導(dǎo)語(yǔ)：論地方財(cái)權(quán)的確立及預(yù)算法的完善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】政府之間的事權(quán)劃分,要求相應(yīng)劃分財(cái)權(quán),以獲得足夠的財(cái)力履行各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)。我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)權(quán)過(guò)小,由此引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng),必須進(jìn)行相關(guān)調(diào)整。研究表明,根據(jù)公共商品的受益范圍、受益時(shí)限,以及公共商品提供成本補(bǔ)償方式的效率選擇,地方財(cái)權(quán)應(yīng)包括稅權(quán)、費(fèi)權(quán)與債權(quán)。但在賦予地方財(cái)權(quán)的同時(shí),必須通過(guò)預(yù)算法的修改與完善以增強(qiáng)約束和制衡力量。

【關(guān)鍵詞】事權(quán);財(cái)權(quán);稅權(quán);費(fèi)權(quán);債權(quán);預(yù)算法

【正文】

所謂地方財(cái)權(quán),是指地方政府依法對(duì)資金擁有的占有權(quán)、支配權(quán)與使用權(quán)。其中,占居主導(dǎo)地位的財(cái)權(quán)是對(duì)資金的依法占有權(quán)。它又主要包括兩個(gè)方面:一是中央政府依法授予地方政府以一定形式參與國(guó)民收入分配的權(quán)力;二是地方政府依法占有既有財(cái)政資金的權(quán)力。本文所進(jìn)行的研究側(cè)重前者。

一般來(lái)說(shuō),財(cái)權(quán)越大,一定時(shí)期可供支配和使用的資金就越多,而后者通常被稱為財(cái)力。顯然,財(cái)權(quán)往往是與財(cái)力緊緊地聯(lián)系在一起的。一國(guó)財(cái)權(quán)在政府之間的分配,最基本的依據(jù)就是各級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)財(cái)權(quán)的合理劃分,才能使各級(jí)政府獲得足夠的財(cái)力以履行其職責(zé),從而也才能確保各級(jí)政府事權(quán)的完成。遺憾的是,我國(guó)自實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制以來(lái),在政府與市場(chǎng)、中央與地方的活動(dòng)范圍重新大幅洗牌調(diào)整的同時(shí),財(cái)權(quán)的分割卻始終未能與事權(quán)范圍的調(diào)整相配套,這不僅引發(fā)了一系列負(fù)面效應(yīng),而且也使得規(guī)范政府收支行為的預(yù)算法形同虛設(shè)。當(dāng)前,通過(guò)財(cái)權(quán)的重新配置,保證中央和地方各自擁有合理、適度的財(cái)力,并通過(guò)預(yù)算法的完善,以增強(qiáng)預(yù)算法調(diào)整國(guó)家預(yù)算關(guān)系,規(guī)范政府預(yù)算行為的權(quán)威性,同時(shí)保證財(cái)權(quán)不被濫用都具有十分重要的意義。

一、我國(guó)當(dāng)前的地方財(cái)權(quán)分配與效應(yīng)分析

我國(guó)當(dāng)前的地方財(cái)權(quán)分配主要是以行政法規(guī)、規(guī)章的形式進(jìn)行的,總的判斷是:地方財(cái)權(quán)少而不規(guī)范。其具體表現(xiàn)是:

1.地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)根據(jù)我國(guó)憲法和立法法的規(guī)定,省級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī)。而且,我國(guó)1985年著手建立地方稅時(shí),就曾明文規(guī)定部分稅種的稅收管理權(quán)下放地方。但是,實(shí)際操作中,幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是由中央制定與頒發(fā)的,只是把屠宰稅、筵席稅是否征收及征收額度等少量稅權(quán)下劃由地方?jīng)Q定,而其他稅權(quán)如減免稅權(quán)也完全集中在中央,地方不再擁有這一權(quán)限。換言之,地方自行制定稅收法規(guī)實(shí)際上是不被允許的。

因此,從形式上來(lái)看,我國(guó)于1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革,雖然將所有稅種明確劃分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅。但嚴(yán)格說(shuō)來(lái)我國(guó)并沒(méi)有形成真正意義上的地方稅。因?yàn)閲?yán)格意義上的地方稅應(yīng)該是由地方立法、征管、使用的稅種①。而分稅制就稅收的角度而言,關(guān)鍵是劃分稅收管理權(quán)限,它包括稅收立法權(quán)、稅法解釋權(quán)、稅種開(kāi)征停征權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等,但至今地方稅與中央稅的管理辦法幾乎相同,稅收立法權(quán)過(guò)分集中于中央,

地方稅收立法權(quán)有名無(wú)實(shí)。

2.地方政府收費(fèi)權(quán)的確定不規(guī)范、難以操作

改革開(kāi)放以前,我國(guó)政府收入分配形式單一,主要是國(guó)有企業(yè)上交利潤(rùn)和稅收,收費(fèi)、基金項(xiàng)目很少,而且少量的收費(fèi)與基金也作為規(guī)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理。但自1980年代中期創(chuàng)收制度實(shí)施以來(lái),由于收費(fèi)范圍越來(lái)越廣,收費(fèi)金額越來(lái)越大,黨中央、國(guó)務(wù)院于1990年做出了《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》,規(guī)定將行政事業(yè)性收費(fèi)的審批權(quán)限集中到中央和省兩級(jí),由財(cái)政、物價(jià)部門共同負(fù)責(zé)管理,各項(xiàng)基金審批權(quán)集中在中央,由財(cái)政部負(fù)責(zé)審批,重要的報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。1996年,國(guó)務(wù)院進(jìn)一步了《加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》,繼續(xù)明確并重申了收費(fèi)權(quán)限的相關(guān)管理規(guī)定。但由于規(guī)定過(guò)于原則、籠統(tǒng),且不規(guī)范,如哪些情況允許地方收費(fèi),按什么程序經(jīng)何步驟報(bào)批,哪些收費(fèi)屬于重要的收費(fèi)項(xiàng)目等均無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn),而收費(fèi)之后其資金使用應(yīng)如何管理則更未涉及,而且,所有的報(bào)批部門均屬于政府部門,因而缺乏必要的限制與約束。

3.地方政府無(wú)明確的發(fā)債權(quán)

預(yù)算法第28條規(guī)定,除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。上述規(guī)定,雖未完全否定地方政府的發(fā)債權(quán),但哪些情況可以屬于“法律和國(guó)務(wù)院的另有規(guī)定”,則并無(wú)相關(guān)規(guī)定。

不僅如此,我國(guó)財(cái)權(quán)的劃分,一直沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一、穩(wěn)定的規(guī)則。其實(shí)際劃分是由中央政府,即國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布行政法規(guī)來(lái)加以規(guī)定的。此種處理方式使得中央往往易從自身利益出發(fā),隨時(shí)改變分權(quán)規(guī)則,其隨意性較大,且多數(shù)是強(qiáng)調(diào)集權(quán)。而由此帶來(lái)的效應(yīng)是:

第一,加劇了我國(guó)當(dāng)前地方財(cái)政的困難狀況。

中國(guó)進(jìn)行市場(chǎng)化改革以來(lái),政府間的財(cái)政分配體制經(jīng)歷了多次改革,現(xiàn)行財(cái)政體制為1994年確立的分稅制。但是,該體制的采用,不但沒(méi)有使地方政府獲得足夠的財(cái)政能力,相反,由于地方政府財(cái)政支出責(zé)任不斷增強(qiáng),而地方財(cái)政收入能力持續(xù)下降,因而地方財(cái)政困難局面事實(shí)上是不斷加劇的。

具體來(lái)說(shuō),由于1994年的分稅制財(cái)政體制未能對(duì)政府間事權(quán)進(jìn)行明確劃分,卻對(duì)中央、地方政府的財(cái)政收入體系在稅種劃分的基礎(chǔ)上,建立了相對(duì)穩(wěn)定和明確的收入分配機(jī)制。因此,在這種缺乏科學(xué)的分權(quán)基礎(chǔ)與明確的分權(quán)規(guī)則的情況下,為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的要求,減少改革的阻力,其必然做法或結(jié)果是:存量分配保證既得利益,增量分配則過(guò)多考慮的是中央財(cái)政收入集中的需要,而地方稅作為留給地方政府的預(yù)算內(nèi)收入的主要財(cái)源則不僅稅源分散,而且穩(wěn)定性極差,特別是省級(jí)以下的分稅制呈現(xiàn)出越往下越無(wú)稅可分的局面。這也使得地方稅收

入基本上不可能成為地方政府財(cái)政支出的主要來(lái)源。由此也形成了自1994年以來(lái),中央財(cái)政收支開(kāi)始出現(xiàn)盈余,而地方財(cái)政除1993年外,基本上都是收不抵支的局面。

而上述結(jié)果又進(jìn)一步形成了兩大效應(yīng):一是收費(fèi)增加。即由于地方財(cái)政收入能力與支出責(zé)任的嚴(yán)重不對(duì)稱,為了彌補(bǔ)財(cái)政缺口,在沒(méi)有相應(yīng)稅權(quán)的情況下,各地紛紛用收費(fèi)獲取收入。而大量的收費(fèi),不僅侵蝕了稅基,進(jìn)一步縮減了地方稅收入規(guī)模,而且形成了管理部門金錢化、政府職能貨幣化的局面,嚴(yán)重背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的職能定位。二是地方政府的債務(wù)不斷增加。按照預(yù)算法第28條的規(guī)定,地方政府一般不得發(fā)行地方政府債券。但受諸多因素的影響,地方債務(wù)在大量增加,其中,一種情況是通過(guò)自上而下的方式進(jìn)行的,如中國(guó)于1998年開(kāi)始

實(shí)施積極財(cái)政政策后,每年發(fā)行的1000億元以上的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債中有一部分由中央轉(zhuǎn)貸地方使用,由地方負(fù)責(zé)還本付息,用中央對(duì)地方的稅收返還做擔(dān)保,實(shí)際上就是地方債。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998-2004年,中央發(fā)行的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債累計(jì)達(dá)到9180億元,其中,轉(zhuǎn)貸地方2430億元,占26.5%②。另一種情況是地方政府自行增加。即地方政府自行舉債或變相融資現(xiàn)象非常普遍。體現(xiàn)為大量地方債券都在以不規(guī)范、變通、隱蔽的形式發(fā)生,且規(guī)模不斷膨脹。盡管我國(guó)地方政府債務(wù)是在改革開(kāi)放的新形勢(shì)下,在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的必然現(xiàn)象,有其發(fā)生和存在的合理性,但其嚴(yán)重與失控局面的負(fù)面影響已不容忽視。

第二,阻礙了整個(gè)稅制與分稅制財(cái)政體制的完善。任何稅制的確立,都離不開(kāi)其所處的客觀稅收環(huán)境。作為由社會(huì)各相關(guān)因素有機(jī)構(gòu)成的諸社會(huì)條件,稅收環(huán)境能夠影響稅制的存在與發(fā)展,以及稅制的內(nèi)容與實(shí)效。當(dāng)前,國(guó)際國(guó)內(nèi)稅收環(huán)境正發(fā)生著急劇的變化,對(duì)我國(guó)整個(gè)稅制改革提出了明確的要求。但稅制改革首先必然涉及到政府與納稅人之間,以及納稅人和納稅人之間利益分配關(guān)系的調(diào)整。也就是說(shuō),在國(guó)民收入總量一定的情況下,政府與納稅人之間的利益分配存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系;而在政府收入一定的情況下,納稅人與納稅人之間的利益分配同樣存在著此消彼長(zhǎng)的關(guān)系。因此,為了減少改革的風(fēng)險(xiǎn)與阻力,我國(guó)1994年的稅制改革是在不增加納稅人總體負(fù)擔(dān)的框架下進(jìn)行的。而由于這次稅制改革以流轉(zhuǎn)稅改革為重點(diǎn),或者說(shuō)是以中央稅與共享稅的改革為重點(diǎn),因此,在稅收立法權(quán)高度集中于中央的情況下,屬于地方稅收入的輔助稅種的更新建設(shè)沒(méi)有及時(shí)跟上,致使這方面的稅制改革長(zhǎng)期滯后。而且,由于主體稅種所占比重過(guò)大,也使得輔助稅種的改革缺乏應(yīng)有的空間,從而使得我國(guó)1993年底對(duì)城建稅、車船使用稅、土地使用稅等地方稅種的改革方案胎死腹中,嚴(yán)重阻礙了整個(gè)稅制的

完善。

而由此產(chǎn)生的問(wèn)題還在于,在分稅制財(cái)政體制下,稅制的改革也必然涉及中央與地方之間的財(cái)政分配關(guān)系。但由于地方稅制改革沒(méi)有及時(shí)推出,換言之,由于缺少地方稅制改革的配套,無(wú)論飼增值稅、企業(yè)所得稅還是農(nóng)業(yè)稅制改革可能引起的財(cái)政減收均缺乏相應(yīng)的彌補(bǔ)措施,從而使得中央地方利益格局的調(diào)整也缺乏回旋余地,從而也阻礙了分稅制財(cái)政體制的完善,并反過(guò)來(lái)影響了稅制改革的整體進(jìn)程。

第三,不利于地方政府行為的規(guī)范化。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高,企業(yè)單位和個(gè)人客觀上必然要求政府提供越來(lái)越多的帶有明顯地域性的公共產(chǎn)品。但是,在中央與地方之間事權(quán)劃分不清晰的情況下,由于現(xiàn)行分稅制下地方既無(wú)規(guī)范的地方稅這樣的收入來(lái)源,以及建立在地方稅基礎(chǔ)上的規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,也無(wú)明確規(guī)范的費(fèi)權(quán)與債權(quán),因此,客觀上助推了地方政府行為的不規(guī)范:一是亂伸手,二是地方政府職能難以轉(zhuǎn)換。因?yàn)楝F(xiàn)行財(cái)政體制的設(shè)計(jì)事實(shí)上具有刺激地方政府關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制。例如,現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制對(duì)新增的增值稅按1:3的比例留存地方,因此,地方政府必然會(huì)追求本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),也就是說(shuō),會(huì)有一種積極培植財(cái)源、增加創(chuàng)收的沖動(dòng)。這使得理論上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下地方政府職能應(yīng)為公共服務(wù),但實(shí)際上經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是其重要的職能定位,因而極不利于地方政府回歸“公共服務(wù)”的工作職責(zé)本位。

二、地方財(cái)權(quán)應(yīng)包括稅權(quán)、費(fèi)權(quán)與債權(quán)三種形式

地方政府應(yīng)該擁有相應(yīng)的財(cái)權(quán),其基本原因在于:國(guó)家所擁有的政治與經(jīng)濟(jì)雙重職能,通常必須通過(guò)設(shè)立低層級(jí)的政府才能有效實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō),政府之間必須有效地進(jìn)行政治與經(jīng)濟(jì)的分權(quán)。

從政治的角度看,一個(gè)統(tǒng)一的中央政府,一旦建立起穩(wěn)定的社會(huì)秩序,就需要在中央政府與地方政府之間實(shí)現(xiàn)合理分權(quán),實(shí)施分層次管理。因?yàn)楸M管一個(gè)統(tǒng)一的中央政府在維護(hù)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)穩(wěn)定及經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有決定性作用,但由于財(cái)力、物力、管理能力和信息等方面的限制,一個(gè)國(guó)家,尤其是一個(gè)大的國(guó)家往往必須進(jìn)行政府之間權(quán)力的合理分工與職能協(xié)調(diào)③。

從管理的角度來(lái)看,由于地方政府比中央政府更加接近民眾,或更加了解地方的社會(huì)狀況和民眾需求,即更易以較低成本獲取全面、詳細(xì)的信息,因此,較之中央統(tǒng)攬一切,一旦保證地方政府具有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)管理能力,就有可能使地方政府及時(shí)提供公共產(chǎn)品和服務(wù),滿足民眾需求。特別是疆域遼闊的大國(guó),由于不同地區(qū)自然地理?xiàng)l件、社會(huì)文化背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面都存在諸多的差異,因此,在保證中央政府法律、政令統(tǒng)一的情況下,賦予地方政府必要的自我管理能力,增強(qiáng)地方政府的自主性、靈活性和積極性,是保證各級(jí)政府提高行政管理效率,

推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要舉措。

從經(jīng)濟(jì)的角度看,政府資源配置的中心議題是如何有效地提供公共商品,而公共商品的層次性,使得由地方政府供應(yīng)轄區(qū)內(nèi)地方公共商品更具效率。由于在需求信息獲得方面的固有困難,中央政府往往傾向于向各個(gè)轄區(qū)提供水平、標(biāo)準(zhǔn)和類型大致相同的公共服務(wù),從而既難以顧及到各個(gè)地方轄區(qū)的不同需要,也易造成資源配置的巨大浪費(fèi)。而且,地區(qū)間需求偏好差異越大,由中央供應(yīng)就越缺乏效率。反之,由于地方政府更接近當(dāng)?shù)鼐用?在了解和處理這些偏好差異性方面天然地處于一種最佳地位,因此,地方政府往往具備有利條件提供當(dāng)?shù)鼐用袼玫牡胤焦采唐?從而可以更好地對(duì)當(dāng)?shù)氐男枨笮畔⒓捌渥兓龀龇从?相應(yīng)地也可以更好地將政府活動(dòng)置于納稅人的監(jiān)督之下,促使政府的決策迎合當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?。而生產(chǎn)公共商品是有成本的,必須有相應(yīng)的財(cái)權(quán),以獲得可靠、穩(wěn)固的收入來(lái)源。正因?yàn)槿绱?政府的事權(quán)通常要在不同級(jí)次的政府之間進(jìn)行合理劃分,相應(yīng)地,也要求每一級(jí)政府都必須有獨(dú)立的財(cái)政,這是政府存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而獨(dú)立的財(cái)政必須有獨(dú)立的財(cái)權(quán)加以保證。根據(jù)地方政府所承擔(dān)的職責(zé)的特性,地方財(cái)權(quán)的構(gòu)造應(yīng)該考慮的因素主要是地方公共商品受益范圍的問(wèn)題,以及提供公共商品的公平與效率問(wèn)題。按照這樣的思路,地方財(cái)權(quán)應(yīng)由稅權(quán)、費(fèi)權(quán)與債權(quán)構(gòu)成。

首先,我國(guó)地方政府應(yīng)被賦予一定的稅權(quán)。我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,立法體制上一直都是采用的中央集權(quán)制,但我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)表明,中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家,地區(qū)間發(fā)展的不平衡是長(zhǎng)期存在的客觀實(shí)在。這除了表明迫切需要由中央集中財(cái)力,以進(jìn)行有效的宏觀調(diào)控外,同時(shí)也表明,正由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡,各地情況迥異,不同地區(qū)的公民往往具有對(duì)公共商品需求的不同偏好與不同的付稅水平,而且,在分級(jí)財(cái)政體制下,中央和地方作為相對(duì)獨(dú)立的責(zé)任主體在要求擁有相對(duì)獨(dú)立的收入來(lái)源的同時(shí),也要求中央和地方擁有相應(yīng)的稅收權(quán)限,這不僅有利于堅(jiān)持中央大的稅政統(tǒng)一,而且又有利于使各地根據(jù)本地實(shí)際情況靈活處理稅收問(wèn)題,以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的盡快發(fā)展。況且,我國(guó)分稅制財(cái)政體制的完善也亟待真正意義的地方財(cái)權(quán)的確立?，F(xiàn)代社會(huì),各國(guó)基于政府之間的分權(quán),普遍采行分稅制財(cái)政體制。該制度要求建立規(guī)范的地方政府收入體系,并確立合理的地方政府收入規(guī)模。因?yàn)榉侄愔曝?cái)政體制的核心是在合理界定中央和地方事權(quán)范圍的基礎(chǔ)上,將政府收入劃分為中央收入和地方收入,因此,按照分稅制財(cái)政體制的基本要求,中央收入和地方收入都應(yīng)當(dāng)有自己基本穩(wěn)定的收入來(lái)源,也就是要有自己固定的稅收。因此,可以說(shuō),實(shí)施分稅制財(cái)政體制與建立地方稅制幾乎是同一過(guò)程?；蛘哒f(shuō),分稅制財(cái)政體制應(yīng)以科學(xué)完善的地方稅體系為依托。盡管分稅制并不要求地方政府完全依靠地方稅滿足其支出需要,因?yàn)橹醒胝€要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)調(diào)節(jié)各級(jí)政府間的財(cái)力分配,但問(wèn)題是,如果地方政府稅收收入過(guò)少,則必然會(huì)影響地方財(cái)政的獨(dú)立性和稅收調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮。因此,通過(guò)賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩悪?quán),以建立一個(gè)稅種設(shè)置科學(xué)、稅源穩(wěn)定、適合地方特點(diǎn)的地方稅體系,是實(shí)行分稅制財(cái)政體制的基

礎(chǔ)。

其次,應(yīng)明確賦予地方政府一定的收費(fèi)權(quán)。當(dāng)前,收費(fèi)泛濫所引致的負(fù)面效應(yīng)十分明顯,但費(fèi)仍有較大的存在空間,尤其是對(duì)于地方政府而言,明確賦予其收費(fèi)權(quán)十分必要。因?yàn)槎惻c費(fèi)均屬財(cái)政收入的必要形式,但兩者之間存在著客觀界限。一般來(lái)說(shuō),涉及面廣、延續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、收入用于一般性公共支出,而受益地域和邊界相對(duì)模糊的情況下宜采用稅收籌資;與之相反,涉及面窄、延續(xù)時(shí)間短,收入用于專項(xiàng)支出,而受益地域和邊界相對(duì)明確的情況宜采用收費(fèi)形式。顯然,收費(fèi)的效率高于收稅的效率。在宜“費(fèi)”的地方征收稅款,即由轄區(qū)內(nèi)全體居民負(fù)擔(dān)非

純公共商品的成本是無(wú)效率的。從國(guó)外的情況來(lái)看,各國(guó)財(cái)政收入中,也一般存在比重不同的非稅收入,且越往下,收費(fèi)所占比重越高,如1988年美國(guó)聯(lián)邦、州、地方政府非稅收入所占比重分別為8.12、25.63、22.71,德國(guó)中央和地方非稅收入所占比重分別為7.32、20.84,泰國(guó)中央與地方非稅收入所占比重分別為7.85、8.68④。也正因?yàn)槿绱?只要我們認(rèn)真分析稅與費(fèi)這兩種政府收入機(jī)制具體形式的特定內(nèi)涵,了解稅費(fèi)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)承擔(dān)的不同角色,就不難理解稅費(fèi)合理分流,各司其責(zé)的原理。

第三,應(yīng)明確賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。前已述及,從經(jīng)濟(jì)的角度來(lái)看,地方政府的基本職責(zé)就是應(yīng)該更加有效率地提供地方公共商品,而這種側(cè)重資源有效配置的職責(zé),必須考慮“受益原則”,因?yàn)槌杀九c受益的一致性,通常是保證公共商品能夠有效供應(yīng)的基本條件。而受益原則的中心含義是指那些享受了公共商品效用的消費(fèi)者應(yīng)該采取何種方式來(lái)負(fù)擔(dān)公共商品的成本。按照受益原則中的時(shí)期受益原則,地方公共商品的成本應(yīng)當(dāng)由受益的不同時(shí)期分別承擔(dān)⑤。換言之,公共商品成本的形成應(yīng)當(dāng)考慮整個(gè)受益期,即公共商品的成本應(yīng)當(dāng)由整個(gè)受益

期內(nèi)的人們共同分擔(dān)。而政府部門的支出一般可以劃分為經(jīng)常性支出和資本性支出兩種不同的性質(zhì)。政府對(duì)公共商品的支出大部分都屬于資本性支出,如政府建造的公路、圖書(shū)館,以及防汛設(shè)施等,它們將在很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益,因而其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共商品的成本,而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥ァ＿@就在客觀上要求有一種能夠?qū)⒊杀矩?fù)擔(dān)向后遞延的分擔(dān)方式。而地方政府債務(wù)融資,特別是中長(zhǎng)期債務(wù)融資正好滿足了這一要求,因?yàn)檫@類資金的償債負(fù)擔(dān)只是在未來(lái)年度才得以最終形成,如果債務(wù)融資的償債期

限與受益期限大體一致,成本和受益就可以在時(shí)間和人群分布上達(dá)到一致,實(shí)現(xiàn)受益公平原則,并通過(guò)這一機(jī)制將項(xiàng)目的收益和成本內(nèi)部化,以提高地方政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。而這也是地方政府獲得債權(quán)的合理性所在。在國(guó)外大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,地方財(cái)政往往獨(dú)立于中央財(cái)政,中央預(yù)算和地方預(yù)算各自獨(dú)立編制,因而地方政府發(fā)債是一個(gè)極其普遍的現(xiàn)象。在美國(guó)、日本、法國(guó)、德國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家,一般都有較完善和成熟的地方政府債券市場(chǎng),且地方債券市場(chǎng)已成為地方政府融資的重要途徑和資本市場(chǎng)的有機(jī)組成部分,在這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中扮演著十分重要的角色。因此,舉債權(quán)是規(guī)范的分稅制財(cái)政體制下各級(jí)政府應(yīng)有的財(cái)權(quán)⑥,這也是所有實(shí)行分稅制財(cái)政體制國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)。而從我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)看,中國(guó)實(shí)際上正在進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段,它體現(xiàn)為汽車、住宅、旅游

等出現(xiàn)了迅速的增長(zhǎng),并將由此帶動(dòng)對(duì)城市公用事業(yè)的巨大需求。但同其巨大并迅猛增長(zhǎng)的公用事業(yè)的需求相比,公用事業(yè)的供給體制還是國(guó)有的事業(yè)單位的體制,但該體制存在效率差和融資渠道狹窄的問(wèn)題,從而導(dǎo)致了供給和需求之間的強(qiáng)烈反差。而公用事業(yè)一次性投資大,后續(xù)資金少,基本不存在研發(fā)、更新?lián)Q代、營(yíng)銷等問(wèn)題,區(qū)域相對(duì)壟斷,用長(zhǎng)期債務(wù)而不是股權(quán)來(lái)融資,可以較好地滿足這種需求,實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因此,從此角度上說(shuō),賦予地方一定的債權(quán)也是必要的。況且,自《預(yù)算法》1995年1月1日實(shí)施以來(lái),許多地方政府預(yù)算收支并未達(dá)到平衡,存在財(cái)政赤字,地方政府自行舉債或變相融資等現(xiàn)象非常普遍。而前述我國(guó)近幾年實(shí)施積極財(cái)政政策后,相當(dāng)部分的長(zhǎng)期建設(shè)債券由中央轉(zhuǎn)貸地方使用,由地方負(fù)責(zé)還本付息,并用中央對(duì)地方的稅收返還做擔(dān)保,其實(shí)質(zhì)就是地方債。顯然,賦予地方適當(dāng)?shù)膫鶛?quán)也有利于

名實(shí)相符

三、完善預(yù)算法并提高其實(shí)施效果的主要措施

理論與實(shí)踐,以及國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)都表明,為履行地方政府應(yīng)有的職責(zé),并提高公共商品的供給效率,地方政府應(yīng)擁有適度的財(cái)權(quán)。對(duì)我國(guó)而言,關(guān)鍵是擴(kuò)大并明確賦予地方政府適度的稅權(quán)、費(fèi)權(quán)與債權(quán)。而財(cái)權(quán)的擴(kuò)大必然帶來(lái)預(yù)算關(guān)系的變化,因而必然要求預(yù)算法進(jìn)行相關(guān)調(diào)整與完善。

1.細(xì)化政府預(yù)算收入的內(nèi)容

預(yù)算法第19條規(guī)定,預(yù)算收入由稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上交的國(guó)有資產(chǎn)收益、專項(xiàng)收入、其他收入四項(xiàng)組成。其中,預(yù)算法實(shí)施細(xì)則除對(duì)“國(guó)有資產(chǎn)收益”和“專項(xiàng)收入”的內(nèi)容做出明確規(guī)定外,對(duì)何謂“其他收入”,未做出任何相關(guān)規(guī)定,這使得預(yù)算收入的內(nèi)容極為籠統(tǒng)。

由于我國(guó)目前除政府預(yù)算內(nèi)收入外,事實(shí)上還有大量與之并存的政府非規(guī)范性收入存在,這些收入與預(yù)算內(nèi)收入一起,構(gòu)成一定時(shí)期政府的總收入,且均是各級(jí)政府采取強(qiáng)制手段占有的一部分國(guó)民生產(chǎn)總值。顯然,作為對(duì)GDP的分配,政府收入多了,私人部門的收入必然就少了。因此,在預(yù)算法中細(xì)化政府收入的內(nèi)容,如明確劃分收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入、社會(huì)保障基金收入、利息收入、債務(wù)收入等收入項(xiàng)目十分必要。這不僅是提高財(cái)政資金使用效率的重要前提,也是增強(qiáng)我國(guó)國(guó)民收入分配透明度的重要基礎(chǔ)。

2.加強(qiáng)政府收入的預(yù)算管理

在我國(guó)的財(cái)政活動(dòng)實(shí)踐中,政府收入有兩種管理方式:一是公共預(yù)算管理,一是預(yù)算外資金管理。

習(xí)慣上,政府收入通常是指公共預(yù)算收入。因此,我國(guó)目前的政府預(yù)算充其量只能說(shuō)是預(yù)算內(nèi)的政府收支預(yù)算,那些稱之為政府預(yù)算外的收支、制度外政府收支的部分,是游離于政府預(yù)算之外的。為確保政府預(yù)算內(nèi)容的完整性和統(tǒng)一性,政府預(yù)算必須覆蓋其全部公共收支,反映它的全部財(cái)政活動(dòng),而不允許有預(yù)算外的公共收支,不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財(cái)政活動(dòng)。

況且,在現(xiàn)代文明社會(huì)中,人們從自身的利益出發(fā),也要求以現(xiàn)代民主制度監(jiān)督、規(guī)范、約束政府,使之真正為廣大公民的利益服務(wù)。而這一要求在政府的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)———財(cái)政上的體現(xiàn)之一,就是財(cái)政收入必須規(guī)范、統(tǒng)一、法制、公開(kāi)、透明,隨時(shí)接受人民的監(jiān)督與制約,而不允許有任何可以不接受人民監(jiān)督和制約的政府收入存在。因此,此次的預(yù)算法修訂,應(yīng)當(dāng)取消預(yù)算外、制度外政府收支,按照現(xiàn)代財(cái)政制度的統(tǒng)一性與完整性原則,盡快將目前游離于政府預(yù)算計(jì)劃之外的,脫離人代會(huì)監(jiān)督的各種預(yù)算外、制度外的政府資金納入統(tǒng)一的預(yù)算框架之內(nèi),統(tǒng)籌兼顧,統(tǒng)一安排,以使政府預(yù)算真正成為統(tǒng)一、透明、公開(kāi)、公正、有效的廉潔、高效政府的陽(yáng)光預(yù)算,從而建立起一個(gè)覆蓋政府所有收支、不存在任何游離于預(yù)算之外的政府收支的完整的政府預(yù)算⑦。

3.為分稅制的真正完善奠定兩大前提或基礎(chǔ)

預(yù)算法第8條規(guī)定國(guó)家實(shí)行中央和地方分稅制。但是,我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制實(shí)際上是有其名而無(wú)其實(shí)。其原因在于兩個(gè)方面,一是事權(quán)在政府之間的明確劃分缺位;二是稅制本身不規(guī)范?？茖W(xué)、合理地確定地方政府的事權(quán)范圍在整個(gè)政府事權(quán)劃分中具有舉足輕重的地位,而且明確劃分中央及地方政府的事權(quán)及其支出范圍,并以法律的形式加以規(guī)范和固定,也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家分級(jí)財(cái)政體制實(shí)踐中的一大突出特點(diǎn)。但在中國(guó),對(duì)于政府職能的劃分,只是在關(guān)于預(yù)算管理體制的規(guī)定中作了較粗的原則性規(guī)定,而且,許多理論上應(yīng)由中央政府承擔(dān)的職能事實(shí)上都轉(zhuǎn)向了地方政府。在預(yù)算法的完善中,將合理劃分中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)范圍當(dāng)作制度建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)抓十分必要,其基本思路:一是按公共財(cái)政理論,科學(xué)界定政府與市場(chǎng)的職責(zé)范圍;二是按公共商品的受益范圍,科學(xué)、合理地界定中央與地方以及地方各級(jí)政府間的職責(zé)權(quán)限。但是,在現(xiàn)階段,由于我國(guó)的市場(chǎng)體系仍然處于發(fā)育和完善過(guò)程中,因此,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程和政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色,科學(xué)合理地界定轉(zhuǎn)軌時(shí)期的財(cái)政職能和支出范圍,仍是需要我們研究解決的重大問(wèn)題。實(shí)踐中必須注重從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律和中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的特殊國(guó)情出發(fā),科學(xué)界定政府與市場(chǎng)、中央與地方的事權(quán)范圍與支出框架。同時(shí),分稅制按稅種劃分收入,因此,特別要求稅制必須規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行稅制的主體部分是在1993年底改革形成的,而地方稅制大多是1980年代形成的,在經(jīng)歷多年的發(fā)展變化后,現(xiàn)行稅制存在諸多問(wèn)題。在新一輪稅制與財(cái)政體制完善中,應(yīng)特別注意稅種之間改革與完善的協(xié)調(diào)配套。

4.增強(qiáng)地方財(cái)權(quán)的約束與制衡力量

地方財(cái)權(quán)的擴(kuò)大,必將帶來(lái)地方財(cái)力的增加,如何有效地使用權(quán)力、使用資金,關(guān)鍵是必須對(duì)權(quán)力加以法律化的規(guī)定。而預(yù)算法實(shí)際上就是規(guī)定政府財(cái)政收支內(nèi)容及財(cái)政資金使用、管理、監(jiān)督的程序法。其目的是加強(qiáng)對(duì)政府公共收支行為的控制。因此,在允許地方擁有發(fā)行地方債券、開(kāi)設(shè)新稅、征收費(fèi)種的權(quán)力的同時(shí),必須擁有有效的約束機(jī)制。如首先應(yīng)賦予轄區(qū)內(nèi)居民,也就是公共商品成本的承擔(dān)者更多的知情權(quán)與參政議政權(quán);其次,開(kāi)征新稅、發(fā)行地方債券及重要的收費(fèi)項(xiàng)目應(yīng)賦予地方人民代表大會(huì)審議權(quán)。此外,為杜絕無(wú)限舉債和濫用子孫錢,對(duì)于發(fā)債,還應(yīng)注意,一是必須規(guī)定舉債占地方可用財(cái)力的最高限,并以地方財(cái)政為擔(dān)保;二是應(yīng)得到中央政府主管部門,如財(cái)政部的批準(zhǔn),以便從宏觀和總量角度控制地方發(fā)債;三是應(yīng)發(fā)揮信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)的作用,對(duì)地方債券建立評(píng)級(jí)制度。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)審計(jì)部門的監(jiān)督工作,以此防止地方財(cái)權(quán)被濫用。

【注釋】

①吳俊培.努力開(kāi)創(chuàng)條件建立我國(guó)的地方稅制———英國(guó)地方稅制比較研究的啟示[J].財(cái)政研究,1993,(4).

②王長(zhǎng)勇.地方發(fā)債仍存爭(zhēng)議修訂《預(yù)算法》留有空間,搜狐網(wǎng).

③張東鋒.中央與地方合理分權(quán)是大勢(shì)所趨[N].南方都市報(bào),2003,11,10.

④IMF《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年鑒》1990年.

⑤王雍君、張志華.政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,1998.

⑥賈康、李煒光.關(guān)于城市公債問(wèn)題的探討[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì),2002,(8).

⑦高培勇.我們期待一部怎樣的《預(yù)算法》,,2004年5月28日.

【參考資料】

[1]朱明熙.優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2004,(2).

[2]吳俊培.財(cái)政學(xué)[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2003.

[3]張宇哲.地方發(fā)債利弊再度交鋒政府職能定位已成焦點(diǎn),人民網(wǎng).

[4]中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究所.預(yù)算管理改革探索[M].北京:中國(guó)物價(jià)出版社,2002.

[5]王長(zhǎng)勇.地方發(fā)債仍存爭(zhēng)議修訂《預(yù)算法》留有空間,搜狐網(wǎng).

[6]香港大公報(bào).中國(guó)修改《預(yù)算法》有望允許地方政府發(fā)債,.

[7]張東鋒.中央與地方合理分權(quán)是大勢(shì)所趨[N].南方都市報(bào),2003,11,10.

[8]唐杰.公用事業(yè)融資與地方政府債券,.

[9]龐鳳喜.宏觀稅收負(fù)擔(dān)研究[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,2000.