導(dǎo)語(yǔ)：城市管理體制改革研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：城市管理體制關(guān)系著城市管理效能的發(fā)揮，目前我國(guó)的城市管理體制出現(xiàn)了一些問(wèn)題，對(duì)其進(jìn)行改革已是共識(shí)。在四種改革選擇的方案中，重構(gòu)后的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：街道辦事處城市管理體制改革

城市管理體制，是由城市管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理方式、管理隊(duì)伍及管理約束機(jī)制諸多要素組合構(gòu)成的相對(duì)穩(wěn)定的體系，是整個(gè)國(guó)家管理體制的不可分割的重要組成部分。它需要通過(guò)城市政府行為進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以塊為主、條塊結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)，建立起集指揮、協(xié)調(diào)、管理于一體的超越部門利益的綜合管理體制和運(yùn)作機(jī)制。城市管理本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理體制亦是一個(gè)復(fù)雜的體系。這個(gè)體系的機(jī)制是否健全、機(jī)構(gòu)之間是否協(xié)調(diào)和其運(yùn)作狀態(tài)的優(yōu)劣，將直接影響著城市的管理水平，關(guān)系著城市管理的效能和城市功能的發(fā)揮。因此，科學(xué)地建立城市管理體制也就成了各級(jí)城市政府的重大任務(wù)。

就我國(guó)而言，談城市管理體制就不能不提到街道辦事處，二者之間存在著緊密的聯(lián)系。為此，本文將以街道辦事處為切入點(diǎn)和焦點(diǎn)來(lái)分析時(shí)下我國(guó)城市管理體制的現(xiàn)狀、問(wèn)題，接著著力分析幾種城市管理體制改革的方案，進(jìn)而提出自己的改革進(jìn)言。

一、對(duì)街道辦事處的分析

（一）法律規(guī)范分析

目前，我國(guó)關(guān)于街道辦事處的法律有三部。1954年12月31日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)的《城市街道辦事處組織條例》第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會(huì)可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。第四條規(guī)定：街道辦事處的任務(wù)如下：（一）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會(huì)有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（二）指導(dǎo)居民委員會(huì)的工作；（三）反映居民的意見(jiàn)和要求。當(dāng)時(shí)建立街道辦事處的出發(fā)點(diǎn)是鞏固政權(quán)，主旨是為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，而不是為了讓街道辦事處直接從事更多的城市管理事務(wù)，這可以從條例對(duì)街道辦任務(wù)的規(guī)定得知。其他條款還簡(jiǎn)要規(guī)定了街道辦事處的設(shè)立、管轄區(qū)域、組織人事和辦公費(fèi)用的解決問(wèn)題。總體而言，該條例由于處于特定的時(shí)期，所以篇幅簡(jiǎn)短、內(nèi)容簡(jiǎn)單，總共只有七條。由于條例的規(guī)定十分簡(jiǎn)單,使得街道辦事處的職能和在制度實(shí)踐層面都還有很多的不確定性。但就目前為止，不能否認(rèn)它依然是我國(guó)有關(guān)街道辦事處的專門的法律規(guī)范。因?yàn)槲覈?guó)《憲法》里面沒(méi)有關(guān)于街道辦事處的條款，而1979年的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和1989年的《中華人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》也都只是簡(jiǎn)略地提及街道辦事處。前者第68條規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)?！焙笳叩?條則概要地規(guī)定了街道辦事處與居民委員會(huì)的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。倘若將其與相對(duì)完整的居委會(huì)組織法體系相比，應(yīng)該承認(rèn)街道辦事處組織法體系明顯缺乏作為組織法基石的憲法依據(jù)，也缺少作為“基本法”的街道辦事處組織法。

（二）歷史與現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行狀況

在建國(guó)初期，街道辦事處承擔(dān)的任務(wù)還基本符合組織條例規(guī)定的那幾項(xiàng)。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民結(jié)構(gòu)的變化以及城市化過(guò)程中必然出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題的增加，街道辦事處所承擔(dān)的工作任務(wù)已不僅僅停留在居民工作這一塊上了。

1956年生產(chǎn)資料的社會(huì)主義改造完成之后,它承擔(dān)的任務(wù)日益增多,有上級(jí)政府下達(dá)的大量工作,還有自身所做的很多與居民聯(lián)系很密切的工作。而在和化運(yùn)動(dòng)期間，被改為城市的街道的機(jī)構(gòu)和職能大大增加,成為承擔(dān)大量政府職能的行政性機(jī)構(gòu),甚至是一種“準(zhǔn)政府”的組織。而在“”中,變成了革命委員會(huì)的街道辦事處工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,不僅行使政府職能,甚至行使政權(quán)職能,儼然一級(jí)基層政權(quán)。[1]改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的政治、社會(huì)環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，在這種背景之下，作為城市基層政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處所處的社會(huì)歷史條件也發(fā)生了巨大變化,城市社會(huì)公共事務(wù)劇增。由于政府對(duì)這些方面的宏觀管理機(jī)制尚不完善,而且政府職能也面臨轉(zhuǎn)換,這些新增事務(wù)尚無(wú)相應(yīng)的機(jī)制來(lái)承擔(dān),于是問(wèn)題自然而然向城市的基層社會(huì)沉淀,并且最終回落到最為基層的政府機(jī)構(gòu)街道辦事處身上?；鶎诱毮艽罅康乇煌葡蛄私值擂k事處，致使其行政事務(wù)越來(lái)越多，街道辦事處的行政職能也日趨龐大，職能機(jī)構(gòu)也越來(lái)越成規(guī)模,實(shí)際上已經(jīng)具有一級(jí)政府的規(guī)模，實(shí)際上在發(fā)揮著一級(jí)政府的作用了。由此導(dǎo)致很多城市的街道辦事處都出現(xiàn)了名不符實(shí)的狀況，即街道辦事處法律名義上不是一級(jí)政府，卻在實(shí)際上承擔(dān)著一級(jí)政府的職能，逐漸形成了“準(zhǔn)政府”的角色地位，甚至在一些地方街道辦所行使的職權(quán)都超過(guò)了一級(jí)政府的職權(quán)。這一點(diǎn)，業(yè)內(nèi)人士并不諱言。目前，街道辦事處在實(shí)踐中承擔(dān)著城市管理、社區(qū)服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)撫救濟(jì)、社會(huì)治安、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、司法調(diào)解、群眾生活等數(shù)十大類的任務(wù)。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查資料顯示：北京市石景山區(qū)八寶街道辦事處目前承擔(dān)各類工作達(dá)168項(xiàng)，其中黨群工作和人大街工委工作計(jì)49項(xiàng)，街道內(nèi)部事務(wù)性工作23項(xiàng)，行政管理和居民服務(wù)類工作96項(xiàng)。[2]其他地方街道辦事處的工作任務(wù)也大都相仿地拓展到了很多方面。難怪有人形象地說(shuō)街道辦事處“上管天（環(huán)保）、下管地（環(huán)境衛(wèi)生）、既管老（老齡工作）、又管?。ㄍ杏祝?、管生（計(jì)劃生育）、管死（殯葬改革）、管救濟(jì)，還管教育和安置”。另外，街道辦事處的人員編制也早已大大超出了1954年條例的規(guī)定，其組織機(jī)構(gòu)也已經(jīng)“科室化”。

由此可見(jiàn)，街道辦可以說(shuō)是個(gè)“大管家”，所做的工作呈現(xiàn)多、雜、小的特點(diǎn)，而且由于處于城市的基層，由此就難免與城市基層自治組織居民委員會(huì)發(fā)生十分密切的關(guān)系?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。居民委員會(huì)、村民委員會(huì)同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定?！薄吨腥A人民共和國(guó)城市居民委員會(huì)組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對(duì)居委員會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會(huì)協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開(kāi)展工作?！睆姆梢?guī)定我們可以看出居民委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的下屬機(jī)構(gòu)。然而，一如前述，改革開(kāi)放以來(lái)街道辦事處的各項(xiàng)管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他緣由，便把這些工作中的大部分事務(wù)性工作下派給了居民委員會(huì)，并進(jìn)行全程式的督促和與居委會(huì)干部個(gè)人利益相關(guān)的考評(píng)，這使得居民委員會(huì)在完成這些下達(dá)的任務(wù)時(shí)不敢懈怠，形成了“上面千條線，下面一根針，條條線線都往里穿”的局面，即政府的大多管理職能都延伸到居民委員會(huì)，像千條線一樣，居民委員會(huì)則像一根針?biāo)频模堰@些行政職能穿起來(lái)了。長(zhǎng)期以來(lái)形成的這種城市基層管理體制直接造成了作為群眾性自治組織的居民委員會(huì)功能的退化和萎縮，居民委員會(huì)的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能日益退化，基本上與法律規(guī)定的性質(zhì)絲毫不沾邊。其本來(lái)應(yīng)發(fā)揮的功能在很大程度上被街道辦事處和其他組織所覆蓋。盡管居民委員會(huì)按法律規(guī)定是居民自治組織，但在實(shí)際生活中卻受街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，成為在城市中行政管理的終端延伸，二者之間的關(guān)系也嚴(yán)重背離了法律規(guī)范。如今，現(xiàn)實(shí)中的居民委員會(huì)無(wú)論是在工作內(nèi)容上，還是工作方式上都帶有十分濃厚的行政化色彩?！敖值擂k是政府的腿，居委會(huì)是街道辦的腿，居委會(huì)干的活主要是學(xué)舌跑腿”，這是居民們常用來(lái)形容城市基層管理狀況的一句話。

對(duì)照《街道辦事處組織條例》對(duì)街道辦任務(wù)的規(guī)定可以很明顯地看出，現(xiàn)實(shí)中的街道辦承擔(dān)的任務(wù)與工作和其充當(dāng)?shù)慕巧呀?jīng)大大地超越了法律規(guī)定的范圍，因此在法律上難以找到依據(jù)。造成這種情形的原因很多，既有外部原因，同時(shí)也有內(nèi)部原因。[3]看看現(xiàn)實(shí)中街道辦在如許多的任務(wù)下的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，再聯(lián)系我國(guó)時(shí)下建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的大背景就可以知道，城市管理體制改革已是“劍在弦上，不可不發(fā)”了。實(shí)際上，各地在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)對(duì)此進(jìn)行了改革，采取了一些相關(guān)的措施。最有影響的應(yīng)該數(shù)上海市率先嘗試的“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的社區(qū)管理體制，下面就讓我們來(lái)看看該種體制的情形。

（三）“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制

1995年上海市開(kāi)始“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”的試點(diǎn)，其特點(diǎn)是將權(quán)力重心下移至街道，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)限和職能，旨在充實(shí)、強(qiáng)化街道辦事處的管理職能，減輕市、區(qū)級(jí)政府的城市管理任務(wù)。當(dāng)時(shí)探索建立該種體制的客觀背景是經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來(lái)的各種社會(huì)性問(wèn)題下移與城市管理體制不協(xié)調(diào)之間的矛盾愈來(lái)愈突出。此后，街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)等四項(xiàng)權(quán)限，并采取了清理‘條’‘塊’關(guān)系、建立綜合執(zhí)法隊(duì)、擴(kuò)充街道和居委會(huì)編制、完善財(cái)力機(jī)制等一系列措施，對(duì)這些權(quán)限進(jìn)行落實(shí)。所謂兩級(jí)政府是指市級(jí)政府和區(qū)級(jí)政府，街道辦事處是區(qū)級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，內(nèi)含于“兩級(jí)政府”之中，它既是政府各項(xiàng)政策的具體執(zhí)行者，又是調(diào)節(jié)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動(dòng)的中樞；三級(jí)管理是指市級(jí)政府、區(qū)級(jí)政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式。街道辦事處管理著居委會(huì)，并通過(guò)它來(lái)處理大部分具體的社區(qū)事務(wù)。該種體制自實(shí)施以來(lái)有比較大的收效，產(chǎn)生了重大影響，全國(guó)各地有很多大、中城市紛紛效仿，爭(zhēng)建這種管理體制。

但是，這種管理體制并非沒(méi)有法律上的難點(diǎn)和操作層面的缺點(diǎn)。[4]首先，容易導(dǎo)向與我國(guó)根本政治制度——全國(guó)人民代表大會(huì)制度不符。根據(jù)人民代表大會(huì)制度的原理，人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使或委托其他機(jī)關(guān)（如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）行使國(guó)家的權(quán)力，所有的權(quán)力均自其身出。任何一級(jí)政府都必須由同級(jí)人大依據(jù)法定程序產(chǎn)生（同時(shí)即意味著從同級(jí)人大那里獲得了有關(guān)國(guó)家行政權(quán)力的委托）。而且，各級(jí)政府必須執(zhí)行同級(jí)人大的決議，對(duì)同級(jí)人大負(fù)責(zé)，受同級(jí)人大監(jiān)督。只有認(rèn)真貫徹這一制度，才能切實(shí)保證各級(jí)政府的權(quán)力來(lái)自人民、服務(wù)人民，鞏固我國(guó)的根本政治制度。然而，對(duì)我國(guó)相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行分析后卻發(fā)現(xiàn)，在人大對(duì)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)及其派出機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督序列中，人大對(duì)街道辦處等的監(jiān)督卻是一個(gè)“斷層”。因?yàn)橐勒辗桑h級(jí)以上人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督同級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作；依照地方性法規(guī)，省、自治區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)督地區(qū)行政公署、地區(qū)中級(jí)法院、地區(qū)檢察分院的工作。所以從法律層面來(lái)說(shuō)，人大是不能直接監(jiān)督街道辦事處的。由于派出機(jī)關(guān)（含行政公署、街道辦事處和區(qū)公所）按照法律規(guī)定均不是一級(jí)政府，故無(wú)須由人大產(chǎn)生，從而也就無(wú)須向人大負(fù)責(zé)，而只需由派出它的那級(jí)政府所任命的人員組成，對(duì)派出它的那級(jí)政府負(fù)責(zé)。既然是派出機(jī)關(guān)，其權(quán)限就必須嚴(yán)格限定在明顯小于一級(jí)政府權(quán)限的范圍內(nèi)。而現(xiàn)實(shí)中的很多街道辦事處已然在充當(dāng)著一級(jí)政府的角色，于是就難以逃避這樣的質(zhì)問(wèn)：它的權(quán)力從哪里而來(lái)？是人大授予還是上級(jí)政府的委托？如何根據(jù)我國(guó)人大制度原理來(lái)監(jiān)督、控制它的權(quán)力？如果說(shuō)街道辦事處是政府的一級(jí)管理，區(qū)級(jí)人大理應(yīng)履行起監(jiān)督的責(zé)任，可以規(guī)定街道辦事處的負(fù)責(zé)人由區(qū)長(zhǎng)提名、區(qū)級(jí)人大任命和罷免，街道辦事處對(duì)區(qū)人民政府和區(qū)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受區(qū)人民政府和區(qū)人民代表大會(huì)監(jiān)督，這也是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的當(dāng)然之義。

其次，與現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定不符。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規(guī)定了街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級(jí)政府?！岸?jí)政府、三級(jí)管理”乍一看似乎沒(méi)有突破相關(guān)法律規(guī)范，然而，稍加分析便不難發(fā)現(xiàn)，其在客觀上已隱含著“街道辦事處是一級(jí)政府”的涵義在其中了。在邏輯上，能夠行使國(guó)家一級(jí)管理權(quán)能的主體，只能是一級(jí)政府，這也就意味著派出機(jī)關(guān)是不能行使一級(jí)管理權(quán)能的。而既然各地實(shí)踐中明目張膽地將街道辦事處作為一級(jí)管理權(quán)能的承擔(dān)者來(lái)對(duì)待，則必定意味著街道辦事處是作為國(guó)家一級(jí)政府而存在的，故“三級(jí)管理”必然蘊(yùn)涵著“三級(jí)政府”的含義在里面。而在實(shí)踐中，各地在爭(zhēng)相效仿這種體制的時(shí)候，有很多都是將街道辦事處作為一級(jí)政府管理的實(shí)體加以強(qiáng)化的?？匆幌卢F(xiàn)實(shí)中街道辦事處所承擔(dān)的工作有任務(wù)可知，其甚至已經(jīng)完全超出了國(guó)家一級(jí)管理政府所承擔(dān)的工作。

第三，不利于居民委員會(huì)自治功能的發(fā)揮。該種體制的重心在于加強(qiáng)街道辦事處的管理職權(quán)與地位，實(shí)現(xiàn)政府管理的重心下移。而居民自治的培育與發(fā)展則要求減少街道辦的干預(yù)，為居民自治留下一個(gè)適宜的空間，因此二者間毫無(wú)疑問(wèn)就存在著一種張力。加強(qiáng)街道辦事處的權(quán)能，則必定要損害居民委員會(huì)自治的空間?，F(xiàn)實(shí)中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會(huì)）的關(guān)系嚴(yán)重背離法律規(guī)范，自然與此難以脫離干系。按照這種體制，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能終將不復(fù)存在。

第四，這種體制具有結(jié)構(gòu)性缺陷，在實(shí)踐中的運(yùn)作弊端非常突出，基層政府的職能和角色錯(cuò)位嚴(yán)重：一方面，傳統(tǒng)的行政全能主義色彩十分嚴(yán)重，社會(huì)職能有限的政府仍在扮演無(wú)限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務(wù)；而從反面來(lái)說(shuō)，政府職能的缺位現(xiàn)象卻也十分突出，如本該由政府直接承擔(dān)的征兵、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等職能卻又不見(jiàn)基層政府的身影。這就使得政府在社區(qū)事務(wù)中同時(shí)扮演著政策的制定者、組織服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問(wèn)題的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可見(jiàn)，“二級(jí)政府、三級(jí)管理”的體制嚴(yán)格說(shuō)來(lái)是逾越了法律規(guī)范的界限、違背我國(guó)政治建設(shè)的原理的，因此大力提倡與宣傳并不適宜。

二、改革選擇方案及可行性分析

（一）幾種改革方案

正如前面所述，城市管理體制已經(jīng)到了必須改革的地步。從各種改革方案的主張及其實(shí)踐可以看出，其基本上是圍繞著街道辦事處的“實(shí)”與“虛”兩個(gè)維度展開(kāi)?！皩?shí)街”主張的是要健全街道對(duì)轄區(qū)的綜合管理權(quán)，加強(qiáng)街道的獨(dú)立管理職能，使街道成為城市行政體系的一級(jí)實(shí)體；“虛街”主張的則是強(qiáng)調(diào)城市第三部門建設(shè)和基層社會(huì)自治組織發(fā)育，加強(qiáng)基層社會(huì)自治，使之逐步置換街道的行政權(quán)力。如果按照從“實(shí)”到“虛”的“光譜”排列，那么具有代表性的觀點(diǎn)大致可以概括如下：[6]

一是變現(xiàn)有的管理體制為“三級(jí)政府、三級(jí)管理”體制。[7]即由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依法定程序修改《憲法》和《地方組織法》的有關(guān)條文，規(guī)定設(shè)立街道權(quán)力機(jī)關(guān)（街道人大），由其產(chǎn)生街道政府，從而改變街道辦事處的法律地位，使之成為市、區(qū)政府下轄的一級(jí)政府。

二是重構(gòu)后的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制。[8]在不改變我國(guó)城市兩級(jí)政府設(shè)置的前提下，考慮到作為城市基層政府的區(qū)政府與廣大居民“距離”比較遠(yuǎn)，行政幅度也過(guò)大，致使其聯(lián)系不夠緊密，為此對(duì)現(xiàn)有兩級(jí)管理體制予以重構(gòu)，即將現(xiàn)有的街道適當(dāng)合并，擴(kuò)大區(qū)域后設(shè)立一級(jí)政府，適當(dāng)擴(kuò)大其行政職能；而將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督各街道政府，適當(dāng)減少其行政職能，即實(shí)行“虛區(qū)實(shí)街”的管理體制。

三是取消街道辦事處，直接由區(qū)政府和城市基層打交道，同時(shí)積極營(yíng)造第三部門發(fā)展所需的環(huán)境，促使基層自治組織的自治功能的正常發(fā)揮。

[9]把屬于社會(huì)性、群眾性的——政府不該管、也管不了的——工作，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，轉(zhuǎn)交給有關(guān)的社會(huì)組織操作，政府該退出的領(lǐng)域就必須退出。

四是主張對(duì)于城市管理體制不能一刀切，要根據(jù)各個(gè)城市的具體情形而采取具體的的管理方式，允許多元化的管理體制存在。

（二）對(duì)幾種方案的可行性分析

對(duì)于第一種方案，增加設(shè)立街道辦事處為一級(jí)政府從而建立“三級(jí)政府、三級(jí)管理”的建議實(shí)際上早在上個(gè)世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，但也一直是個(gè)爭(zhēng)議較大的話題。持反對(duì)立場(chǎng)的理由大致如下：城區(qū)管理的特點(diǎn)決定了行政權(quán)力不宜過(guò)于分散，市政府可以向區(qū)政府下放的權(quán)力就是有限的，如果區(qū)下面再設(shè)立一級(jí)政權(quán)，由于其轄境更窄，將會(huì)有更多的事務(wù)不能由其來(lái)承擔(dān)；街道所轄人口一般相當(dāng)于一個(gè)小城市，但面積太小，一般僅2、3平方公里，在這樣小的面積上，建立一級(jí)政權(quán)，是難以承擔(dān)應(yīng)盡的職責(zé)的。[10]而且2002年的黨的《十六大報(bào)告》明確要求繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)解決（縱向）機(jī)構(gòu)層次過(guò)多的問(wèn)題。綜觀世界上比較有代表性的城市，大都設(shè)置兩級(jí)政府，有些大城市甚至只有一級(jí)政府也照樣管理得井井有條。目前，減少政府層次基本上是主流的觀點(diǎn)，但是對(duì)于如何減少則認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一。

對(duì)于第二種方案，從國(guó)際上大城市的治理模式與經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，符合國(guó)際治理的趨勢(shì)。國(guó)際上的特大城市一般都是設(shè)立二級(jí)政府——如巴黎和倫敦就是市與行政區(qū)（倫敦稱都市自治區(qū)）兩級(jí)政府管理模式——以減少管理層次，提高行政效率。而日本東京自1979年以來(lái)開(kāi)展的五次行政改革的一個(gè)主要特點(diǎn)“從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分的改革趨勢(shì)來(lái)看，就是機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平化，治理層級(jí)簡(jiǎn)約化，職能配置整合化”，[11]其目前也是實(shí)行都、區(qū)兩級(jí)政府管理體制。東京都區(qū)制度的精煉且專業(yè)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，清晰明確的職能分工等方面的經(jīng)驗(yàn)對(duì)于我國(guó)城市管理問(wèn)題的解決，無(wú)疑具有重要的參考意義。中國(guó)行政管理體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是要切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問(wèn)題，因此簡(jiǎn)化并整合現(xiàn)行城市政府的結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，通過(guò)改革來(lái)盤活城市管理體制，是提高我國(guó)城市管理效率和效益的重要途徑。該種方案操作起來(lái)首先需要在法律規(guī)范的層面予以修改：規(guī)定區(qū)級(jí)政府為市級(jí)政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處為市級(jí)政府直接下轄的一級(jí)政府，同時(shí)考慮將街道辦事處的轄區(qū)重新劃分，適當(dāng)?shù)卦黾訁^(qū)域面積。當(dāng)然，在修改法律之后，還是有比較多的后續(xù)工作要做，在組織建設(shè)上，要設(shè)立街道政府一級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，將原來(lái)的區(qū)級(jí)人大予以撤消或者并入街道一級(jí)人大。同時(shí)要大力培育社會(huì)中介組織等第三部門，將眾多可以交由社會(huì)去完成的工作放開(kāi)，以期形成南京市白下區(qū)淮海路街道的那種“小政府、大社會(huì)”之管理體制和運(yùn)行機(jī)制。從整體上看，國(guó)外城市兩級(jí)政府的管理職能均較為有限,相當(dāng)一部分事務(wù)被推向市場(chǎng)與社會(huì),轉(zhuǎn)由第三部門承擔(dān)。而作為第三部門的典型代表之一的NPO（非營(yíng)利組織）目前在部分沿海城市社區(qū)較成功的運(yùn)作——如上海浦東羅山市民會(huì)館和廣州文昌地區(qū)慈善會(huì)——表明：在適宜的制度環(huán)境下，社會(huì)力量應(yīng)該能夠參與城市公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)政府自上而下調(diào)控的不足，國(guó)家行政系統(tǒng)不可能也不應(yīng)該全面包辦基層的事務(wù)。當(dāng)然要注意的是，從縱向行政來(lái)看，白下區(qū)是索性撤消了街道辦事處，上面只有市、區(qū)級(jí)政府在行使管理職能，從而減少了行政層次。但是這與筆者主張的“虛區(qū)實(shí)街”制也并非完全對(duì)立，在控制甚或減少行政層次方面是基本一致的，只是筆者沒(méi)有白下區(qū)的實(shí)踐走的那么遠(yuǎn)而已。另外，還要著力促使居民委員會(huì)的自治功能的發(fā)揮，為其營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，應(yīng)該承認(rèn)該種方案雖然依舊保持了我國(guó)原有的城市“二級(jí)政府”的管理體制，但是在管理體制的內(nèi)部則是“顛覆性”地重構(gòu)了法律規(guī)定的政府體制，動(dòng)作多少還是有些過(guò)大。因此倘若按此方案予以改革，在操作過(guò)程當(dāng)中尚須謹(jǐn)慎慢行，可以考慮先在個(gè)別較為成熟的地方試點(diǎn)，然后再漸次推開(kāi)，以免出現(xiàn)震蕩局面。

第三種方案表面上看起來(lái)與第二種方案具有較強(qiáng)的“家族相似”性（借用維特根斯坦的概念）——都主張減少行政層次以期提高行政效率，似乎比較可行。但實(shí)際上，由于我國(guó)長(zhǎng)期的計(jì)劃管理體制遺風(fēng)的影響——甚至直到今天我們也沒(méi)有完全脫離該種體制，還依然處于改革的“深水區(qū)”，造成我國(guó)的民間社會(huì)組織生存環(huán)境狹小，先天不足，而且在后來(lái)的發(fā)展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承擔(dān)撤消街道辦事處后而結(jié)余下來(lái)的工作，還須打個(gè)問(wèn)號(hào)。因此，將街道辦事處直接撤消后的真空由誰(shuí)來(lái)填補(bǔ)的問(wèn)題則還需要認(rèn)真對(duì)待。這種方案與第二種方案存在著旨趣之別：后者還是由街道辦事處在行使著城市基層的權(quán)能，而且一如前述，各地街道辦事處實(shí)際上很多已經(jīng)事實(shí)上在充當(dāng)著一級(jí)政府的角色，因此將其升級(jí)為一級(jí)政府后的工作職能的承接（甚至很多根本就不用承接，因?yàn)槠湟呀?jīng)是在承擔(dān)著那些行政事務(wù)）應(yīng)該會(huì)是比較穩(wěn)妥的，一般不會(huì)出現(xiàn)大的城市管理的空白地帶；而前者則需面對(duì)直接撤消街道辦事處后的管理“空虛”問(wèn)題——區(qū)政府如何能夠及時(shí)有效地承接原來(lái)街道辦事處的在規(guī)范層面的工作，第三部門又如何能夠及時(shí)有效地接過(guò)本來(lái)不應(yīng)由街道辦所從事的非規(guī)范層面的工作？這些問(wèn)題都是需要認(rèn)真對(duì)待的，否則，“我等到花兒也謝了”的局面也并非不可能發(fā)生。

第四種改革方案，鑒于一個(gè)國(guó)家的管理一般要求整齊、有序與劃一，這樣利于整個(gè)國(guó)家從宏觀上對(duì)各地進(jìn)行管理，更便于國(guó)內(nèi)各城市之間各項(xiàng)工作的聯(lián)合開(kāi)展。倘若各個(gè)城市的機(jī)關(guān)設(shè)置、管理權(quán)限、管理方式、管理隊(duì)伍及管理約束機(jī)制等呈現(xiàn)“百家爭(zhēng)鳴、百花齊放”的局面，似乎總不那么符合一個(gè)管理有序的國(guó)家的形象。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)的城市管理也基本上都沒(méi)有采用那種比較嘈雜混亂的管理體制。

三、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)的城市管理體制改革究竟選擇哪種方案，很可能是個(gè)見(jiàn)仁見(jiàn)智的問(wèn)題，也正因?yàn)榇?，才?huì)有眾多的改革主張。依筆者陋見(jiàn)，重構(gòu)后的“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的體制——也即“虛區(qū)實(shí)街”體制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發(fā)揮。當(dāng)然，即便是在這種體制下，依然要十分注意上級(jí)政府與街道政府之間的權(quán)限、職能的劃分，街道政府與居民委員會(huì)的權(quán)限范圍的劃分，同時(shí)還要理順條與塊之間的關(guān)系，要使城市管理體制能做到統(tǒng)而不死、活而不亂。倘能如此，則善莫大焉。

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