導語：德國行政體制創(chuàng)新認識一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

20世紀60年代末至70年代初，德國社會出現(xiàn)了一系列危機，主要表現(xiàn)在：政府職能不斷擴張，管理機構(gòu)膨脹，各項開支增加，財政壓力巨大；傳統(tǒng)官僚體制效率低下，民眾對政治普遍冷漠，對政府的回應(yīng)能力下降，政府威信降低。為了應(yīng)對這些危機，從20世紀80年代開始，德國聯(lián)邦政府在“新公共管理”理論思潮影響下，積極開展行政體制改革，取得的成效比較顯著。本文通過對德國聯(lián)邦政府的所進行的行政體制改革的分析，認為其無論是在行政體制建設(shè)，還是在公務(wù)員制度、國有企業(yè)、社保體制等方面的改革都走出了一條具有本國特色的道路。當前，我國經(jīng)濟社會進入了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，學習和借鑒德國在行政體制改革方面的先進經(jīng)驗，對于我們進一步健全和完善法律體系建設(shè)，推進行政體制改革，完善公務(wù)員管理，深化國有企業(yè)改革，完善我國社會保障體系建設(shè)等方面均極具借鑒參考意義。

一、德國行政改革的背景與原因

德國是由16個聯(lián)邦州組成的聯(lián)邦制國家，其政體為議會共和制，聯(lián)邦議院是國家的最高立法機關(guān)。聯(lián)邦政府實行責任內(nèi)閣制，總理由議院選舉產(chǎn)生為政府首腦，對議院負責。德國實行聯(lián)邦、州、地方三級行政管理體制。從職責的劃分上來看，立法權(quán)主要歸屬于聯(lián)邦，而行政權(quán)和司法權(quán)則主要歸屬于州政府。一般來說，屬于聯(lián)邦的權(quán)限有：外交、國防、金融、貨幣、鐵路、航空、部分稅收；屬于州的權(quán)限有：教育、州規(guī)劃、治安、自然保護、農(nóng)業(yè)保護、水資源、空間設(shè)計等。[1]在二戰(zhàn)以后，德國的“福利國家”弊端凸顯，社會福利支出占國民收入的比重不斷增加。由于公共行政采用了馬克思•韋伯的官僚行政模式，隨著德國經(jīng)濟和社會的進一步發(fā)展，政府所要管理的事務(wù)逐漸增多，管理機構(gòu)逐漸龐大，人員逐漸增多，財政開支擴大，造成了機構(gòu)臃腫，官僚作風日益嚴重，行政效率低下，而人民對于政府的行政效率卻進一步不滿。為了緩解財政壓力，聯(lián)邦政府削減了社會福利的待遇，致使民眾的情緒普遍不滿。此外，德國也卷入了20世紀80年代的經(jīng)濟危機，社會經(jīng)濟受到了極大的影響。為了解決這些突出問題，緩解社會矛盾，德國聯(lián)邦政府在“新公共管理”理論思潮影響下積極開展行政體制改革，在政府行政機構(gòu)改革、公務(wù)員管理、國有企業(yè)、社保體制等方面的改革都取得了一定的成績。

二、德國行政體制改革的主要內(nèi)容

（一）精簡機構(gòu)，建設(shè)

“小政府”，構(gòu)建以“顧客”為導向的行政理念

1.聯(lián)邦政府專門成立了“小政府審議院”，作為推進改革的中間力量，負責向政府提供行政改革的政策報告。1996年，審議院在向聯(lián)邦政府提交的中期報告中，提出要按照建立“小政府”的要求削減政府管理事務(wù)，實現(xiàn)聯(lián)邦政府小型化并確立行政服務(wù)目標等內(nèi)容。報告要求各部門，要對所管理的事務(wù)進行全面的審核、清理，將可以委托給民間機構(gòu)或下級部門的管理事務(wù)全面下放。同時，聯(lián)邦政府還圍繞政府的核心任務(wù)，對各部門的職責進行了重新編制，以明確政府各部門的具體職責。

2.在機構(gòu)設(shè)置方面，聯(lián)邦政府根據(jù)新形勢將原有的具有重疊職能的部門進行了合并，整合成了新的部門，比如，新設(shè)的社會問題部就是負責管理涉及社會各方面關(guān)系事務(wù)的部門。另外，合并了一些職能不同但業(yè)務(wù)具有相關(guān)性的部門，如將交通部和郵政部合并。

3.在行政理念方面，聯(lián)邦政府引入了企業(yè)服務(wù)理念，將全體公民看作是政府的顧客，政府是為顧客提供服務(wù)的機構(gòu).政府各部門要以客戶為導向，以提高客戶滿意度為目標，注重實踐成本意識、質(zhì)量意識和形象一致等管理理念。

（二）改革公務(wù)員制度，管理規(guī)范化

1.削減聯(lián)邦政府公務(wù)員數(shù)量。1992年兩德統(tǒng)一后，聯(lián)邦政府公務(wù)員人數(shù)為38萬人，雖然在1995年末減少到32.5萬人，但要想恢復到統(tǒng)一前暨1989年的公務(wù)員數(shù)量（30萬），聯(lián)邦政府還需要進一步削減公務(wù)員人數(shù)，同時每年要按1%的比例削減行政機關(guān)的職位數(shù)。

2.公務(wù)員錄用程序規(guī)范化。一是提前幾個月向社會公務(wù)員招考信息；二是對報考信息審核嚴格，通過率控制在80%，同時，在考試中要求考生的書寫、表達等方面要100%準確；三是考生在筆試、面試和體檢都通過之后，要進入公共管理學院，進行時間不等的職業(yè)培訓以適應(yīng)工作需要。

3.建立了績效管理體制。聯(lián)邦政府針對公務(wù)員的晉升制定了包括溝通能力、人際能力、組織和領(lǐng)導能力等10個方面的《公務(wù)員考核及晉升條例》，對公務(wù)員的工作績效進行考核。對于考核成績優(yōu)秀的公務(wù)員，將有機會進入正軌院校深造；對于考核成績不佳的公務(wù)員，嚴重的會被辭退。

4.重視對公務(wù)員的培訓，提升公務(wù)員能力。一是采取長期培訓和短期輪訓的相結(jié)合的方法，使公務(wù)員能在具體崗位上根據(jù)工作的需要，不斷地補充新的知識和技能，拓寬知識面和提高行政水平；二是聯(lián)邦政府規(guī)定，公務(wù)員的錄用、調(diào)任或晉升等，都需要經(jīng)過一定時間的培訓，進入機關(guān)后也要不斷接受培訓，形成了“培訓—就職—再培訓—晉升”的良性循環(huán)機制。[2]

（三）積極推進國有企業(yè)改革，建立社會市場經(jīng)濟體制

二戰(zhàn)以后，原西德建立了市場經(jīng)濟體制，而原東德則建立了計劃經(jīng)濟體制。所以，研究德國的國有企業(yè)改革，應(yīng)考慮西德和東德不同的經(jīng)濟體制。

1.原西德國有企業(yè)的改革

（1）制定國企改革法律，保障國企改革順利進行。聯(lián)邦政府的任何行政行為都需要有針對這一行政行為的法律為依據(jù)。針對國有企業(yè)改革，在法律上主要是通過了私有化法，聯(lián)邦政府以私有化法為依據(jù)，大力推進國有企業(yè)私有化改革。

（2）采用出賣股票的方法，逐漸推行國有企業(yè)改革。聯(lián)邦政府推進國有企業(yè)改革主要采取了“部分私有———完全私有”的逐漸出賣國有企業(yè)股票的方式。在這一過程中，政府會定期對國有企業(yè)進行審核，以確定政府參股的公司對于經(jīng)濟社會發(fā)展是否是必要和必不可少的。否則，就必須將該公司的國有股份全部出讓，讓企業(yè)完全回歸市場。

（3）實現(xiàn)對鐵路、郵電、航空等三大公共事業(yè)的私有化改革。在聯(lián)邦鐵路改革方面，聯(lián)邦政府首先整合了原來的德國聯(lián)邦鐵路和德意志帝國鐵路的相關(guān)資源，組建了新的德國聯(lián)邦鐵路公司。隨后將公司負責的鐵路線路建設(shè)管理、旅客運輸和貨物運輸?shù)娜齻€部門改造成三個股份公司，最后將公司出售給民間，實現(xiàn)民營化。郵政、電訊等公共事業(yè)改革的方法與鐵路系統(tǒng)基本上是相同的。對于航空業(yè)的改革，政府出資組建了航空管制公司，并吸引民間組織參與管理，具體負責航空管制業(yè)務(wù)。

2.原東德國有企業(yè)改革

原東德國有企業(yè)改革的目的是為企業(yè)“買回”投資者，通過投資者的投資，實現(xiàn)國有企業(yè)的改革。

（1）制定法律，成立機構(gòu)，保障國企改革順利進行。原東德地區(qū)進行國有企業(yè)改革的具體相關(guān)法律是《全民所有制企業(yè)的私有化和重組法》和《信托法》。同時，聯(lián)邦政府成立了托管局負責東德地區(qū)國企改革的具體事務(wù)。

（2）多措并舉，全面推行國有企業(yè)改革。首先，對企業(yè)和不動產(chǎn)進行識別，將該退還的退還給原主；其次，對國有企業(yè)進行資產(chǎn)評估，繼而將企業(yè)出售給最強有力的購買單位；再次，對大型企業(yè)采取“化整為零”的辦法，將大企業(yè)分解成若干中小型企業(yè)，再將這些中小企業(yè)出售給投資者。

（3）健全和完善社會保障體系，是國企改革順利進行的重要條件。在德國統(tǒng)一后，東德地區(qū)建立了同西德地區(qū)相同的社會保障體制。新的社保制度的建立，沒有使失業(yè)職工的生活水平受到太大的沖擊，保持了社會的穩(wěn)定，為東德地區(qū)的國有企業(yè)改革和經(jīng)濟復蘇創(chuàng)造了奠定了基礎(chǔ)。

（四）改革社會保障制度

70年代中期，隨著德國經(jīng)濟增長放緩及世界金融危機的影響下，德國社會保障體制日益暴露出了一系列的問題，如：社保費用的增加影響了經(jīng)濟的運行和發(fā)展；失業(yè)人員不愿再就業(yè)等。面對這些問題，歷屆德國政府都采取了多項措施對社保制度進行改革，取得了一定的成效。

1.制定就業(yè)促進法，鼓勵就業(yè)。法案要求政府要對失業(yè)且不打算就業(yè)的人員征收保險費，以促進他們就業(yè)。政府還組織由政府、勞、資三方共同參加的“勞動聯(lián)盟”，通過協(xié)商確定了減緩工資上漲、靈活安排工作時間、降低稅收等促進就業(yè)的措施，為社會創(chuàng)造更多崗位。

2.擴大社保收入。一是增加稅收種類，平衡社保支出。二是擴大社保稅征收的覆蓋面，以增加收入。主要是將原來不用繳納社保稅的低收入者有條件的逐步納入社保稅的征收范圍。

3.減少社保支出。

（1）科爾政府的改革政策。在養(yǎng)老保險方面，通過延長退休年齡，降低提前退休人員的退休金標準以及降低月養(yǎng)老金支出占工資的比重，延長支付年限等方式，減少養(yǎng)老保險支出。在醫(yī)療保險方面：一是控制簽約醫(yī)保醫(yī)生數(shù)量，防止醫(yī)生供給過剩；二是詳細規(guī)定藥品的費用和種；三是提高患者自己支付的比例；四是投保者可自由選擇保險機構(gòu)以促進保險機構(gòu)之間的競爭，達到提高資源配置效益的目的。[3]

（2）施羅德政府的改革政策。1999年6月，政府向議院提交了以緊縮為基調(diào)的稅收和養(yǎng)老金改革方案，提出了養(yǎng)老金待遇調(diào)整不按凈工資增長，而是按照通貨膨脹核算，變相的對各類工作人員的待遇進行了削減[4]縱觀德國的行政體制改革，聯(lián)邦政府在行政管理、公務(wù)人員管理和開發(fā)、國企改革、社保制度改革等方面的一些做法，順應(yīng)了西方發(fā)達國家行政改革的潮流，在實踐中取得了較好的效果，促進了經(jīng)濟社會發(fā)展。

雖然我國與德國歷史文化不同、政治制度和經(jīng)濟制度不同，經(jīng)濟發(fā)展水平不同，但德國聯(lián)邦政府在行政體制改革方面的一些成功經(jīng)驗和做法，對于進一步推進我國的行政體制改革具有一定的啟示意義。

三、對我國推進行政體制改革的啟示

（一）健全和完善我國法律體系，堅持依法治國在新時期新形勢下，我國各級政府應(yīng)提高立法意識，積極制定“預防式”法律，使法律建設(shè)走在經(jīng)濟社會發(fā)展的前面。同時，要讓法律成為政府制定政策的先導，使政府各項政策的制定始終以相關(guān)法律為依據(jù)，提高政策的合法性和權(quán)威性，減少了政策在執(zhí)行過程中的阻力。

（二）深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能要積極轉(zhuǎn)變政府職能，將政府的工作的重心轉(zhuǎn)變到對經(jīng)濟社會的發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃、制定政策、檢查監(jiān)督等“大”的方面來；同時，在行政管理體制方面，按照科學合理、機構(gòu)精干、運轉(zhuǎn)高效、職責明確、服務(wù)社會的原則推進政府機構(gòu)改革，建立現(xiàn)代行政管理體制。

（三）完善公務(wù)員管理制度，建立切實可行的績效管理體系對于公務(wù)員的管理，一方面在公務(wù)員招考中進一步放松專業(yè)限制，提前招考信息，鼓勵報考，便擴大選材面，提高公務(wù)員隊伍質(zhì)量；另一方面嚴格審核公務(wù)員的報考信息，并將審核結(jié)果進行公示，接受社會監(jiān)督。同時，針對在崗公務(wù)員可以采取定期集中培訓和在崗培訓相結(jié)合，輪崗培訓和跨級培訓相結(jié)合等方式，培養(yǎng)提升公務(wù)員的綜合素質(zhì)能力，以應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展需要。在公務(wù)員的績效管理方面，應(yīng)建立切實可行的公務(wù)員績效管理體系，對公務(wù)員的綜合素質(zhì)能力進行全面考核。同時，要將考核成績與公務(wù)員的薪酬發(fā)放、職級晉升緊密結(jié)合在一起，以激發(fā)公務(wù)員的工作熱情。

（四）深化國有企業(yè)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制新時期推進國有企業(yè)改革。首先，建立現(xiàn)代企業(yè)管理法律體制，使國企改革依法進行，保障國有資產(chǎn)處置資金的全部回收。其次，建立國有企業(yè)改革的專門機構(gòu)。國有企業(yè)改革是一場運動，必須有計劃有組織地進行。再次，采用出讓、重組、承包、合資等多種方式，推進國有企業(yè)改革，對于大型企業(yè)可以采取“化大為小”的方法進行分解，然后再進行股權(quán)改革。

（五）加強和完善我國社會保障體系建設(shè)加強和完善我國社保體系建設(shè)，一方面要強化失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等與人民群眾關(guān)系密切的保障體系建設(shè)，開發(fā)新的社保服務(wù)產(chǎn)品，擴大受惠群眾面積；另一方面要積極開展農(nóng)村社保體系建設(shè)，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準的，建設(shè)和完善農(nóng)村社會保障制度。