導(dǎo)語：小議地方政府債務(wù)風(fēng)險及其防范與控制的對策一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，由于受多種因素的影響，地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯。地方政府債務(wù)風(fēng)險，特別是隱性債務(wù)風(fēng)險已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的重要因素。研究我國地方政府債務(wù)風(fēng)險的表現(xiàn)，并提出防范與控制的對策，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；債務(wù)風(fēng)險；防范

我國社會主義市場經(jīng)濟逐步建立與發(fā)展過程中，地方政府債務(wù)的形成在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期有其特殊的誘因。當(dāng)前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯，越來越引起人們的重視，已經(jīng)成為威脅我國經(jīng)濟安全與社會穩(wěn)定的巨大隱患。

一、地方政府債務(wù)概念、范圍界定及其形成機理

所謂地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人由于過去的交易或事項而引起的將會導(dǎo)致經(jīng)濟資源外流的政府現(xiàn)有責(zé)任。我國地方政府債務(wù)主要包括?。ㄒ约笆〖壵?、地（或地級市）、縣（或縣級市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負債。目前我國地方政府債務(wù)普遍，表現(xiàn)形式多樣：地方財政應(yīng)支未支，應(yīng)撥未撥，應(yīng)補未補；地方債務(wù)擔(dān)保，國企改革支出，對下級財政救助；超越正常權(quán)限發(fā)生的擔(dān)?；蛟手Z承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)，其中包括部分外債和對國內(nèi)金融機構(gòu)的債務(wù)；在地方政府直接干預(yù)下形成的國有企業(yè)、國有政策性投融資機構(gòu)債務(wù)；地方政策性投融資公司的呆壞賬損失和投資損失等。從總量上看，地方政府的債務(wù)規(guī)模數(shù)以萬億元計，并可能隨時間推移而繼續(xù)放大。據(jù)有關(guān)資料顯示，目前全國近40%的縣一般預(yù)算呈赤字狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層債務(wù)額已超過5000億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的債務(wù)每年還以200多億元的速度在遞增。

世界銀行專家哈納·波拉科瓦（HanaPolackova）把政府承擔(dān)的所有債務(wù)分為兩類：直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)是指在任何情況下都要承擔(dān)的債務(wù)，是可以根據(jù)某些特定的因素來預(yù)測和控制的債務(wù)。或有債務(wù)是指由某一或有事項引發(fā)的債務(wù)，是否會成為現(xiàn)實要看或有事項是否發(fā)生以及由此引發(fā)的債務(wù)是否最終要由政府來承擔(dān)。直接負債和或有負債又可以從債務(wù)風(fēng)險的角度進一步劃分為兩種類別：顯性債務(wù)，即被法律或者合同所認可的政府債務(wù)；隱性債務(wù)，即政府反映公眾和利益集團壓力的道義上的義務(wù)。這種劃分，實際上表明了兩類債務(wù)風(fēng)險：一是直接債務(wù)風(fēng)險，由財政直接承擔(dān)的風(fēng)險，相當(dāng)于世界銀行所講的直接顯性債務(wù)；二是間接財政風(fēng)險，由財政間接承擔(dān)的國家預(yù)算體系以外的債務(wù)。根據(jù)這一分類方法，可以粗略歸納出我國地方政府債務(wù)矩陣，

地方政府債務(wù)矩陣我國地方政府債務(wù)的形成有其深層次原因，從形成機理上分析，主要有以下幾個方面。

1。經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌過程中政府間競爭形成地方政府債務(wù)

我國正處于由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的時期，地方政府成為相對獨立的行政和經(jīng)濟實體，擁有前所未有的發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟和謀取地區(qū)利益的權(quán)利和能力。在強烈的利益動機的驅(qū)使下，地方政府追求本地區(qū)經(jīng)濟的高速增長，將大量財政資金投資于可能會帶來較高收益的競爭性項目。然而，債務(wù)顯性債務(wù)（由法律或合同規(guī)定）隱性債務(wù)（受公眾和利益集團壓力產(chǎn)生的道德義務(wù)）直接債務(wù)（在任何情況下都存在）1、政府和地方投資公司舉借的外國政府和國際金融組織貸款2、從上級政府取得的貸款3、國內(nèi)金融組織、單位、個人貸款4、行政事業(yè)單位工資、養(yǎng)老金拖欠5、糧食收購和流通中的虧損掛賬6、未能實現(xiàn)的預(yù)算支出1、企業(yè)養(yǎng)老金拖欠2、養(yǎng)老保險基金缺口3、下崗補貼和失業(yè)保險金缺口或有債務(wù)（只在特定事件發(fā)生時存在）1、政府和地方投資公司擔(dān)保的外國政府和國際金融組織貸款2、政府和地方投資公司擔(dān)保的國內(nèi)金融組織貸款3、政府和地方投資公司擔(dān)保的其它貸款1、地方政府所有的（或擁有部分股權(quán)的)金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)摘要：我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，由于受多種因素的影響，地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，債務(wù)風(fēng)險凸顯。地方政府債這樣的一個以“政府代替市場”的投資行為必然存在極大的缺陷，主要表現(xiàn)為：①政府投資范圍過寬。不僅涵蓋公共產(chǎn)品領(lǐng)域，而且涵蓋部分競爭性領(lǐng)域。在競爭性領(lǐng)域，由于國有經(jīng)濟固有弊端，無法和民營、外資企業(yè)競爭，政府投資建成的國有企業(yè)大批虧損破產(chǎn)。②政府投資缺乏整體規(guī)劃和科學(xué)論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。③政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責(zé)任主體不明確。這樣，政府投資行為形成了相當(dāng)一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責(zé)任最終轉(zhuǎn)嫁給地方政府，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)負擔(dān)不斷加重。

2?，F(xiàn)行分稅制財政體制不完善形成地方政府債務(wù)

1994年我國確立了處理各級政府間財政關(guān)系的分稅制財政體制，劃分了中央與地方政府之間的事權(quán)財權(quán)財力，但是這一分稅制財政體制改革并不徹底。一方面，政府間事權(quán)及支出責(zé)任與財權(quán)財力劃分不對稱。分稅制下，事權(quán)向下分解，地方政府承擔(dān)更多的事務(wù)，一些本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的支出職責(zé)被轉(zhuǎn)嫁到了地方，加劇了地方政府財政支出的壓力。而且，財權(quán)財力向上轉(zhuǎn)移，“兩個比重”增加了，而地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財源只是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散、穩(wěn)定性差，沒有形成一個完整的地方稅收體系。這樣，地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要，導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加。另一方面，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未完全建立，地方政府間的可支配財力差異較大，均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實施規(guī)模又偏小，造成部分欠發(fā)達地區(qū)政府債務(wù)負擔(dān)加重。

3。特殊的債務(wù)安排形成地方政府債務(wù)

（1）名義中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為實際地方政府債務(wù)。我國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府不得直接發(fā)行政府債券。我國政府債券都是以國債名義發(fā)行的，中央政府為發(fā)行主體。近年來由于實施積極財政政策，中央政府不僅自己直接發(fā)行國債，還以國債名義代為地方政府發(fā)行債券。目前，中央政府的國債（內(nèi)債和外債）有約50%由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任。

（2）地方公共部門債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。地方公共部門債務(wù)主要包括地方政府各部門所屬公共事業(yè)單位的債務(wù)、地方國有企業(yè)的債務(wù)、地方政府擔(dān)保的貸款等。這部分債務(wù)在清債時，如若原借債主體不能償還，將轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)風(fēng)險及其表現(xiàn)

地方政府債務(wù)風(fēng)險，是指地方政府無法清償?shù)狡趥鶆?wù)的償債風(fēng)險以及由償債風(fēng)險引發(fā)的其他風(fēng)險。具體來說，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1。直接債務(wù)規(guī)模巨大，局部風(fēng)險已經(jīng)出現(xiàn)我國《預(yù)算法》第28條明確規(guī)定：“地方各級預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但實際上，我國地方政府的各級預(yù)算是不平衡的，往往以各種變通的手法，或多或少存在著債務(wù)規(guī)模巨大的問題。從國家有關(guān)部門已公開的資料來看，地方負債是普遍的，地方政府債務(wù)規(guī)模已相當(dāng)大，債務(wù)是很沉重的。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計，我國目前地方政府債務(wù)至少在10000億元以上，如此巨額債務(wù)與地方政府目前有限償債能力的嚴重不對稱，在一些地方已引發(fā)了局部性債務(wù)風(fēng)險，出現(xiàn)了支付危機。

2?；蛴袀鶆?wù)總量不清，占有相當(dāng)?shù)谋戎兀哂须[蔽性，潛在風(fēng)險很大在地方政府債務(wù)中，或有債務(wù)占有相當(dāng)?shù)谋戎兀m然其目前還不是地方政府的直接債務(wù)，不需要地方政府現(xiàn)期償還，但它是潛在風(fēng)險很大的債務(wù)。因為或有顯性債務(wù)在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務(wù)在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔(dān)還債責(zé)任的情況下，都會變成政府直接顯性債務(wù)，這將會引發(fā)地方政府局部性債務(wù)風(fēng)險向全局性債務(wù)風(fēng)險的演變。我國地方政府債務(wù)風(fēng)險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟發(fā)展；另一方面國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權(quán)運轉(zhuǎn)、群眾生活，嚴重的將會使國家金融和經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定等遭受巨大的沖擊。

3。地方政府債務(wù)存在“逆向轉(zhuǎn)移”風(fēng)險地方政府債務(wù)“逆向轉(zhuǎn)移”風(fēng)險是指由于無法清償?shù)狡趥鶆?wù)所引起的地方政府行為扭曲風(fēng)險。主要體現(xiàn)在：①挪用其他財政支出資金，用于償付到期債務(wù)。這勢必造成其他財政支出項目資金供應(yīng)短缺。②開辟不正常的資金來源渠道用于償債，這意味著，隨著地方政府債務(wù)負擔(dān)的日益加重，不僅地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費對象的稅費負擔(dān)也面臨著加重的風(fēng)險。③向中央政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)。如果地方政府難以償付債務(wù)，最終為地方政府債務(wù)買單的還是中央政府。

4。對地方政府債務(wù)缺乏債務(wù)風(fēng)險預(yù)警和控制機制為了有效避免中央政府為地方政府提供隱性擔(dān)保而產(chǎn)生的道德風(fēng)險———地方政府通過過度舉債享受債務(wù)短期收益而未來債務(wù)成本由中央政府承擔(dān)，西方發(fā)達國家中央政府都制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，及時對地方政府可能出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險進行防范、控制和化解。我國目前地方政府債務(wù)種類多，或有債務(wù)比重大，而政府債務(wù)統(tǒng)計口徑又不統(tǒng)一，中央政府難以全面掌握地方政府債務(wù)的真實規(guī)模，債務(wù)負擔(dān)率、債務(wù)依存度、償債率等監(jiān)控指標(biāo)作用有限，無法建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，大大削弱了中央政府對地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控，使地方政府債務(wù)管理在某種意義上處于無政府狀態(tài)，從而加大了地方債務(wù)風(fēng)險。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與控制

地方政府債務(wù)風(fēng)險的防范與控制可以從以下幾方面入手。

1。完善分稅制財政體制，建立規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度

（1）明晰中央與地方事權(quán)，并以事權(quán)為中心合理分配中央與地方的財權(quán)。

根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相對應(yīng)的原則，在保證中央適當(dāng)集中的基礎(chǔ)上，賦予省級政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán)，擴大地方政府的稅種選擇權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)，完善省以下財政體制，將一些區(qū)域性強、不影響經(jīng)濟發(fā)展全局和分配格局的地方稅種管理權(quán)限下放給地方。

（2）規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，依據(jù)地方轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，確定合理的轉(zhuǎn)移支付模式和規(guī)模。按照經(jīng)濟發(fā)展水平和財政收入情況，加大中央對省級轉(zhuǎn)移支付的力度，保證地方轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，同時，加大對區(qū)縣的轉(zhuǎn)移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規(guī)模。

2。轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范地方政府行政行為，完善政府績效評價和監(jiān)督體系

探索市場經(jīng)濟中政府的職能和行政框架，清晰界定政府職責(zé)。財政資金必須逐步從應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域轉(zhuǎn)到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政公共需要的保障能力。完善政府績效評價和監(jiān)督體系，以減輕地方政府財政支出和債務(wù)壓力。一是淡化上級政府對下級政府的經(jīng)濟發(fā)展考核指標(biāo)，將地方政府的職能從經(jīng)濟發(fā)展與經(jīng)濟建設(shè)方面轉(zhuǎn)換到公共管理和公共服務(wù)上來，通過政府職能調(diào)控，加大地方經(jīng)濟的市場化程度，推動地方經(jīng)濟發(fā)展；二是增加政務(wù)公開力度，制定財政信息披露制度，加強各級立法部門和社會公眾對政府行為的監(jiān)督能力，建立地方問責(zé)制度；三是堅決杜絕“政績工程”，要改革和完善地方干部考核選拔機制，用科學(xué)發(fā)展觀來衡量干部的政績，防止出現(xiàn)新的“政績工程”，避免產(chǎn)生新的“政績工程”負債。

3。提高地方政府經(jīng)濟總體發(fā)展水平，培育和壯大地方稅源

地方經(jīng)濟的發(fā)展特別是縣域經(jīng)濟發(fā)展是解決地方債務(wù)負擔(dān)的關(guān)鍵。要化解地方政府債務(wù)，解決當(dāng)前區(qū)縣財政困難的問題，最根本的出路在于推動縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，不斷壯大地方財政收入規(guī)模，增加地方可用財力，積極培育主體稅源。因此，上級政府部門要制定推動縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策，采取扶持有效措施，解決區(qū)縣經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢、地方財源單一的不合理狀況，積極發(fā)展適合本地實際并具有較強競爭力的項目，建立多層次、多方位的財源體系，促進地方財政收入的穩(wěn)定增長。

4。建立地方政府債務(wù)管理專門機構(gòu)，健全地方政府債務(wù)管理機制在地方政府財政部門建立專門的債務(wù)管理機構(gòu)和相應(yīng)的管理制度，進一步明確財政部門在政府債務(wù)管理中的主體地位，對政府債務(wù)進行歸口管理，由專門的部門統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。

健全地方政府債務(wù)管理機制。一是將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，建立政府債務(wù)報告制度。盡早出臺地方政府債務(wù)管理和償債機制辦法，建立政府債務(wù)的管理制度，進一步規(guī)范政府債務(wù)管理的舉債、償債程序。二是推進預(yù)算會計制度改革。推進政府預(yù)算會計制度改革，逐步由收付實現(xiàn)制轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制。

三是要建立和完善償債準備金制度。四是建立嚴格的政府債務(wù)監(jiān)督檢查機制。對政府債務(wù)項目，相關(guān)職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務(wù)總監(jiān)或財政專管員，對舉債項目的財務(wù)活動進行全程監(jiān)管。審計部門要加強對政府債務(wù)資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計。

5。開拓公開的政府融資渠道，建立地方公債制度

建立公開的地方政府融資渠道，規(guī)范地方政府舉債融資管理，允許有條件的地方政府發(fā)行地方債券。要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規(guī)范化，并設(shè)法使地方政府存在隱形債務(wù)顯形化。要修改和完善現(xiàn)行《預(yù)算法》中關(guān)于“地方政府不得發(fā)行地方債”的規(guī)定以及《擔(dān)保法》中有關(guān)地方政府融資的相關(guān)條款，允許地方政府適度發(fā)債，作為籌資的主要手段，以解決地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)方面財力不足的狀況，以化解目前地方政府的存量債務(wù)和防范新增地方政府債務(wù)風(fēng)險的形成。

6。建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制

將地方債務(wù)納入統(tǒng)一的國家債務(wù)監(jiān)測體系，制定包括直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務(wù)在內(nèi)的完整的地方政府債務(wù)統(tǒng)計指標(biāo)體系，并結(jié)合財政、經(jīng)濟、社會發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，定期匯總、分析地方政府債務(wù)的狀況、構(gòu)成、新債務(wù)產(chǎn)生的原因、趨勢，對可能出現(xiàn)的地方政府債務(wù)風(fēng)險及早預(yù)警，采取措施，做到防患于未然。

要強化對預(yù)算外收支的監(jiān)管統(tǒng)計，尤其是強化對地方政府和地方國有資產(chǎn)公司擔(dān)保和隱性擔(dān)保、體制外支出和相關(guān)的借貸以及其它導(dǎo)致政府負債的財政與準財政活動的監(jiān)管。通過對地方政府性債務(wù)的統(tǒng)計分析工作，及時了解掌握政府債務(wù)的變動情況及其對財政收支平衡的影響，使有關(guān)地方政府的債務(wù)管理工作建立在對本地區(qū)債務(wù)狀況有深刻的動態(tài)認識基礎(chǔ)上進行。通過綜合分析和預(yù)測現(xiàn)有的財力、自備財力資源，做到借多少錢，就有多少償還這筆借款的資金來源，使政府債務(wù)始終控制在一個適合的范圍之內(nèi)。

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