導(dǎo)語(yǔ)：淺談公共政策下的享單車治理一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:近年來(lái)共享單車在城市里得到迅速推廣和發(fā)展，引發(fā)了公共交通領(lǐng)域的變革。與此同時(shí)帶來(lái)了公地悲劇、城市交通混亂、押金問(wèn)題、管理困難和投資過(guò)熱等問(wèn)題。各地政府圍繞共享單車問(wèn)題出臺(tái)了眾多規(guī)范性政策，以求問(wèn)題能夠得到解決。但政策存在著獎(jiǎng)懲措施不明確、政策執(zhí)行效果欠佳、責(zé)任界定不明確等諸多不足。本文試圖從公共政策過(guò)程的分析模式從政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)四個(gè)階段對(duì)解決共享單車問(wèn)題給出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞:共享單車；公共政策；政策過(guò)程

一、問(wèn)題的提出

隨著國(guó)家政策的支持和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，近幾年共享經(jīng)濟(jì)在我國(guó)蓬勃發(fā)展。共享經(jīng)濟(jì)是以獲得一定報(bào)酬為主要目的而在陌生人之間進(jìn)行物品使用權(quán)的臨時(shí)性轉(zhuǎn)移或共享的經(jīng)濟(jì)模式。活躍的個(gè)人之間的共享行為、完善的網(wǎng)絡(luò)共享平臺(tái)、個(gè)人閑置物品或資源的使用權(quán)的分享、信任機(jī)制、創(chuàng)新式破壞以及開(kāi)放的系統(tǒng)是共享經(jīng)濟(jì)的主要特征。共享經(jīng)濟(jì)充分地利用了閑置資源，極大地提高了消費(fèi)者的福利水平，也改變了企業(yè)的價(jià)值創(chuàng)造方式。共享單車是由企業(yè)租給大眾使用的一種具有互聯(lián)網(wǎng)控制功能的自行車，公眾通過(guò)手機(jī)向企業(yè)支付費(fèi)用，就近取車和交還，是信息技術(shù)與傳統(tǒng)自行車結(jié)合集成創(chuàng)新的產(chǎn)物，既是交通方式的創(chuàng)新，也是業(yè)態(tài)的創(chuàng)新。它是共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先鋒軍，以一種前所未有的方式改變了人們的出行方式和城市面貌。自2015年小黃車ofo在北大校園興起，兩年間共享單車層出不窮，席卷了中國(guó)眾多城市，引發(fā)了我國(guó)公共交通領(lǐng)域的變革。共享單車依托于強(qiáng)大的市場(chǎng)資本、強(qiáng)烈的市場(chǎng)需求和高效的市場(chǎng)化運(yùn)作使得共享單車成為城市最為便捷的代步工具，旨在解決人們“最后一公里”的出行難題。但是共享單車也蓬勃的發(fā)展中也面臨著押金信用、物品損壞和擾亂交通等諸多問(wèn)題，同樣也是政府治理的重要難題，各地紛紛出臺(tái)政策予以規(guī)范。從已有的研究來(lái)看，對(duì)中國(guó)知網(wǎng)文獻(xiàn)檢索統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，關(guān)于“共享單車”共有1187篇文獻(xiàn)，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文獻(xiàn)，主要集中于貿(mào)易經(jīng)濟(jì)和交通運(yùn)輸?shù)确矫妫嚓P(guān)文獻(xiàn)中對(duì)共享單車政策的研究較為空白，一些重要研究問(wèn)題都沒(méi)有得到解決，諸如我國(guó)共享單車政策的出臺(tái)情況如何，其政策的不足在哪，怎樣改善相應(yīng)政策。這些問(wèn)題的不清晰都制約了我們對(duì)于政策的預(yù)測(cè)和解讀。本文試圖梳理共享單車在發(fā)展過(guò)程中面臨的問(wèn)題，分析當(dāng)前主要城市對(duì)于共享單車的政策治理的不足，從公共政策的過(guò)程對(duì)共享單車治理給出相應(yīng)對(duì)策。

二、共享單車面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

本文對(duì)學(xué)者關(guān)于共享單車的問(wèn)題的研究進(jìn)行了梳理，發(fā)現(xiàn)主要集中在公地悲劇、城市交通混亂、押金問(wèn)題、管理困難和投資過(guò)熱五個(gè)方面。

(一)公地悲劇

公地悲劇理論是加勒特•哈丁教授于1968年在Science雜志上發(fā)表的TragedyoftheCommons(公地的悲劇)一文中提出的。哈丁認(rèn)為“只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會(huì)發(fā)生環(huán)境的退化”。新型的共享單車作為一種準(zhǔn)公共物品，有著明顯的公共物品屬性，也面臨著公車私有化、單車人為破壞等公地悲劇的問(wèn)題。王光榮(2017)指出共享單車被獨(dú)占使用和人為破壞情況比較嚴(yán)重，共享程度低下，從而引發(fā)共享失靈。朱富強(qiáng)(2017)也指出共享單車頻繁遭到蓄意破壞、有人拆鎖不付錢(qián)使用以及上私鎖的單車私人化都是公地悲劇的典型表現(xiàn)，另外，“破窗效應(yīng)”也加劇了公地悲劇的發(fā)生。王茜(2017)認(rèn)為“公車私有化”使得其在使用上的不可持續(xù)性，影響社會(huì)的和諧。

(二)城市交通混亂

共享單車大規(guī)模的投放以及公眾亂停亂放的行為勢(shì)必會(huì)影響城市交通，造成交通的擁擠和混亂，影響城市容貌，妨礙市民的交通出行。共享單車的原義在于促進(jìn)交通方式的改變，它是一種便捷環(huán)保的出行方式，能夠促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但是由于企業(yè)過(guò)度投放、政府反映過(guò)慢和民眾素質(zhì)等原因?qū)е鹿蚕韱诬噰?yán)重影響了城市交通。王茜(2017)指出共享單車亂停亂放現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，用戶隨意停車占用機(jī)動(dòng)車路道嚴(yán)重影響交通。朱萍(2017)在《2017-2018中國(guó)共享單車發(fā)展報(bào)告》中指出共享單車改變傳統(tǒng)的公共自行車有樁模式為無(wú)樁模式，無(wú)樁化特點(diǎn)導(dǎo)致用戶亂停車，造成部分單車系統(tǒng)失靈。

(三)押金問(wèn)題

共享單車的押金是用戶在使用共享單車前需要支付的一定數(shù)量的金額，具有擔(dān)保性質(zhì)，其目的是確保單車租賃使用者正當(dāng)合理使用，并在出現(xiàn)自行車毀損情況下優(yōu)先“受償”。關(guān)于共享單車的押金是否存在非法集資，學(xué)術(shù)理論界存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為共享單車收取押金的行為涉嫌非法集資，共享單車公司收取押金沒(méi)有經(jīng)過(guò)政府相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)方式向公眾收取資金，其服務(wù)有誘導(dǎo)性，構(gòu)成非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的嫌疑。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為“法無(wú)禁止即可為”，在平臺(tái)和用戶雙方達(dá)成一致的情況下，收取押金是允許的也是合法的，另外在法律沒(méi)有相關(guān)的管理規(guī)定和與當(dāng)事人之間的特別約定，共享單車公司有權(quán)利動(dòng)用押金并進(jìn)行投資。本文認(rèn)為，共享單車押金及其監(jiān)管存在風(fēng)險(xiǎn)。許多用戶對(duì)單車押金退款的時(shí)候，退款往往發(fā)生困難，引起公眾的不滿和擔(dān)心，如果公司運(yùn)用押金進(jìn)行投資并失敗，資金鏈斷裂就難以實(shí)現(xiàn)退款。從目前來(lái)看，在競(jìng)爭(zhēng)激烈的共享單車行業(yè)，眾多單車公司(小藍(lán)單車等)倒閉，押金的退還存在問(wèn)題。

(四)管理困難

共享單車作為一種新興產(chǎn)物，并迅速擴(kuò)展到全國(guó)大中城市市場(chǎng)，同時(shí)產(chǎn)生了眾多問(wèn)題，這給政府在管理上帶來(lái)困難。唐芬(2017)認(rèn)為雖然各地出臺(tái)監(jiān)管措施，但是如何監(jiān)管措施是否有法律依據(jù)、具體針對(duì)誰(shuí)以及什么樣的行為可以進(jìn)行行政處罰是相當(dāng)不明確的。面對(duì)各種各樣的共享單車，如何更好地規(guī)范和監(jiān)管，但又不能過(guò)度打壓市場(chǎng)創(chuàng)新力量和積極性是政府管理上的一個(gè)重要問(wèn)題。

(五)投資過(guò)熱

共享單車的進(jìn)入門(mén)檻不高，資本成為公司競(jìng)爭(zhēng)間的重要砝碼。王茜(2017)認(rèn)為在資本的瘋狂涌入下，共享單車公司熱衷于提高單車覆蓋率。這種“圈地運(yùn)動(dòng)”帶來(lái)“燒錢(qián)戰(zhàn)”引發(fā)行業(yè)發(fā)展隱患和過(guò)量投放單車的風(fēng)險(xiǎn)。本文認(rèn)為過(guò)熱的市場(chǎng)會(huì)導(dǎo)致投資人盲目投資，可能出現(xiàn)供給過(guò)剩。

三、共享單車治理的公共政策過(guò)程視角

(一)公共政策的內(nèi)涵

20世紀(jì)60年代興起的公共政策運(yùn)動(dòng)，使得公共政策成為一門(mén)科學(xué)并得到認(rèn)同。但是公共政策至今沒(méi)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的定義，DavidEaston(1953)認(rèn)為公共政策是對(duì)全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威性的分配，而HaraldD.Lasswell和A.Kplan(1970)認(rèn)為政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃，RobertEyestone(1971)指出公共政策就是政府機(jī)構(gòu)和它周圍環(huán)境之間的關(guān)系。對(duì)此國(guó)內(nèi)學(xué)者也給出定義的闡釋，伍啟元(1989)認(rèn)為公共政策是政府所采取對(duì)公私行動(dòng)的指引，申喜連(2009)指出公共政策是指公共權(quán)力主體為解決公共問(wèn)題、達(dá)到公共目標(biāo)，對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)過(guò)程中所制定的行為規(guī)范，雖然定義不同，但公共政策在“減輕個(gè)體的痛苦或減少社會(huì)的不穩(wěn)定因素”發(fā)揮了巨大作用。本文采用陳振明(2003)關(guān)于公共政策的定義：公共政策是國(guó)家(政府)、執(zhí)政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行動(dòng)或所規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

(二)規(guī)范共享單車發(fā)展的政策分析

自2015年共享單車出現(xiàn)后，兩年來(lái)各地的政策法規(guī)也紛紛出臺(tái)，來(lái)規(guī)范城市共享單車的發(fā)展。對(duì)中國(guó)廣州、上海、北京、深圳、成都、武漢和交通部等主要大城市和部門(mén)頒布的政策進(jìn)行了梳理.從目前出臺(tái)的各地有關(guān)共享單車的政策來(lái)看，主要集中于界定企業(yè)責(zé)任、交通路線的優(yōu)化、用戶安全保障以及管理押金等方面，并且大多數(shù)政策都向公眾征求意見(jiàn)。但是從整體來(lái)看，眾多指導(dǎo)意見(jiàn)在獎(jiǎng)懲措施、政策執(zhí)行、責(zé)任界定方面仍存在不足。1.獎(jiǎng)懲措施不明確。各地城市政策都明確指出對(duì)于相關(guān)違規(guī)行為都會(huì)給與相應(yīng)的懲罰措施，但是并沒(méi)有明確的細(xì)則，因此政策的推行上就會(huì)存在很大問(wèn)題，在處理相關(guān)政策問(wèn)題上的不統(tǒng)一、不明確會(huì)引發(fā)社會(huì)爭(zhēng)議。2.政策執(zhí)行效果欠佳，政策缺乏可行性。從政策的執(zhí)行現(xiàn)狀和反映情況來(lái)看，上海、北京對(duì)于單車的管制較為嚴(yán)格，也收獲了較好的效果，但是其他各地的單車問(wèn)題依舊存在，沒(méi)有得到很大改善，政府面臨著巨大的壓力。3.責(zé)任界定不明確。從政策的制定到執(zhí)行各地政策大多都是政府多個(gè)部門(mén)聯(lián)合參與，這樣會(huì)使得監(jiān)管責(zé)任不明確，形成多頭管理，從而在問(wèn)題面前容易推諉扯皮，難以根治問(wèn)題。

(三)公共政策過(guò)程下的共享單車治理

針對(duì)各地政策的不足及共享單車的問(wèn)題，本文試圖從政策過(guò)程的視角提出相應(yīng)對(duì)策。公共政策領(lǐng)域中有多種分析模式，由于各地共享單車的政策不僅僅是一個(gè)文本，更是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此選擇政策過(guò)程的分析模式來(lái)對(duì)此提出相關(guān)建議。公共政策過(guò)程主要包括政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)估和政策終結(jié)四個(gè)階段。對(duì)于公共政策過(guò)程下的共享單車治理，本文也主要從上述四個(gè)階段展開(kāi)討論。

1.政策制定階段。政策制定階段是政策過(guò)程的起始階段，政策制定過(guò)程包含了議程設(shè)立、方案規(guī)劃和方案的合法化等功能活動(dòng)環(huán)節(jié)。在議程設(shè)立方面，政府要及時(shí)將有必要采取行動(dòng)的某些公共管理問(wèn)題列入政府的工作程序。共享單車如今深入到全國(guó)各大中城市，在給人們帶來(lái)便利的同時(shí)，也產(chǎn)生了諸多公共管理問(wèn)題。政府不能漠視共享單車在城市“自由成長(zhǎng)”，以至“泛濫成災(zāi)”，應(yīng)該積極地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，主動(dòng)地解決社會(huì)問(wèn)題。在進(jìn)行方案規(guī)劃時(shí)，政府要考慮到共享單車涉及面廣、治理難度大等問(wèn)題，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和路網(wǎng)交通規(guī)劃設(shè)計(jì)存在很大的不協(xié)調(diào)，城市交通和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)管理的政策不完善，民眾政策制定參與度低，因此政府應(yīng)當(dāng)遵循信息完備、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、民主參與和穩(wěn)定可調(diào)等方案規(guī)劃原則，在充分調(diào)查和尊重民意的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)現(xiàn)實(shí)可行的共享單車治理政策，明確政府部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)和手段。政策合法化是決策民主化、科學(xué)化和法制化的具體體現(xiàn)。政策的有效施行離不開(kāi)法律賦予的權(quán)威，政府在方案規(guī)劃完成后應(yīng)當(dāng)依法對(duì)有關(guān)共享單車的治理政策合法化，使之具有法律效力，以便更好規(guī)范城市路網(wǎng)設(shè)計(jì)和共享單車企業(yè)運(yùn)營(yíng)，使得共享單車更加有序高效地便利民眾。

2.政策執(zhí)行階段。公共政策執(zhí)行是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，是政策執(zhí)行者運(yùn)用各種政策資源，采取行政、法律、經(jīng)濟(jì)和思想誘導(dǎo)等不同手段以實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)的過(guò)程。共享單車行業(yè)是共享經(jīng)濟(jì)的新業(yè)態(tài)，是“互聯(lián)網(wǎng)+”的新模式，政府面對(duì)共享單車“管理困難”等眾多治理問(wèn)題，不能再用過(guò)去單一的傳統(tǒng)治理模式，應(yīng)該創(chuàng)新治理方式，發(fā)揮政府、企業(yè)等多元治理主體的作用，并且綜合利用好法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多樣化的治理手段。首先要加強(qiáng)政府監(jiān)管，政府在解決共享單車問(wèn)題時(shí)，要規(guī)范共享單車行業(yè)的準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)和退出秩序，協(xié)調(diào)控制區(qū)域共享單車數(shù)量，適當(dāng)引入志愿者和社會(huì)組織監(jiān)督，依法建立企業(yè)和個(gè)人的“黑名單”。其次要鼓勵(lì)共享單車企業(yè)創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式，利用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)創(chuàng)新共享單車管理方法，積極開(kāi)發(fā)共享單車管理技術(shù)，規(guī)范共享單車停放和提高共享單車使用效率，規(guī)范共享單車押金的使用辦法，促進(jìn)共享單車行業(yè)協(xié)調(diào)自律。最后要加強(qiáng)宣傳教育提升國(guó)民素質(zhì)，共享單車的“公地悲劇”問(wèn)題的解決離不開(kāi)使用者個(gè)人素質(zhì)的提高，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和諧共享的使用方式，利用線上和線下結(jié)合的方式宣傳教育，積極引導(dǎo)個(gè)人安全合理地用好共享單車，享受共享經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的舒暢生活。

3.政策評(píng)估階段。政策評(píng)估是對(duì)政策的效益、效率和價(jià)值進(jìn)行判斷，同時(shí)政策評(píng)估可以分為事前評(píng)估、執(zhí)行評(píng)估和事后評(píng)估。事前評(píng)估要科學(xué)，共享單車與公共交通出行息息相關(guān)，是城市交通規(guī)劃中的重要一環(huán)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)于區(qū)域內(nèi)共享單車的分布規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，對(duì)于政策可能造成的影響后果進(jìn)行事先評(píng)估，治理政策可以先進(jìn)行小范圍試驗(yàn)再推廣。執(zhí)行評(píng)估要公正，為了保證政策執(zhí)行的效果，政府應(yīng)該盡量引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)共享單車的治理政策進(jìn)行評(píng)估，積極聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員等民意代表的意見(jiàn)，暢通公眾的意見(jiàn)反饋和投訴渠道。事后評(píng)估要糾偏，政策執(zhí)行過(guò)程中難免會(huì)出現(xiàn)各種各樣的偏差，阻礙政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。中央有關(guān)部委和有些地方政府都已經(jīng)出臺(tái)了關(guān)于共享單車治理的政策意見(jiàn)，對(duì)于規(guī)范共享單車行業(yè)起到了一定的作用，但是有業(yè)內(nèi)人士指出，“在現(xiàn)有法律背景下，即便共享單車企業(yè)不按時(shí)退還押金，監(jiān)管部門(mén)也很難進(jìn)行有力處罰，消費(fèi)者維權(quán)成本又相對(duì)較高。”用戶成為“最受傷者”。這表明政府要強(qiáng)化對(duì)共享單車政策的事后評(píng)估，直面政策的缺陷，進(jìn)一步糾偏進(jìn)以完善政策不足之處，特別是在解決押金問(wèn)題方面要積極改進(jìn)，以充分保障消費(fèi)者的合法權(quán)益。

4.政策終結(jié)階段。政策終結(jié)是政策決策者通過(guò)對(duì)政策或項(xiàng)目進(jìn)行慎重的評(píng)估后，采取的必要措施，以終止那些不合時(shí)宜的、無(wú)效的政策或項(xiàng)目。共享單車剛問(wèn)世的時(shí)候，作為共享經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)形式而被社會(huì)各界大加贊賞，有許多城市出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)劃政策，在街道各處劃定了專門(mén)的停放位置，為共享單車的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。但是，由于共享單車數(shù)量“井噴式”增長(zhǎng)，使政府部門(mén)對(duì)其管理力度和投入的人員顯得相對(duì)不足。這樣就會(huì)使得政府在實(shí)踐錯(cuò)誤之后重新考慮有關(guān)政策是否必要和有效，有些城市已經(jīng)開(kāi)始嚴(yán)格限制共享單車的數(shù)量，并且劃定了共享單車禁停禁放的區(qū)域。還有一些城市在出臺(tái)規(guī)范共享單車的政策之后，便置若罔聞，全靠共享單車企業(yè)和用戶個(gè)人自律自覺(jué)，導(dǎo)致共享單車集中堆放，嚴(yán)重影響交通安全，使得規(guī)范共享單車的政策名存實(shí)亡，減弱了政策效力，沒(méi)有達(dá)到治理好共享單車的目標(biāo)，反而助長(zhǎng)了共享單車“泛濫”的危機(jī)。同時(shí)隨著城市化進(jìn)程的加快，城市的設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)日新月異，以往的政策規(guī)定難以適應(yīng)新的需求發(fā)展，政府作為公共政策的主體，在處理共享單車問(wèn)題時(shí)一定要與時(shí)俱進(jìn)，根據(jù)實(shí)際情況的發(fā)展變化創(chuàng)新治理政策，及時(shí)終結(jié)無(wú)效的政策。

四、結(jié)語(yǔ)

共享單車是共享經(jīng)濟(jì)的重要表現(xiàn)形式，引發(fā)了我國(guó)公共交通領(lǐng)域的變革，但也帶來(lái)了公地悲劇、城市交通混亂、押金問(wèn)題、管理困難和投資過(guò)熱等公共治理難題。公共政策是政府治理的重要工具，是走向善治的重要手段。公共政策是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程，需要經(jīng)歷政策制定、執(zhí)行、評(píng)估和終結(jié)等不同階段，不同階段共享單車治理采用的手段和方式都不同，要因地制宜地運(yùn)用。公共政策是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，需要政府、企業(yè)、個(gè)人等多元主體共同參與，要加強(qiáng)溝通交流，明確責(zé)任劃分，科學(xué)合理規(guī)劃，共同保障共享單車的使用秩序。相信在經(jīng)過(guò)良好的公共政策過(guò)程制定的公共政策引導(dǎo)下，共享單車能夠更加和諧有序地發(fā)展，共享單車能夠更好為公眾服務(wù)。

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作者:孟凡坤 易航宇 單位:南昌大學(xué)公共管理學(xué)院