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一、中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政收支的現(xiàn)狀

1.縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重

在地方財(cái)政層面上，縣鄉(xiāng)財(cái)政作為國(guó)家財(cái)政體系中的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著基層政府籌集資金、分配財(cái)力，保證基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府擔(dān)負(fù)著為占全國(guó)大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責(zé)，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。1999年以來(lái)，中國(guó)先后四次出臺(tái)政策上調(diào)了干部職工工資，同時(shí)按照政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)、科技、教育支出要求按超出同期財(cái)政增長(zhǎng)比例增加，使縣鄉(xiāng)財(cái)政中農(nóng)業(yè)、科技、教育支出基數(shù)越滾越大。此外，雖然大多數(shù)的三農(nóng)支出是由中央和地方共同承擔(dān)的，且近幾年國(guó)家財(cái)政用于三農(nóng)資金的比重逐年提高，但地方財(cái)政仍然需要配套負(fù)擔(dān)了支農(nóng)支出中的大部分份額，其中在很多支出項(xiàng)目中，地方的負(fù)擔(dān)比例要高于中央，這也客觀上加大了地方政府的財(cái)政支出壓力。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)政自有財(cái)力不足

縣鄉(xiāng)財(cái)政來(lái)源單一，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較大，在實(shí)行稅費(fèi)改革后全國(guó)許多縣鄉(xiāng)明顯感覺(jué)到財(cái)政收入緊張。目前中國(guó)許多縣域經(jīng)濟(jì)缺少充滿活力、市場(chǎng)前景廣闊的支柱產(chǎn)業(yè)，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重低，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)總量小，財(cái)政收入以農(nóng)業(yè)收入為主，這就從根本上決定了縣鄉(xiāng)財(cái)政收入總量必然減少。在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)稅收入占有相當(dāng)大的比重，越是財(cái)政困難的地方，農(nóng)業(yè)稅占的比重越大。在中國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅和除煙葉以外的契稅后，縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入情況更加緊張。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入只有幾十萬(wàn)，乃至十幾萬(wàn)，主要靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付過(guò)日子。

3.縣鄉(xiāng)財(cái)政收入比重占地方財(cái)政收入比重減少

1994年以來(lái)，省級(jí)財(cái)政收入占地方財(cái)政收入總額的比重由17.1%提高到2005年的24.8%，平均每年提高0.63個(gè)百分點(diǎn)；縣鄉(xiāng)財(cái)政收入占地方財(cái)政收入的比重則由1994年的41.8%下降到2005年的38.6%，平均每年下降0.27個(gè)百分點(diǎn)。

二、縣鄉(xiāng)財(cái)政收支困難的成因分析

通過(guò)上述對(duì)中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政現(xiàn)狀的分析，可以看出中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政在運(yùn)行過(guò)程中存在著困難和問(wèn)題，尤其是隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)程的加快和農(nóng)業(yè)稅的取消，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行的很多困難和問(wèn)題全面表現(xiàn)出來(lái)?？h鄉(xiāng)財(cái)政困難原因是多方面的：

1.縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本原因是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，造成縣鄉(xiāng)財(cái)政實(shí)力不強(qiáng)，特別是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為突出：一是工業(yè)支撐不強(qiáng)。中國(guó)縣鄉(xiāng)缺少投資規(guī)模大、科技含量高、市場(chǎng)前景好、經(jīng)濟(jì)效益高、稅收貢獻(xiàn)多的工業(yè)企業(yè)；二是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)。中國(guó)縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，抵御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整慢，綠色、優(yōu)質(zhì)、高效的農(nóng)業(yè)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)帶動(dòng)能力弱，農(nóng)民增收的步伐緩慢；三是三產(chǎn)結(jié)構(gòu)不優(yōu)。低層次的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位，占當(dāng)?shù)谿DP的比重相對(duì)較大，特別是房地產(chǎn)、信息、現(xiàn)代物流、旅游、金融、保險(xiǎn)、教育、中介咨詢、社會(huì)服務(wù)等新興的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的貢獻(xiàn)作用很弱。

2.縣鄉(xiāng)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配

分稅制改革后，財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)級(jí)級(jí)下放，縣鄉(xiāng)基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致了縣鄉(xiāng)基層財(cái)政在政策變革中的弱勢(shì)地位。在現(xiàn)行財(cái)政體制下，縣鄉(xiāng)基層政府的事權(quán)劃分不合理，承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)。財(cái)力層層向上集中，職能和支出責(zé)任卻不斷下放，而且下放的通常是剛性強(qiáng)、支出大的事項(xiàng)，還經(jīng)常出現(xiàn)上面出政策、下面出資金的增支減收情況，使地方支出責(zé)任加大。

3.上級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范具體表現(xiàn)為：一是轉(zhuǎn)移支付資金結(jié)構(gòu)不合理。建立在基數(shù)法的基礎(chǔ)上的稅收返還和體制補(bǔ)助客觀上仍然延續(xù)并擴(kuò)大了既得利益格局，沒(méi)有起到均衡各地區(qū)人均財(cái)政支出差距和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的均等化效果，反而擴(kuò)大了相對(duì)差距，使得財(cái)政困難的縣鄉(xiāng)長(zhǎng)期處于不利地位。二是轉(zhuǎn)移支付制度不合理?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度是中央政府將轉(zhuǎn)移支付資金經(jīng)過(guò)省政府、市政府的渠道撥付給縣鄉(xiāng)基層政府，撥付資金鏈條的加長(zhǎng)，影響資金的使用效率，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制。

三、提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收支能力的政策建議

緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，是各級(jí)政府和財(cái)政部門(mén)在新農(nóng)村建設(shè)中必須認(rèn)真研究和著力解決的問(wèn)題?！翱たh治，天下安”，這關(guān)系到國(guó)家財(cái)政的振興和國(guó)家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)快速發(fā)展，關(guān)系到小康社會(huì)能否如期實(shí)現(xiàn)。

1.發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，加強(qiáng)財(cái)源建設(shè)，增加財(cái)政收入

經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，解決中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根本途徑在于發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大財(cái)源。首先，把三農(nóng)工作作為工作的重中之重，著眼于增加農(nóng)民收入，提高糧食綜合生產(chǎn)能力，推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化種植業(yè)結(jié)構(gòu)，突出發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；其次，重點(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，尤其是進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的扶持力度，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，依托資源優(yōu)勢(shì)，壯大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施項(xiàng)目牽動(dòng)，擴(kuò)大縣域經(jīng)濟(jì)總量；第三，搞好招商引資，加快經(jīng)濟(jì)外向化。堅(jiān)持“引進(jìn)來(lái)”和“走出去”相結(jié)合，加快推進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)活力；最后，要抓住加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的機(jī)會(huì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，把農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，增加農(nóng)民的收入，提高農(nóng)民的購(gòu)買力，搞活農(nóng)村市場(chǎng)。

2.提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收支質(zhì)量

（1）強(qiáng)化收入征管。認(rèn)真貫徹執(zhí)行《稅收征管法》，收入征管要體現(xiàn)公平稅負(fù)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)和應(yīng)收盡收的原則，嚴(yán)格依法辦事，堅(jiān)持依法征管，既嚴(yán)厲打擊偷、逃、騙稅行為，杜絕“跑、冒、滴、漏”，確保應(yīng)收盡收。

（2）加強(qiáng)支出預(yù)算管理。要實(shí)行部門(mén)預(yù)算，提高預(yù)算的透明度；要實(shí)行綜合預(yù)算，提高預(yù)算的完整性；加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的監(jiān)管，把預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金都納入財(cái)政預(yù)算管理，捆起來(lái)統(tǒng)一使用，增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的統(tǒng)一性；要實(shí)行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性；要實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，提高財(cái)政資金使用效率。

（3）完善政府采購(gòu)制度。政府采購(gòu)應(yīng)最大限度地維護(hù)公共利益，力爭(zhēng)做到競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)、公正；要逐步拓寬政府采購(gòu)范圍，包括使用財(cái)政資金購(gòu)買、租用、委托或雇傭等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)；要切實(shí)搞好政府的采購(gòu)招標(biāo)工作，注重把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入招標(biāo)中。

（4）調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。財(cái)政投資要逐步退出一般競(jìng)爭(zhēng)性投資項(xiàng)目，集中財(cái)力支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，以充分發(fā)揮財(cái)政政策在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的重要作用。

3.改革完善財(cái)政體制，規(guī)范完善轉(zhuǎn)移支付制度轉(zhuǎn)移支付

一是根據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和層次，劃分中央政府與地方政府的事權(quán)，科學(xué)界定縣鄉(xiāng)政府的職能定位，逐步改變縣鄉(xiāng)政府過(guò)多地承擔(dān)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀（陳榮佳，2007）。進(jìn)一步加大中央和省一級(jí)的財(cái)政投入，相應(yīng)減輕地方政府的支出負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)村基本公共產(chǎn)品財(cái)力的均等化程度；二是明確縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)。對(duì)于城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通建設(shè)、水利建設(shè)等事權(quán)，原則上應(yīng)按受益范圍確定管理對(duì)象，跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目事權(quán)主要?jiǎng)潥w縣管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)項(xiàng)目事權(quán)主要?jiǎng)潥w鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；三是完善轉(zhuǎn)移支付辦法，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付行為，盡量減少轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中的隨意性和盲目性，增強(qiáng)透明度，體現(xiàn)政策導(dǎo)向，合并一些具有一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)的補(bǔ)助項(xiàng)目，提高具有均等化作用的轉(zhuǎn)移支付比重，清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，改革現(xiàn)行專項(xiàng)補(bǔ)助辦法，實(shí)事求是地確定和降低財(cái)政困難縣鄉(xiāng)的配套資金比例，甚至免除地方配套。

4.推行“省直管縣”體制改革。通過(guò)減少財(cái)政管理層次，省級(jí)財(cái)政可以將收支劃分、體制補(bǔ)助基數(shù)、稅收返還、轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、專項(xiàng)資金補(bǔ)助等工作直接部署到縣，方便從源頭上加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，促進(jìn)縣級(jí)財(cái)政科學(xué)、合理地安排預(yù)算，調(diào)動(dòng)縣鄉(xiāng)財(cái)政組織收入的積極性，提高財(cái)政支出的效率，有力地促進(jìn)縣鄉(xiāng)加快自身發(fā)展。此外，在縣鄉(xiāng)政府層面，大力推行和完善“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)用縣管”改革。

5.實(shí)施控編減員增效

加強(qiáng)縣鄉(xiāng)政府的人事編制管理，建立規(guī)范的管理辦法。要繼續(xù)有效地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減少縣鄉(xiāng)財(cái)政供養(yǎng)人員。對(duì)一些職能弱化、重疊設(shè)置的縣鄉(xiāng)部門(mén)和機(jī)構(gòu)要進(jìn)行撤并，對(duì)一些從事經(jīng)營(yíng)性和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的部門(mén)單位要使之盡快與縣鄉(xiāng)財(cái)政脫鉤。要利用各種途徑和有效載體分流縣鄉(xiāng)在職機(jī)關(guān)干部職工，盡量減少財(cái)政供養(yǎng)人口，對(duì)超編人員，縣鄉(xiāng)政府可采取按比例逐年消化的辦法，堅(jiān)決防止反彈。

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摘要：縣鄉(xiāng)財(cái)政狀況的好與壞,對(duì)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)以及擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)具有舉足輕重的作用。但由于歷史背景、自然稟賦、經(jīng)濟(jì)政策等方面的因素，致使中國(guó)目前縣鄉(xiāng)財(cái)政還存在負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)力不足、收支不平衡、總體實(shí)力弱等諸多問(wèn)題。國(guó)家必須通過(guò)制度設(shè)計(jì)、政策支持和體制創(chuàng)新等手段從根源上解決中國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)狀，著力提高縣鄉(xiāng)財(cái)政收支能力，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)以及可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)財(cái)政；財(cái)政收支；轉(zhuǎn)移支付