當(dāng)代,公共官僚(文

①②③詳見(jiàn)拙作《從公共行政學(xué)、新公共行政學(xué)到公共管理學(xué)》,載《政治學(xué)研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin

sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin

sPress,Inc.,1998,p.1.

官)日益卷入政策決策事務(wù)之中,他們既是政策提案的重要來(lái)源,又是行政法規(guī)制定者;與此相聯(lián)系,文官的政治中立性信條也已被打破。文官向來(lái)難以做到政治上的中立,而且在當(dāng)代,文官的政治化趨勢(shì)以及高層文官的政治任命的趨勢(shì)越來(lái)越明顯。最后,公共人事管理的體制及模式也發(fā)生了重大的變化,公務(wù)員(文官)的永業(yè)觀念已被打破;合同雇用、臨時(shí)雇用等的出現(xiàn)使雇員的解聘更容易,業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和績(jī)效工資制成為一種主要的報(bào)酬方式;傳統(tǒng)的片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培養(yǎng)與開(kāi)發(fā)、以人為本的人力資源管理模式轉(zhuǎn)變。

到了80年代末90年代初,隨著西方各國(guó)政府改革運(yùn)動(dòng)的深入展開(kāi),“新公共管理”作為政府管理領(lǐng)域(公共行政學(xué)以及公共管理學(xué))的新范式以及政府管理實(shí)踐的新模式形成和發(fā)展起來(lái)了。“新公共管理”范式的特征和內(nèi)容是什么?西方公共管理學(xué)者及實(shí)踐者們作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主義和公共服務(wù):盎格魯和美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一書(shū)中的說(shuō)法,“新公共管理”主義主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來(lái)的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成,即強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共管理中的應(yīng)用。胡德(CCHood)在其擔(dān)任倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)的就職演說(shuō)中將“新公共管理”的內(nèi)涵及特征刻畫(huà)為如下七個(gè)方面:

(1)向職業(yè)化管理的轉(zhuǎn)變;

(2)標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效測(cè)量;

(3)產(chǎn)出控制;

(4)單位的分散化;

(5)競(jìng)爭(zhēng);

(6)私人部門(mén)管理的風(fēng)格;

(7)紀(jì)律與節(jié)約。

英國(guó)學(xué)者溫森特·懷特認(rèn)為,“管理主義”(新公共管理)強(qiáng)調(diào)職業(yè)化的管理、明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)估;以結(jié)果而不是程序的正確性來(lái)評(píng)估管理水平;看重金錢(qián)的價(jià)值;對(duì)消費(fèi)者而非公民的需要保持敏感,強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)的針對(duì)性而非普遍性。羅德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下幾個(gè)中心學(xué)說(shuō):

以管理而非政策為焦點(diǎn),以業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估和效率為焦點(diǎn);將公共官僚機(jī)構(gòu)分解成各種建立在使用者付費(fèi)基礎(chǔ)上的處理事務(wù)的機(jī)構(gòu);準(zhǔn)市場(chǎng)的使用和合同承包以培育競(jìng)爭(zhēng);一種強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出目標(biāo)、限制性項(xiàng)目合同、金錢(qián)誘因和自由裁員的新管理風(fēng)格。

經(jīng)合組織(OECD)1995年度公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理》把新公共管理的特征歸納為如下八個(gè)方面:(1)轉(zhuǎn)移權(quán)威,提供靈活性;(2)保證績(jī)效、控制和責(zé)任制;(3)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)和選擇;(4)提供靈活性;(5)改善人力資源管理;(6)優(yōu)化信息技術(shù);(7)改善管制質(zhì)量;(8)加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。

根據(jù)上述學(xué)者的概括以及其他新公共管理文獻(xiàn)資料,我們將“新公共管理”或“管理主義”的研究綱領(lǐng)或范式特征歸納為如下八個(gè)方面:

1.強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理。“新公共管理”認(rèn)為,公共組織尤其是政府必須清楚自己做什么、如何做和向誰(shuí)盡責(zé),讓公共管理人員成為管理者,而不是傳統(tǒng)的僅僅聽(tīng)命于別人的行政官員?！靶鹿补芾怼睆?qiáng)調(diào)部門(mén)管理權(quán)力的下放,這也意味著部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)要負(fù)更大的責(zé)任,他們要參與更多的公共決策事務(wù),日益卷入政治事務(wù)之中,要更經(jīng)常地對(duì)相關(guān)的事務(wù)負(fù)個(gè)人責(zé)任。現(xiàn)在公共管理變成了政治管理的一種形式,與政治領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)系也發(fā)生了變化。盡管最終還是政治領(lǐng)袖說(shuō)了算,但傳統(tǒng)的政治與行政的虛假二分已被拋棄。

2.明確的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與績(jī)效評(píng)估。“新公共管理”與傳統(tǒng)的公共行政的一個(gè)重要差別在于關(guān)注產(chǎn)出或結(jié)果,而非投入和過(guò)程。“管理主義”強(qiáng)調(diào)個(gè)人和機(jī)構(gòu)的業(yè)績(jī)(績(jī)效)。各種公共機(jī)構(gòu)被要求制訂出業(yè)績(jī)指標(biāo),以此作為衡量目標(biāo)取得情況的標(biāo)準(zhǔn);職員個(gè)人的業(yè)績(jī)也較之以前被更系統(tǒng)全面地加以衡量?？?jī)效評(píng)估系統(tǒng)旨在評(píng)價(jià)職員個(gè)人的業(yè)績(jī),評(píng)價(jià)的結(jié)果將是個(gè)人晉升、工資福利待遇等的主要依據(jù)。

3.項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理。在“新公共管理”中項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)取代以往的“一線項(xiàng)目”預(yù)算。傳統(tǒng)的行政管理關(guān)注的焦點(diǎn)是投入而非產(chǎn)出?，F(xiàn)在,項(xiàng)目預(yù)算系統(tǒng)根據(jù)機(jī)構(gòu)的具體項(xiàng)目來(lái)分配資金,要列出項(xiàng)目、子項(xiàng)目以及更低層次項(xiàng)目的所有成本;人員的配給不再由人事部門(mén)來(lái)決定,它成為項(xiàng)目預(yù)算的組成部分。這就意味著政府部門(mén)要決定組織的使命或長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo),預(yù)測(cè)目標(biāo)的獲取,考慮組織如何適應(yīng)環(huán)境以及它在環(huán)境中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和成本。這種重視戰(zhàn)略管理的途徑通過(guò)將結(jié)果與資源分配尤其是與項(xiàng)目預(yù)算的結(jié)合,促進(jìn)了資源的更好利用。

4.提供回應(yīng)性服務(wù)。傳統(tǒng)的行政管理抹殺了個(gè)人、家庭和社會(huì)團(tuán)體的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,無(wú)效率地生產(chǎn)和提供公共物品,扭曲市場(chǎng)法則,對(duì)消費(fèi)者(顧客)提出的要求不敏感,追求整齊劃一的服務(wù),忽視公共服務(wù)的多樣化;公共物品的生產(chǎn)不是消費(fèi)者說(shuō)了算,而是生產(chǎn)者說(shuō)了算,這就造成公共物品生產(chǎn)與供給的高成本、低效率和浪費(fèi)?！靶鹿补芾怼眲t強(qiáng)調(diào)顧客至上或顧客導(dǎo)向,它通過(guò)把公民變成消費(fèi)者(顧客),以市場(chǎng)取代政府,提供回應(yīng)性服務(wù),滿(mǎn)足公民(顧客)的不同需求。它通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制、公民參與管理、公共服務(wù)提供的小規(guī)模化等措施,給公民(顧客)提供“以腳投票”即自由選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì),征求他們對(duì)公共服務(wù)的意見(jiàn)和要求,并測(cè)量其滿(mǎn)意程度。

5.公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中最重要的結(jié)構(gòu)性變革在于,建立執(zhí)行機(jī)構(gòu)或半自治性的分散機(jī)構(gòu),讓它們負(fù)責(zé)公共項(xiàng)目的執(zhí)行和公共服務(wù)的提供。由一個(gè)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)的龐大的部(委)結(jié)構(gòu)被分解成許多執(zhí)行機(jī)構(gòu),每個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)一個(gè)或數(shù)目有限的公共服務(wù)供給,部里僅留下少數(shù)文官負(fù)責(zé)制定政策、計(jì)劃和協(xié)調(diào)工作。分散化的優(yōu)點(diǎn)是縮小官僚機(jī)構(gòu)的規(guī)模和集中化程度;它通過(guò)“一步式商店”(“一站式服務(wù)”)而提高公共物品和服務(wù)供給的效率;將這些提供公共物品及服務(wù)的部門(mén)與轉(zhuǎn)移支付的形式相結(jié)合,可以取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益;它還是對(duì)政治與行政二分法觀念的一種修正。一旦提供公共物品及服務(wù)的機(jī)構(gòu)是在明確的合同之下運(yùn)作的,那么就沒(méi)有任何特殊的理由說(shuō)明它們?yōu)槭裁匆欢ǚ鞘钦畽C(jī)構(gòu)不可(以及它的職員非得是公共雇員不可)。

6.競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入。長(zhǎng)期以來(lái)政府被當(dāng)做校正市場(chǎng)制度、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、克服市場(chǎng)失靈的主要途徑;現(xiàn)在反過(guò)來(lái),“新公共管理”主張用市場(chǎng)的力量來(lái)改造政府,在公共部門(mén)中引入市場(chǎng)機(jī)制,在公共部門(mén)與私人部門(mén)之間、公共部門(mén)機(jī)構(gòu)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),以縮小政府規(guī)模,提高公共物品及服務(wù)供給的效率。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入帶來(lái)了公共部門(mén)服務(wù)的一系列變化尤其是形成了市場(chǎng)檢驗(yàn)、優(yōu)勝劣汰的局面。

7.采用私人部門(mén)管理方式。引入當(dāng)代私人部門(mén)管理(工商管理)所發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、理論、方法及技術(shù),管理主義者相信公共部門(mén)管理與私人部門(mén)管理是相似的,其差別僅僅表現(xiàn)為次要的方面;私人部門(mén)的管理比公共部門(mén)的管理要優(yōu)越得多,效率也高得多。因此,他們主張采用私人部門(mén)管理的經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù),用私人部門(mén)管理的模式重塑公共部門(mén)管理。“新公共管理”運(yùn)動(dòng)中所采用的項(xiàng)目預(yù)算、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估、戰(zhàn)略管理、顧客至上、結(jié)果控制、合同雇傭制、績(jī)效工資制、人力資源開(kāi)發(fā)和組織發(fā)展等原則或措施均主要來(lái)自于私人部門(mén)的管理實(shí)踐。這也導(dǎo)致了公共部門(mén)管理與私人部門(mén)管理在理論和方法上出現(xiàn)新的融合。

8.管理者與政治家、公眾關(guān)系的改變。在傳統(tǒng)的行政管理模式中,官僚(公共管理者)與政治家的關(guān)系是狹窄的、技術(shù)性的關(guān)系,即主人與奴仆(發(fā)號(hào)施令者與惟命是從者)的關(guān)系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者與政治家建立起一種更密切和靈活的關(guān)系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事務(wù)之中;公共管理變成了政治管理的一種形式,公共管理者日益變成官僚政治家。同時(shí),在“新公共管理”模式中,公共管理者與公民的關(guān)系也出現(xiàn)了變化。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入、顧客至上、結(jié)果導(dǎo)向等原則的采用改變了公民的純粹被動(dòng)服從地位,公民變成顧客,要求公共管理有更明確的責(zé)任制,聽(tīng)取公民的意見(jiàn),滿(mǎn)足公民的要求,提供回應(yīng)性的服務(wù)。

二

西方“新公共管理”運(yùn)動(dòng)已歷時(shí)二十載,對(duì)于它的理論綱領(lǐng)和實(shí)踐模式,人們褒貶不一。有人認(rèn)為它是西方公共管理研究領(lǐng)域中出現(xiàn)的一次“無(wú)聲的革命”,在實(shí)踐上也取得巨大的成功;有人則認(rèn)為它不過(guò)是“管理主義”在當(dāng)代的翻版(是一種“新泰勒主義”、一種保守主義的意識(shí)形態(tài)),在實(shí)踐上帶來(lái)大量的新問(wèn)題。那么,應(yīng)當(dāng)如何評(píng)價(jià)當(dāng)代西方“新公共管理”的范式呢?

應(yīng)當(dāng)首先指出的是,作為一種正在成長(zhǎng)著的公共管理新理論范式以及實(shí)踐模式,“新公共管理”是當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)發(fā)展尤其是公共部門(mén)改革的必然產(chǎn)物,與當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)由工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變,與全球化、信息化和市場(chǎng)化時(shí)代的來(lái)臨密切相關(guān)。盡管“新公共管理”的出現(xiàn)與當(dāng)代西方社會(huì)所面臨的一系列現(xiàn)實(shí)社會(huì)問(wèn)題(如“滯脹”、政府失敗、政治和社會(huì)矛盾與沖突)分不開(kāi),但它也反映了當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入全球化、信息化和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)各國(guó)公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了傳統(tǒng)的公共行政管理的理論和實(shí)踐特別是建立在科層制基礎(chǔ)上的管理體制和模式的過(guò)時(shí)或失效。

“新公共管理”范式的出現(xiàn)構(gòu)成了對(duì)傳統(tǒng)的公共行政學(xué)范式的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),它改變了傳統(tǒng)行政學(xué)的研究范圍、主題、方法、學(xué)科結(jié)構(gòu)、理論基礎(chǔ)和實(shí)踐模式,日益成為當(dāng)代西方公共管理尤其是政府管理研究領(lǐng)域的主流?！靶鹿补芾怼庇衅湫路f、合理之處,它反映了當(dāng)代西方公共管理實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì),體現(xiàn)了公共部門(mén)管理研究的新成就。也可以說(shuō),它是當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐在理論上的總結(jié),反過(guò)來(lái)成為政府改革實(shí)踐的指導(dǎo)思想。與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比,“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新,這主要表現(xiàn)在如下四個(gè)方面:

第一,“新公共管理”為公共部門(mén)管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。如前所述,傳統(tǒng)的公共行政學(xué)的主要理論基礎(chǔ)是政治學(xué)特別是韋伯的官僚體制理論和威爾遜、古德諾等人的政治與行政二分法的理論。這兩種理論從一開(kāi)始就存在著模糊不清、不真實(shí)的問(wèn)題,在當(dāng)代無(wú)論是理論上和實(shí)踐上都受到了懷疑和批判。“新公共管理”學(xué)者無(wú)疑看到了傳統(tǒng)行政學(xué)的理論基礎(chǔ)的薄弱之處,力求為公共部門(mén)管理研究奠定更廣泛、堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。因此,他們把眼光由政治學(xué)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)以及工商管理學(xué)。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)帶來(lái)了新問(wèn)題(如下面將要討論的),但將經(jīng)濟(jì)學(xué)作為公共部門(mén)管理研究的一個(gè)主要基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)卻是十分明顯的,因?yàn)榻?jīng)濟(jì)學(xué)是社會(huì)科學(xué)中較為成熟的學(xué)科,經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假定、理論和方法論能夠應(yīng)用于公共管理的研究之中。從60年代開(kāi)始,經(jīng)濟(jì)學(xué)在西方政府管理中的影響不斷增強(qiáng)并逐步取得支配地位。60年代的PPBS和70年代以后的公共選擇以及新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),提供了對(duì)傳統(tǒng)的公共行政尤其是官僚體制理論的批判和政府改革實(shí)踐的思想武器或理論基礎(chǔ),也為設(shè)計(jì)一種以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共決策與公共管理提供了方法論。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)的模糊的理論基礎(chǔ)相比,經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了精確性、預(yù)言和經(jīng)驗(yàn)主義,并以人們的行為動(dòng)機(jī)的分析作為出發(fā)點(diǎn)?！靶鹿补芾怼睂?duì)于結(jié)果、效率和績(jī)效測(cè)量等的關(guān)注更多地來(lái)自于經(jīng)濟(jì)學(xué)。

第二,“新公共管理”開(kāi)闊了公共行政學(xué)的理論視野,具有一系列主題創(chuàng)新。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)主要著眼于政府內(nèi)部事務(wù)的研究,即注重的是對(duì)政府組織體制、行政過(guò)程以及行政法規(guī)的研究,過(guò)于以“組織內(nèi)部”取向,理論上過(guò)于空洞,而且主要局限于政府行政管理的研究,忽視了對(duì)其他公共組織(如非營(yíng)利組織、中介組織、社會(huì)團(tuán)體)的研究?！靶鹿补芾怼痹诒Ａ魝鹘y(tǒng)行政學(xué)的某些基本主題的基礎(chǔ)上,在研究視野、主題領(lǐng)域及范圍上有重大的突破、拓展與創(chuàng)新:一是將傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象由政府行政部門(mén)擴(kuò)展到立法、司法機(jī)關(guān)和非政府部門(mén)的公共組織上?！靶鹿补芾怼钡闹行闹黝}是:“在提供公共利益和服務(wù)時(shí),除了拓寬和完善官僚機(jī)構(gòu)之外,其他機(jī)構(gòu)也可以提供所有這些職能”。二是研究焦點(diǎn)不僅以“組織內(nèi)部定向”,而且注重公共組織與社會(huì)環(huán)境的相互作用,考慮公共組織如何適應(yīng)環(huán)境以及它們?cè)诃h(huán)境中的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)、機(jī)會(huì)和威脅,這就使得戰(zhàn)略計(jì)劃和戰(zhàn)略管理在“新公共管理”中占有突出的地位;同時(shí),對(duì)于公共管理者與公民關(guān)系的關(guān)注,也使得公共責(zé)任、行政理論一類(lèi)的主題成為公共管理學(xué)的重要內(nèi)容。三是涉及傳統(tǒng)公共行政學(xué)中所沒(méi)有出現(xiàn)的大量新主題如公共物品、公共選擇、公共物品和服務(wù)的供給、理性人、產(chǎn)權(quán)、交易成本、交換范式、制度安排、政府失敗、準(zhǔn)市場(chǎng)、自治型公共組織、多元組織、成本核算、信息管理系統(tǒng)等等。四是對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)所涉及的主題作出新的解釋,賦予其新的內(nèi)涵。例如對(duì)“效率”概念重新詮釋尤其地將它與“公平”概念聯(lián)系起來(lái)考察,對(duì)傳統(tǒng)的人事管理、財(cái)務(wù)管理主題賦予新的內(nèi)容,變成人力資源管理和財(cái)政管理。