導(dǎo)語(yǔ)：深究國(guó)有企業(yè)改制中的行政法問(wèn)題一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

在我國(guó),政府享有廣泛的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。在我國(guó)現(xiàn)行的政府經(jīng)濟(jì)權(quán)利體系中,政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)利有些是合理的,是為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)所必要的,有些是不合理的,是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政企不分、政府干預(yù)企業(yè)的結(jié)果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)行政權(quán)具有一定的介入領(lǐng)域和范圍,因此我們有必要進(jìn)一步討論如何加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)行政權(quán)的規(guī)范和約束。在國(guó)有企業(yè)改制過(guò)程當(dāng)中,將政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)利從經(jīng)濟(jì)行政權(quán)中分離出來(lái)交由企業(yè)或獨(dú)立的部門(mén)行使,要使國(guó)有企業(yè)成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)主體。只要是企業(yè),賦予它法人資格,并讓其作為市場(chǎng)主體參與交易活動(dòng),都是沒(méi)有問(wèn)題的。

一、我國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定

雖然“國(guó)有企業(yè)”是我國(guó)政策文件中被高頻率使用的稱(chēng)謂,但是,對(duì)于國(guó)有企業(yè)這個(gè)概念的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵,無(wú)論是已有的立法,還是理論界都還沒(méi)有形成明確的結(jié)論。

(一)法律、法規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定

《民法通則》雖然明確“全民所有制企業(yè)法人以國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任”,“全民所有制企業(yè)對(duì)國(guó)家授予它經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法享有經(jīng)營(yíng)權(quán),受法律保護(hù)”,但并未對(duì)全民所有制企業(yè)的內(nèi)涵做出規(guī)定?！稇椃ā芬膊豢赡軐?duì)國(guó)有企業(yè)的概念給予界定。只有《企業(yè)法》作為調(diào)整全民所有制企業(yè)的基本法在一定程度上表現(xiàn)出了從法律上界定全民所有制企業(yè)概念的意圖。該規(guī)定只說(shuō)明了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位,而沒(méi)有說(shuō)明企業(yè)與國(guó)家之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系,沒(méi)有體現(xiàn)出國(guó)有企業(yè)最重要的特征。此外,1992年的《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》第2條規(guī)定描述了全民所有制企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制后的經(jīng)濟(jì)地位和法律地位,相對(duì)于《企業(yè)法》它說(shuō)明了全民所有制企業(yè)的經(jīng)濟(jì)地位,是一個(gè)進(jìn)步,但同樣為對(duì)國(guó)家與企業(yè)的關(guān)系做出規(guī)定,而且該規(guī)定反映的是立法者對(duì)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制目標(biāo)的定位,并不是對(duì)全民所有制企業(yè)的現(xiàn)實(shí)界定。

(二)理論界對(duì)國(guó)有企業(yè)的界定

隨著股份制改革的深化和“國(guó)有企業(yè)”稱(chēng)謂的正式確立,目前,法學(xué)界一般認(rèn)為國(guó)家全額出資和國(guó)家控股的企業(yè)都屬于國(guó)有企業(yè),但對(duì)國(guó)有企業(yè)是否僅限于國(guó)家絕對(duì)控股、絕對(duì)控股和相對(duì)控股的具體界限如何確定,仍存在較大分歧。概況起來(lái),大致有三種不同的主張:

第一種主張認(rèn)為國(guó)有企業(yè)的全部資產(chǎn)都應(yīng)歸國(guó)家所有。該主張實(shí)質(zhì)上堅(jiān)持國(guó)有企業(yè)就是全民所有制企業(yè)。第二種主張雖然不要求國(guó)有企業(yè)的全部資產(chǎn)歸國(guó)家所有,但要求國(guó)有資本比例必須超過(guò)50%。該主張實(shí)質(zhì)上認(rèn)可了國(guó)家絕對(duì)控股企業(yè)的國(guó)有企業(yè)的地位。第三種主張認(rèn)為國(guó)有企業(yè)中國(guó)家所占資本可以低于50%,前提是不影響國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的控制性地位。該主張實(shí)質(zhì)上承認(rèn)了國(guó)家相對(duì)控股企業(yè)的國(guó)有企業(yè)的地位,它所認(rèn)為的國(guó)有企業(yè)的范圍是最廣泛的。目前,大部分學(xué)者認(rèn)同第三種觀點(diǎn)。

二、國(guó)有企業(yè)改制中涉及的行政法律問(wèn)題

自現(xiàn)代企業(yè)制度改革以來(lái),國(guó)有企業(yè)法律調(diào)整區(qū)域成熟,已初步形成了國(guó)有企業(yè)法律調(diào)整的體系。這一時(shí)期出臺(tái)的法律法規(guī)以《公司法》為典型。1993年12月頒布的《公司法》規(guī)定了公司的組織形式為有限責(zé)任公司和股份有限公司,確立了公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和投資者的股權(quán),從而為國(guó)有企業(yè)進(jìn)行公司制改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供了法律依據(jù)。1994年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》,明確了國(guó)家轉(zhuǎn)變政府職能,國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一形式對(duì)企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán),在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)行政管理。企業(yè)對(duì)于國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng),享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。

然而,國(guó)有企業(yè)是國(guó)家控股甚至是國(guó)家獨(dú)資的企業(yè),天生就與國(guó)家行政機(jī)關(guān)有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。我國(guó)政企難以分離的真正原因是行政權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的干擾,而這種干預(yù)又常被視作所有權(quán)人對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)人的監(jiān)督,因此,只有抽掉國(guó)家干預(yù)企業(yè)的所有權(quán)基礎(chǔ),將行政權(quán)與國(guó)家所有權(quán)分開(kāi),才有可能實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的真正分離。

三、我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的路徑選擇

產(chǎn)權(quán)不明是造成政企不分的重要原因,因此我國(guó)政企分離的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)行政權(quán)與國(guó)家資產(chǎn)所有權(quán)的分離,行政權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)分離的關(guān)鍵是行政權(quán)主體與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體的分離,因?yàn)樵谛姓?quán)與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)主體集于一體的情況下是無(wú)法真正將兩權(quán)分離開(kāi)的。國(guó)家資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)的設(shè)立,標(biāo)志著我國(guó)政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的經(jīng)濟(jì)職能將從管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y產(chǎn)。它體現(xiàn)了兩個(gè)基本原則:一是政資分開(kāi)。把原來(lái)分散在國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、中央企業(yè)工委等部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)管理職能整合集中起來(lái),統(tǒng)一到國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì),初步實(shí)現(xiàn)了“資”與“政”的分開(kāi)。國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)使用由國(guó)資委委托已經(jīng)設(shè)立或即將設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)作,它們與政府部門(mén)不再有直接的管理與被管理的關(guān)系。二是政企分開(kāi)。由于原有的政府職能部門(mén)不再履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理職能,因而,它們的職能將主要轉(zhuǎn)向綜合性的經(jīng)濟(jì)管理如制定市場(chǎng)規(guī)則、維護(hù)市場(chǎng)秩序等而不再履行對(duì)企業(yè)的直接管理職能。這種體制就將分散的國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)管理權(quán)集中起來(lái)而言,有其進(jìn)步意義。但由于它仍未能將監(jiān)管權(quán)與國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)徹底分開(kāi),因而,這種改革仍然是不徹底的。從理論上說(shuō),這種體制仍無(wú)法避免行政權(quán)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的干預(yù),包括直接任免企業(yè)的負(fù)責(zé)人、指揮企業(yè)的生產(chǎn)、干預(yù)企業(yè)的決策、強(qiáng)制決定企業(yè)的合并與解體等。

因此,我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的最終目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的主體與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)的主體徹底分開(kāi),國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)只履行對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的行政職能,將國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的職能依法賦予僅具有民事主體資格、不承擔(dān)社會(huì)公共管理職能的國(guó)有投資公司、國(guó)有控股公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等國(guó)有投資經(jīng)營(yíng)公司去行使,國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)與國(guó)有資產(chǎn)投資經(jīng)營(yíng)公司之間的關(guān)系是一種基于國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理而發(fā)生的行政關(guān)系。

當(dāng)然,國(guó)家所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)的分離僅是為政企分離創(chuàng)造了前提條件,政企分離并不等于完全理順了國(guó)家與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。如果因?yàn)槭菄?guó)有資產(chǎn),國(guó)有投資經(jīng)營(yíng)公司對(duì)投入企業(yè)的資產(chǎn)就仍然享有所有權(quán),那么,企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)仍未落實(shí),現(xiàn)代企業(yè)制度仍然無(wú)法真正建立起來(lái)。因此,要真正理順國(guó)家與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,還必須實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離,賦予企業(yè)以財(cái)產(chǎn)所有權(quán),在出資之前,國(guó)家對(duì)國(guó)有資產(chǎn)享有的是所有權(quán),在出資成立新的企業(yè)后,國(guó)家對(duì)該出資不再享有所有權(quán)而僅應(yīng)是股權(quán),國(guó)家通過(guò)收益的分配實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的增值,在這方面,國(guó)家作為出資人與非國(guó)家的資質(zhì)和個(gè)人作為出資人的法律地位、權(quán)利義務(wù)不應(yīng)有區(qū)別和不同,出資人與企業(yè)法人之間的權(quán)利義務(wù)由公司法等法律及企業(yè)法人章程予以規(guī)定。此外,現(xiàn)在正在全國(guó)范圍內(nèi)展開(kāi)的國(guó)有企業(yè)大規(guī)模的轉(zhuǎn)制、改制,一方面是基于理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立現(xiàn)代企業(yè)制度的需要,另一方面也是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府經(jīng)濟(jì)職能的重新定位,實(shí)現(xiàn)國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和行業(yè)的退出,即退出私人產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域,以集中力量進(jìn)行公共產(chǎn)品的供給。