導(dǎo)語：從缺到有高校教育財政的政府責(zé)任一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]20世紀90年代以來,我國高等教育財政陷入了困境,原因包括規(guī)模擴大過快、制度不健全等因素,但政府同樣承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。當(dāng)前高等教育財政中政府責(zé)任缺位體現(xiàn)在投資責(zé)任缺失和轉(zhuǎn)移、效率與公平問題突出、法制建設(shè)滯后、多元籌資缺乏政策供給和中介組織發(fā)展緩慢等方面?？赏ㄟ^增加公共財政投入、促進制度變遷、開源與節(jié)流并重、加快高等教育財政法制化進程、培育和管理中介組織以及建立高等教育財政問責(zé)制等措施來實現(xiàn)政府責(zé)任的回歸.

[關(guān)鍵詞]高等教育財政;政府責(zé)任;缺位;歸位

Abstract:Since1990\’s,highereducationfinanceinChinahasbeeninamess.Thereasonslieintheex-cessiveexpansionandimperfectsystem,andthegovernmentbearsaninescapableresponsibility.Theab-senceofgovernmentresponsibilityincurrenthighereducationfinanceismanifestedinthefollowingways:theabsenceofinvestmentduty,

thestrikingequityandefficiencyproblem,thebackwardlawconstruction,theslowprogressinintermediaryorganization,andsoon.Tomakegovernmentresponsibilitybe

present,itisnecessarytoincreasepublicfinancialinvestment,topromotesystemreform,tolayequalstressonopensourceandreducingexpenditure,toacceleratethe

institutionalizationofhighereducationfinance,andtoestablishtheaccountabilitysystemofhighereducationfinance.

Keywords:highereducationfinance;governmentresponsibility;beingabsent;beingpresent

一、前言高等教育的發(fā)展,離不開必要的財政保障,正如美國著名的教育行政學(xué)家羅森庭格所言:“學(xué)校經(jīng)費如同教育的脊椎”。高等教育財政,指的是在發(fā)展高等教育事業(yè)中,有國家(政府)、社會機構(gòu)、私人等參與的一種分配關(guān)系,它代表著國家利益在某種程度上向有關(guān)高等教育機構(gòu)撥付經(jīng)費、調(diào)控高等教育的經(jīng)費開支,并通過相應(yīng)的經(jīng)濟手段和法律手段管理和發(fā)展高等教育事業(yè)[1]。

改革開放30多年來,我國高等教育財政仍然處于不寬裕狀態(tài),其中固然有1999年開始的高校擴招、高等教育財政制度不健全等因素制約,但更主要的是政府責(zé)任的缺位。作為大學(xué)的行政管理者和公立大學(xué)舉辦者,政府對大學(xué)具有與其角色相應(yīng)的控制權(quán)力,根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則,“權(quán)力就是責(zé)任,有權(quán)必須盡責(zé),權(quán)力與責(zé)任必須對等”[2],高等教育的產(chǎn)品性質(zhì)也決定了政府在高等教育中具有不可推卸的責(zé)任。而最近《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的全面提高高等教育質(zhì)量,2020年高等教育毛入學(xué)率達到40%的目標,更是對未來我國的高等教育財政賦予了更大的使命。因此,如何實現(xiàn)高等教育財政中政府責(zé)任的歸位將是我國政府落實科教興國戰(zhàn)略和教育優(yōu)先地位的重要命題.

二、高等教育財政中政府責(zé)任的缺位現(xiàn)狀1·政府投資責(zé)任缺失,存在轉(zhuǎn)移現(xiàn)象我國高等教育發(fā)展的基本國情是窮國辦大教育,以占世界公共教育經(jīng)費總數(shù)1·4%的財力支撐著占世界教育人口22·9%的龐大教育系統(tǒng)。雖然高等教育已經(jīng)進入大眾化階段,2009年高等教育在學(xué)人數(shù)總規(guī)模2979萬人,毛入學(xué)率提高到24·2%,居世界第1位[3],但是經(jīng)費短缺問題一直懸而未決,法律規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”和占GDP4%的目標尚未真正兌現(xiàn),政府的執(zhí)行力和公信力飽受質(zhì)疑.

政府財政投入能力和意愿的不足,容易導(dǎo)致政府財政責(zé)任的轉(zhuǎn)移。首先是財政責(zé)任向社會轉(zhuǎn)移.

就實質(zhì)而言,“國家承擔(dān)的責(zé)任向社會轉(zhuǎn)移根本不是想要確保服務(wù)有更好的質(zhì)量和有更大的效率,也不是想要確保由這些特征所規(guī)定的用戶有更廣泛的參與,在某些場合,這種責(zé)任的轉(zhuǎn)移正在被歸結(jié)為單一的財政負擔(dān)的轉(zhuǎn)移”[4]。其次,財政責(zé)任向高校轉(zhuǎn)移,造成高校負債現(xiàn)象嚴重。據(jù)不完全統(tǒng)計,目前我國各類高校潛在負債規(guī)?？傆嬙?000億元左右,巨大的還貸壓力影響了高校的正常發(fā)展.

2·高等教育財政的效率與公平問題突出基于公共財政的本質(zhì)特征和高等教育的產(chǎn)品屬性,公平應(yīng)該是資源配置的最基本原則與核心理念;而效率作為市場經(jīng)濟下資源配置的核心原則,在政府投入有限的情況下也必須予以關(guān)注。美國經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯說過,“或許這正是為什么它們互相需要的道理———在平等中注入一些合理性,在效率中注入一些人道”[5]。但現(xiàn)實中兩者因無法兼顧而可能導(dǎo)致同時失靈.

政府對高等教育財政效率的關(guān)注緣于公共資金的短缺,誠如約翰·布魯貝克在《高等教育哲學(xué)》一書中所指出的,“即使最富裕的國家也不可能提供普及高等教育所需的經(jīng)費……我們面臨的問題是怎樣合理地分配有限的剩余資源”[6]。當(dāng)前我國高等教育財政的效率狀況堪憂。首先,教育預(yù)算長期處于事權(quán)和財權(quán)分離狀態(tài),級次較低,造成預(yù)算約束軟化和經(jīng)費使用的宏觀效益不高。其次,財政撥款體制亟待改進。當(dāng)前實行的“綜合定額+專項補助”撥款模式缺乏效率,按生均成本而不是邊際成本撥款容易刺激高校盲目擴大規(guī)模。此外,教育經(jīng)費的使用效益不高。高校由于受“單位制”的路徑依賴、“小而全”辦學(xué)格局及財務(wù)制度不健全等因素制約,原本短缺的高等教育經(jīng)費未盡其用.

社會公平正義是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ),對于發(fā)展中國家和體制轉(zhuǎn)軌國家的高等教育財政來說,遇到最突出的問題就是不公平現(xiàn)象加劇。一方面,高等教育財政投資不平衡。由于現(xiàn)行高等教育管理體制和分級財政體制對政府投資責(zé)任的劃分不清,造成了央屬院校與地方院校的校際投入差異以及東部較發(fā)達地區(qū)與中西部較落后地區(qū)的地區(qū)投入差異。另一方面,學(xué)生資助體系不完善?！蔼劇⑶?、補、減“不僅數(shù)額小,而且覆蓋面窄,居于核心的助學(xué)貸款制度也因存在還款風(fēng)險等問題有待改進。在這種情況下,一直居高不下的學(xué)費不僅成為低收入家庭的沉重負擔(dān),甚至成為一些家庭致貧的關(guān)鍵因素.

3·高等教育財政法制建設(shè)滯后改革開放以來,我國已建立了高等教育法律體系的基本框架,高等教育初步走上依法治教的道路,但面對市場經(jīng)濟和高等教育發(fā)展特別是高等教育財政改革的需要,政府的法制建設(shè)已顯窘迫。在立法方面,目前有關(guān)高等教育財政的規(guī)范大多來自于《教育法》、《高等教育法》等的指導(dǎo)性和概括性規(guī)定,缺乏一部真正意義上規(guī)范高等教育財政法律關(guān)系的專門法,導(dǎo)致問責(zé)時的無法可依。其次,在執(zhí)法方面,政府執(zhí)行力亟待加強,許多已經(jīng)頒布實施的法律法規(guī)沒有得到真正落實,有法不依、有法難依現(xiàn)象嚴重,如《教育法》規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”至今尚未落實。而在現(xiàn)代民主政治條件下,依法治國,更強調(diào)公權(quán)力的守法。所以,是否要求并做到讓政府守法,才是衡量法治社會的一個重要試金石[7].

4·多元籌資機制缺乏政策供給政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行為或規(guī)定的行為準則,是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[8]。在當(dāng)前我國高等教育財政投入能力不足的情況下,多元化籌資渠道已成為其必然選擇,而能否開拓多元化渠道,有效的政策供給是關(guān)鍵.

在社會層面,隨著政府治理模式的轉(zhuǎn)變和社會力量逐漸覺醒,社會參與高等教育事務(wù)的意識和能力提高,但政府一直缺乏積極的回應(yīng)。從捐贈來看,我國雖早已頒布了《公益事業(yè)捐贈法》,但出臺的優(yōu)惠政策并未達到預(yù)期激勵效果,捐贈占高校經(jīng)費來源的比例很小且不穩(wěn)定。從投資辦學(xué)來看,雖然近年來民辦高校發(fā)展迅速,但資本對利潤的追逐與法律“不得以營利為目的”辦學(xué)的規(guī)定相悖,這導(dǎo)致民辦高校在撥款、融資、產(chǎn)權(quán)等方面無法得到政府的公平對待。在高校層面,在產(chǎn)學(xué)研一體化成為高校創(chuàng)收主要突破點的背景下,政府在校辦企業(yè)的上市、稅收、土地等方面的優(yōu)惠政策卻很少,高?！霸煅比狈α己玫恼咧С?

5·扶持高等教育中介組織發(fā)展力度不夠高

等教育中介組織是介于政府、高校與個人之間的組織形式,在高等教育財政中它所承擔(dān)的功能主要是政府的“額外負荷”,如信息咨詢、財政撥款、經(jīng)費使用監(jiān)督、教育質(zhì)量評估等。發(fā)達國家經(jīng)驗表明,培育高等教育中介組織,在政府與高校之間設(shè)置一個“緩沖器”,有利于實現(xiàn)高等教育財政的公平與效率。近年來,隨著我國市場經(jīng)濟和市民社會的發(fā)展,各種性質(zhì)的教育中介組織如雨后春筍般出現(xiàn),但受市場經(jīng)濟體制形成較晚、市民社會還欠成熟、教育行政相對集權(quán)等因素影響,總體發(fā)展不足,特別是承擔(dān)高等教育撥款、評估、監(jiān)督等職能的中介組織更是發(fā)展緩慢。政府作為我國高等教育中介組織的推動者,需要為其提供良好的成長環(huán)境,而我國政府在這方面的支持非常有限.

三、高等教育財政中政府責(zé)任歸位的路徑1·增加公共財政投入“如果希望大學(xué)或任何其他的高等教育機構(gòu)對社會的變革和進步作出顯著貢獻,則國家和整個社會不應(yīng)將高等教育只看作是公共預(yù)算的負擔(dān),而更應(yīng)是增強競爭力、促進文化發(fā)展和增強社會凝聚力的一項長期投資……結(jié)論是,為了確保高等教育的教育、社會和制度使命的完成,對高等教育的公共資助仍然是必要的”[9]。政府作為社會公共利益的代表和教育投資的最大受益者,理應(yīng)承擔(dān)起高等教育財政的主要投入責(zé)任。從需求角度來看,高等教育的發(fā)展、高等教育質(zhì)量的提高以及教育公平的維護都需要足夠的財政支持;從政策角度來看,《高等教育法》、《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》等明文規(guī)定了以政府為主的教育財政體制以及投入責(zé)任。因此,政府必須穩(wěn)步增加公共財政投入,保持高等教育財政的穩(wěn)定.

2·促進高等教育財政的制度變遷制度變遷是指創(chuàng)新主體為實現(xiàn)一定的目標而進行的制度重新安排或制度結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整,實質(zhì)是一種效率更高的制度對另一種制度的替代過程[10],分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷。我國高等教育財政制度改革屬于一種自上而下推進的強制性變遷,政府始終扮演著“第一行動集團”的角色.

首先,促進有利于提高效率的制度變遷。一是改革高等教育財政預(yù)算管理制度。預(yù)算改革思路是實行教育主管部門參與預(yù)算編制,將教育經(jīng)費預(yù)算由款級上升為類級并單列;同時,推行教育預(yù)算公開,強化社會監(jiān)督。二是建立高等教育基金制。在我國建立高等教育基金制的呼聲由來已久,《中國教育改革和發(fā)展綱要》指出:“……改革按學(xué)生人數(shù)撥款的方法,逐步實行基金制?！逼浯?促進有利于維護公平的制度變遷。一是建立健全高等教育財政轉(zhuǎn)移支付制度。由于地方政府稅源不同而導(dǎo)致的支出非均等性,雖然能精確地反映地區(qū)收入和財富分布的真實情況,但中央政府至少要試圖去使地區(qū)或

地方轄區(qū)間的教育費用支出均等化[11],以保證財力薄弱地區(qū)居民享有同等的受教育機會和高等教育質(zhì)量。二是要完善學(xué)生助學(xué)貸款制度。除政府提供擔(dān)保、健全個人信用制度、引入延期支付等措施外,當(dāng)務(wù)之急是要逐步推廣生源地助學(xué)貸款.

3·開源與節(jié)流并重路絲·E·韋伯提出,大學(xué)要在激烈的競爭中保持優(yōu)勢,必須拓寬資金來源渠道,積極尋找政府投入和學(xué)費收入之外的其他財政來源,如建立捐贈基金、密切與企業(yè)合作以獲取研究經(jīng)費等,同時把握好學(xué)校的支出預(yù)算,有效地分配資金[12]。因此,當(dāng)前我國政府籌劃高等教育財政,應(yīng)堅持“開源”與“節(jié)流”并重.

首先,積極拓展籌資渠道。為保證高等教育財政資金的充足,政府必須在發(fā)揮主渠道作用的同時,通過政策引導(dǎo)建立起多元化籌資的長效機制。對于社會資源參與,國家要通過適當(dāng)?shù)亩愂照吆拓斦哂枰怨膭詈鸵龑?dǎo):一方面,要給民辦學(xué)校同等的地位和待遇;一方面,給予捐資助學(xué)人稅收優(yōu)惠[13].

通過完善和規(guī)范資本市場,運用舉辦教育銀行、發(fā)行彩票、BOT項目等手段籌集教育基金。此外,政府還必須為校辦企業(yè)提供金融、土地、信息等支持,推進產(chǎn)學(xué)研一體化,鼓勵高校自主創(chuàng)收.

其次,提高經(jīng)費使用效益。我國高等教育改革一方面通過“調(diào)整、共建、合作、合并”理順了高校管理體制,另一方面通過提高高校生均規(guī)模和教學(xué)資源利用率,節(jié)約了大量教育經(jīng)費。當(dāng)前,政府必須在保證高校的財政自主權(quán)的同時,引導(dǎo)高校樹立節(jié)約型高校理念,通過進一步精簡機構(gòu)、推動人事制度和收入分配制度以及內(nèi)部財務(wù)管理制度改革來提高經(jīng)費使用效益.

4·加快高等教育財政法制化進程財政活動的法制性既是市場經(jīng)濟對財政的要求,又是現(xiàn)代公共財政的重要特點[14]。政府的財政活動必須置于法律的約束之下。在立法方面,可修改現(xiàn)行《預(yù)算法》,并制定《教育投入法》,健全我國教育財政法律體系,同時,隨著近年來“政府立法”趨勢的加強,各級政府應(yīng)加快教育財政法規(guī)制訂工作,通過立法形式將各級政府的高等教育財政投資責(zé)任以及劃分、落實財政性教育經(jīng)費“三個增長”的要求、多渠道投融資主體的合法權(quán)益等內(nèi)容予以明確。政府有沒有執(zhí)行力和公信力,最重要的是能不能做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究,全面推行依法行政.

5·積極培育高等教育中介組織在西方發(fā)達國家,高等教育中介組織的發(fā)展已相當(dāng)完善和成熟,已與政府一道成為高等教育多中心治理網(wǎng)絡(luò)的重要一極。作為溝通政府與高校的橋梁和紐帶,加快我國高等教育中介組織的發(fā)展對高等教育財政改革至關(guān)重要。第一,加快職能轉(zhuǎn)變.

高等教育中介組織的產(chǎn)生源于政府向社會和市場的分權(quán),在建設(shè)有限政府的背景下必須把應(yīng)由中介組織承擔(dān)的服務(wù)功能從政府的行政職能中剝離。第二,維護高等教育中介組織的獨立地位。正如弗蘭斯·范富格特所說,“一個緩沖組織與政府和高等教育機構(gòu)的關(guān)系可以看作交換的關(guān)系,和兩個方面討價還價,即同政府討價還價,又同院校討價還價,它必須在兩個方面都有合法性”[15]。第三,加強立法調(diào)控。目前我國還沒有專門的中介組織法,制定相應(yīng)的法律法規(guī)迫在眉睫。第四,政府給予一定的資金支持.

6·建立高等教育財政問責(zé)制度建設(shè)責(zé)任政府是過去20多年來各國政府改革和創(chuàng)新的目標之一,問責(zé)制作為責(zé)任政府的具體體現(xiàn)形式,昭示著政府正從權(quán)力走向責(zé)任。建立責(zé)任政府的首要標志是財政問責(zé)制的確立,民眾一旦對政府財政資金的支出事宜提出質(zhì)疑,作為被授權(quán)方的政府須如實作答,若發(fā)生錯誤則須依照法律規(guī)定和法定程序予以糾正。“如果缺少財政問責(zé),政治問責(zé)就是空的,民主法治也就是空的,沒有實質(zhì)性內(nèi)容”[16]。因此,引入財政問責(zé)制將是我國高等教育財政制度的一大創(chuàng)新.

問責(zé)先要明責(zé),問責(zé)的前提是在不同的部門與職位之間有嚴格的職責(zé)劃分,沒有明確責(zé)任體系的問責(zé)制度無疑是一種擺設(shè)。其次,要整合問責(zé)主體,實現(xiàn)同體問責(zé)與異體問責(zé)的有機結(jié)合。最后,要完善問責(zé)制度體系。當(dāng)前我國缺乏全國性的專門問責(zé)法律和制度,在高等教育財政領(lǐng)域更是如此,因此,必須通過建立健全有關(guān)法律法規(guī),實現(xiàn)問責(zé)制的剛性化和規(guī)范化.

四、結(jié)論21世紀高等教育的發(fā)展需要更多的改革和責(zé)任,高等教育財政作為國家財政活動的一個組成部分,政府更是責(zé)無旁貸。當(dāng)前我國處于經(jīng)濟和社會的雙轉(zhuǎn)型時期,政府與社會、大學(xué)關(guān)系重構(gòu)產(chǎn)生的諸多問題導(dǎo)致了高等教育財政中政府的權(quán)力“越位”與責(zé)任“缺位”并存。實現(xiàn)政府責(zé)任從缺位到歸位的關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府的高等教育財政管理模式,引入社會、市場、高校、學(xué)生(家庭)等來共同治理。當(dāng)然,這里的治理并非一般意義上的治理,而是良好的、有效的治理即善治?！傲己玫恼皇且粋€奢侈品,而是非常必須的。沒有一個有效的政府,無論是經(jīng)濟還是社會的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的”[17]。因此,高等教育財政中政府責(zé)任從缺位到歸位的過程并不僅僅是簡單的責(zé)任回歸,實質(zhì)是一個政府責(zé)任優(yōu)化的過程.

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