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內(nèi)容提要

入世要求我國政府進(jìn)一步深化體制改革和加快職能轉(zhuǎn)變。入世為我國行政審批制度改革提供了良好契機(jī)。傳統(tǒng)的行政審批制度曾發(fā)揮過一定的作用，但也存在著諸多的問題，急需改革。文章在分析行政審批制度現(xiàn)狀、作用和問題的基礎(chǔ)上，闡述了我國入世后加快行政審批制度改革的緊迫性、必要性，指出觀念創(chuàng)新和制度創(chuàng)新作為時(shí)下行政審批制度改革的基本思路,并提出了調(diào)整行政審批范圍、改進(jìn)行政審批方式、完善行政審批程序、嚴(yán)格審批項(xiàng)目的設(shè)立、強(qiáng)化審批監(jiān)督機(jī)制的一系列具體建議。

關(guān)鍵詞入世政府職能轉(zhuǎn)變行政審批行政許可

一、引言：“入世”——我國行政審批制度改革的“催化劑”

中國“入世”，國人振奮，世人評(píng)說，中國政府正以更加積極、主動(dòng)的新姿態(tài)參與世界經(jīng)濟(jì)的接軌和融合、競(jìng)爭(zhēng)與發(fā)展。中國“入世”，挑戰(zhàn)與機(jī)遇同在，但機(jī)遇多于挑戰(zhàn)；困難與希望共存，但希望大于困難。其中，最大的挑戰(zhàn)和困難在于政府體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變?？梢哉f，中國的“入世”，首先是政府的“入世”。因?yàn)椋爸袊胧馈姆苫A(chǔ)，是政府與世界貿(mào)易組織及其成員之間簽訂的關(guān)于中國加入世界貿(mào)易組織的政府框架協(xié)議。中國承諾將遵循世界貿(mào)易組織的國民待遇、市場(chǎng)準(zhǔn)入、公平競(jìng)爭(zhēng)等原則，按照最終達(dá)成的多邊貿(mào)易協(xié)議，分階段、分行業(yè)地開放市場(chǎng)，提高政府的透明度，清理和調(diào)整不符合世界貿(mào)易組織規(guī)則的政策、條例、法律和法規(guī)。”[1]也就是說，中國政府成為了世界貿(mào)易組織的有關(guān)協(xié)議中的法律主體和責(zé)任主體，必須履行其協(xié)議中所規(guī)定的義務(wù)并承擔(dān)因可能的違背協(xié)議規(guī)定所引起的責(zé)任。

“入世”后，中國政府將不容回避以下三方面內(nèi)容的職能轉(zhuǎn)變。一是要解決制約市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用的利益障礙。即主要對(duì)已獲得資源控制權(quán)而不愿輕易讓渡給市場(chǎng)的利益獲得者進(jìn)行補(bǔ)償。如對(duì)一些政府部門的資源分配的審批權(quán)、一些企業(yè)享有的對(duì)某種資源和商品經(jīng)營的特許權(quán)。二是要建立適應(yīng)“入世”后開放經(jīng)濟(jì)下的宏觀調(diào)控體系。政府應(yīng)主要依賴于宏觀調(diào)控對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)，而不能直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。宏觀調(diào)控應(yīng)主要依靠經(jīng)濟(jì)手段如貨幣、金融政策和法律手段如行政法規(guī)、規(guī)章等，行政手段只是必要的補(bǔ)充手段。三是政府管理的重點(diǎn)要放在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和秩序上來。政府應(yīng)從直接干預(yù)管制轉(zhuǎn)向研究制定和嚴(yán)格執(zhí)行市場(chǎng)規(guī)則，健全法治，為企業(yè)創(chuàng)造更有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提供更好的公共服務(wù)。

正是在這種政府體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變勢(shì)在必行的情形下，作為政府管制重要手段的行政審批制度亟需改革的呼聲也空前高漲。行政審批是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相隨而生，并與其緊密相聯(lián)的?！皩徟怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基本手段和方式，通過審批，政府實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的計(jì)劃配置。從這個(gè)角度講，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是審批經(jīng)濟(jì)，是以審批管理為主的一種經(jīng)濟(jì)制度。”[2]這種經(jīng)濟(jì)制度的一個(gè)重要特征是停留在對(duì)大量微觀事項(xiàng)的審批上，宏觀管理比較薄弱。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，要求按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，最大限度地利用市場(chǎng)，利用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段來規(guī)范市場(chǎng)行為，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，而不是主要依靠審批等行政手段。這種經(jīng)濟(jì)制度強(qiáng)調(diào)政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力。這就是行政審批制度必須改革的根本原因所在。盡管如此，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，近幾年來我國行政審批制度中的種種問題還是不可抑制地越積越多、愈演愈烈，大有泛濫成災(zāi)之勢(shì)，正在進(jìn)行中的行政審批制度改革也是收效甚微。其中的根本原因還是在于對(duì)行政審批制度改革的必要性認(rèn)識(shí)不足、思路不明、舉措不力。2001年11月，中國正式加入世界貿(mào)易組織，入世成為了加速我國行政審批制度改革的“催化劑”，為我們更深刻地認(rèn)識(shí)行政審批制度提供了一種新的視角，也為促進(jìn)其進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改革提供了一個(gè)新的契機(jī)。

本文試圖從中國加入世界貿(mào)易組織后帶來的政府職能轉(zhuǎn)變的緊迫性入手，剖析我國行政審批制度的現(xiàn)狀、作用及其存在的問題，嘗試從多種角度來深化對(duì)行政審批制度進(jìn)行改革必要性的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上提出我國未來行政審批制度改革的基本思路。

二、我國行政審批制度的作用、現(xiàn)狀及存在的問題

（一）行政審批制度的作用

社會(huì)的發(fā)展離不開行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，社會(huì)發(fā)展的程度越高，社會(huì)情況越復(fù)雜就越是如此。也正因?yàn)槿绱?，行政審批作為行政管理的重要手段，它?duì)社會(huì)的發(fā)展起到過重要作用。行政審批制度的作用主要體現(xiàn)在對(duì)“市場(chǎng)失靈”發(fā)揮的防范作用和補(bǔ)救作用，這也是行政審批制度仍將繼續(xù)存在的價(jià)值所在。

一是行政審批制度有利于國家對(duì)重要社會(huì)事務(wù)的有效控制。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)、社會(huì)環(huán)境復(fù)雜多變的情況下，國家有效地將一些重要的特殊行業(yè)和特殊行為納入宏觀調(diào)控的范圍，規(guī)范公民、法人和其他組織行為，使其按照國家宏觀規(guī)劃行事，對(duì)國家與社會(huì)的整體利益來講，無疑會(huì)有更大的好處。行政審批正是可以發(fā)揮這一作用，可以將關(guān)于國計(jì)民生的重要社會(huì)事務(wù)進(jìn)行有效控制，保持社會(huì)的穩(wěn)定。

二是一定程度上可以保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益免受侵害。行政審批制度實(shí)際上是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入的關(guān)卡，在某些特殊行業(yè)和領(lǐng)域內(nèi)，為了保證這種行政相對(duì)人的特殊活動(dòng)本著促進(jìn)公益、有利安定，向社會(huì)提供質(zhì)量可靠、數(shù)量充足、比例結(jié)構(gòu)合理的公共產(chǎn)品和更好的服務(wù)，行政主體站在行政審批的“關(guān)卡”上檢查進(jìn)入特殊行業(yè)人員的資格和生產(chǎn)技術(shù)水平能否達(dá)到公共要求是極其必要的。

三是有利于保護(hù)自然環(huán)境，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)性的發(fā)展。通過在審批中確定明確的環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，以及在審批中貫徹《投資企業(yè)指導(dǎo)目錄》有關(guān)產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局等等一系列的要求，可以避免對(duì)資源盲目性、重復(fù)性、浪費(fèi)性開發(fā)和利用，維持生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展。

四是一定程度上還有利于提高行政相對(duì)人的素質(zhì)，促進(jìn)其事業(yè)的發(fā)展。通過行政審批過程，可以發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人申請(qǐng)審批的項(xiàng)目中存在的缺陷和不足之處，對(duì)其提出修改和補(bǔ)正意見，并對(duì)其行使監(jiān)督檢查職責(zé)，這也必然會(huì)提高申請(qǐng)審批的公民、法人和其他組織的素質(zhì)，促進(jìn)其經(jīng)營和從事所批準(zhǔn)事項(xiàng)的能力和效益，推動(dòng)整個(gè)事業(yè)的發(fā)展。

五是可以在一定程度上協(xié)調(diào)行政相對(duì)人之間的關(guān)系。如在行政審批中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)同一狹小地區(qū)內(nèi)不批準(zhǔn)兩個(gè)以上以同樣稀少資源為原料的加工項(xiàng)目；或者不批準(zhǔn)以我國國有企業(yè)已有的市場(chǎng)為市場(chǎng)目標(biāo)的外資企業(yè)，或者不在相鄰區(qū)域批準(zhǔn)兩個(gè)可能造成互相干擾的項(xiàng)目。

（二）我國行政審批制度實(shí)施現(xiàn)狀

據(jù)有關(guān)資料表明，到2001年5月止，在我國政府的規(guī)范性文件中涉及的許可、審批的數(shù)量是驚人的。其中，中央各部門審批事項(xiàng)達(dá)2000多項(xiàng)，而省級(jí)和省級(jí)以下的政府和部門更是大量運(yùn)用行政審批。[3]在一些省級(jí)（含自治區(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施的許可審批項(xiàng)目最少在1300項(xiàng)左右，最多的省份超過2200項(xiàng)。如北京市在清理前原有審批項(xiàng)目1304項(xiàng)，遼寧省有1551項(xiàng)，廣州市有1377項(xiàng)，山東省有2200多項(xiàng)。[4]這些項(xiàng)目分布在每一個(gè)行政管理領(lǐng)域。如北京市行政審批項(xiàng)目分布在計(jì)委、經(jīng)委、商業(yè)、教育、科委、公安、民政、財(cái)政、城建、交通、勞保、司法、民族事務(wù)、宗教等幾乎所有的社會(huì)生活領(lǐng)域。[5]

行政審批的種類和表現(xiàn)形式多種多樣，名目繁多。從審批的內(nèi)容來看，重點(diǎn)是對(duì)行政相對(duì)人的許可。主要有生產(chǎn)經(jīng)營項(xiàng)目的審批、自然資源開采項(xiàng)目的審批、城市規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的審批，交通運(yùn)輸?shù)膶徟?，專營專賣特許的審批、進(jìn)出口貨物的審批、外商投資企業(yè)的審批、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目的審批、特種行業(yè)的審批等等。從表現(xiàn)形式來看，主要有許可、批準(zhǔn)、核準(zhǔn)、審核、備案、登記注冊(cè)、證明、特許狀等等形式。[6]

（三）當(dāng)前行政審批中存在的諸多問題

目前，我國的行政審批制度中主要存在以下幾方面的問題：

一是審批事項(xiàng)太多，審批范圍太廣。如以深圳市為例，根據(jù)有關(guān)資料表明，1997年止僅市政府就有700多項(xiàng)審批，還有近300項(xiàng)核準(zhǔn)事項(xiàng)（有些核準(zhǔn)事項(xiàng)其實(shí)也是審批），涉及到政府絕大多數(shù)部門和幾乎所有的行業(yè)。有的事項(xiàng)本是《公司法》或其他法律、法規(guī)明確賦予的企業(yè)自主權(quán)，少數(shù)部門依然在審批。[7]在我國改革開放的前沿城市尚且如此，其他地方可想而知，如此多的管制窒息了社會(huì)成員的創(chuàng)造性和活力。而在美國等西方發(fā)達(dá)國家，許可之類的管制制度使用的范圍較狹窄，通常主要用于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理，而很少用于對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理。即使用于管理生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，也是大多同公眾的生活與健康有關(guān)。[8]

二是審批機(jī)構(gòu)不協(xié)調(diào)，審批權(quán)限不清晰。一般有兩種情形，一種是同一項(xiàng)職能可能會(huì)有兩個(gè)以上的部門來分擔(dān)，這樣可能導(dǎo)致單位間的推諉扯皮，喪失工作效率。如有的地方部門既有“利用外資辦公室”，又有“外外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)（局）”，長期以來職能不清，造成外商審批報(bào)告兩個(gè)地方來回跑，兩邊都收錢，還兩邊都辦不好事。另一種是一個(gè)職能單位侵占了另一個(gè)單位的應(yīng)有職能。如有些地方計(jì)劃委員會(huì)侵占了建設(shè)局對(duì)房屋建設(shè)的審批權(quán)，意圖分取更多利益。重復(fù)設(shè)置的這種審批不僅使生產(chǎn)經(jīng)營者不堪重負(fù)，也大大增加了行政成本。

三是部分審批設(shè)置目的不當(dāng)，規(guī)劃不合理。國家設(shè)立審批制度的目的是為了對(duì)某些社會(huì)事務(wù)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行管制或規(guī)范，防止人們因自由從事有關(guān)事務(wù)或活動(dòng)損害公共利益或他人利益，以保障社會(huì)和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。然而，某些部門設(shè)置某些許可或?qū)徟膭?dòng)機(jī)或目的并非出于管理需要，而是為了設(shè)卡收費(fèi)，增加本單位收入，是受部門利益和地方利益驅(qū)動(dòng)。這種做法背離了國家建立行政許可或?qū)徟贫鹊某踔?。有些審批?guī)劃不合理，導(dǎo)致盲目審批，造成被審批項(xiàng)目間可能相互“碰車”，對(duì)企業(yè)間的生產(chǎn)性要素配置不合理，形成“馬太效應(yīng)”[9]。而西方發(fā)達(dá)國家建立政府管制僅僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)本身的缺陷，不是取代市場(chǎng)的作用，更不是出于財(cái)政的目的。[10]

四是大量的審批環(huán)節(jié)過多，審批時(shí)間過長。這主要體現(xiàn)于兩種情形。一種是部門與部門及部門內(nèi)各處（科）室之間重復(fù)審批。有些一般性的項(xiàng)目如一棟樓的建設(shè)要蓋100多個(gè)公章是非常普遍的現(xiàn)象。又如開辦一家中小企業(yè)的前置審批項(xiàng)目，上海市共有237項(xiàng)，廣州市有256項(xiàng)，武漢市超過300項(xiàng)，北京市高達(dá)440項(xiàng)。[11]另一種是上下級(jí)部門或部門內(nèi)層級(jí)之間的層層審批，導(dǎo)致審批時(shí)間無法把握。短則數(shù)月，長則數(shù)年。造成了許多單位的“馬拉松”項(xiàng)目和“接力棒”項(xiàng)目。

五是許多審批事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)不明確，操作性不強(qiáng)。由于這種情形的普遍存在導(dǎo)致很多審批人員只能根據(jù)自己的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)、感覺甚至是關(guān)系來決定是否批準(zhǔn)。因?yàn)樵S多審批事項(xiàng)甚至連鼓勵(lì)什么，限制什么，鼓勵(lì)到什么程度，限制到什么程度都不明確，規(guī)定缺乏科學(xué)性和合理性，必然導(dǎo)致執(zhí)法人員自由裁量權(quán)的恣意行使。

六是行政審批程序不完備，缺乏理性。其一是審批的決定程序不規(guī)范。很多審批往往是部門領(lǐng)導(dǎo)在“酒桌上”或“KTV包房”中決定，還有的是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)以電話“通知”有關(guān)部門審批或以批條子“指示”有關(guān)部門審批。其二是審批中對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利尊重不夠。目前審批制度中普遍沒有建立行政相對(duì)人的參與制度。信息不公開、理由不說明、意見不聽取，審批人員態(tài)度惡劣粗暴，門難進(jìn)、臉難看、事難辦的“三難”現(xiàn)象普遍存在。其三是程序僵化而且復(fù)雜。要求提供一些并非必要的材料、經(jīng)過許多并非必要的關(guān)卡、耗費(fèi)過多的時(shí)間。這使行政相對(duì)人把大量的時(shí)間和精力浪費(fèi)在毫無效率的行政程序中。如我國《公司法》就對(duì)股份有限公司的設(shè)立規(guī)定了嚴(yán)格的審批程序。[12]比較而言，西方主要發(fā)達(dá)國家的許可程序就較為規(guī)范而且靈活，具有便捷、高效的特點(diǎn)。如無論在美國哪一州，注冊(cè)公司的程序都極為簡單，只要出示必要的文件，繳納幾百美元的注冊(cè)費(fèi)（基本上沒有注冊(cè)資本的要求），在州務(wù)卿那里登記，注冊(cè)公司的程序就完成了。[13]

七是收費(fèi)過高。由于稅外收入是我國政府財(cái)政收入的主要來源之一，其中相當(dāng)大一部分是行政收費(fèi)。[14]因此，不僅所有許可審批都收費(fèi)，而且相當(dāng)高。審批收費(fèi)超過成本，公共管理也就變成了有償行為了。比較而言，在美國等西方發(fā)達(dá)國家，有不少許可是免費(fèi)的。即使收取費(fèi)用也只是收取成本費(fèi)。[15]

八是監(jiān)管不當(dāng)。有的主管部門往往只“批”不“管”，一“批”了事。對(duì)審批之后的項(xiàng)目執(zhí)行情況缺乏后續(xù)的監(jiān)管，導(dǎo)致審批的項(xiàng)目質(zhì)量不高、發(fā)展不利、效益不好。也有的行政主管部門僅僅是通過所謂年審制度來監(jiān)管許可證的使用，況且絕大多數(shù)年審也是收費(fèi)的。而西方發(fā)達(dá)國家基本上不存在這樣的年審制度。對(duì)許可證使用的監(jiān)控是通過平時(shí)的管理來實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，采用年審制度監(jiān)督許可證的使用對(duì)絕大多數(shù)許可證來說是不恰當(dāng)?shù)?，也是不必要的。年審最突出的?fù)面作用是增加行政成本，降低行政相對(duì)人生產(chǎn)經(jīng)營效率而提高其成本，從而最終削弱他們?cè)谑袌?chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。

三、中國“入世”后加快行政審批制度改革的緊迫性、必要性

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，我國社會(huì)生活的各個(gè)方面都發(fā)生了巨大的變化。市民社會(huì)逐步形成、市場(chǎng)化觀念不斷發(fā)育、行政觀念也隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，這一切都必然要求作為國家管制手段的行政審批制度予以相應(yīng)改革。我國在加入了世界貿(mào)易組織后，市場(chǎng)化進(jìn)程加快，政府作為WTO成員之間協(xié)議的責(zé)任主體也不得不加快改革同國際接軌，塑造一個(gè)合法、有限、責(zé)任、高效、人道的政府形象。此種情形之下，我國的行政審批制度改革的必要性之上又更添了一份現(xiàn)實(shí)的緊迫性。

（一）行政審批制度改革是來自市民社會(huì)形成的呼喚

市民社會(huì)是與政治國家相對(duì)應(yīng)的一個(gè)分析范疇。這一概念始于14世紀(jì)的歐洲，17、18世紀(jì)霍布斯、洛克、盧梭、孟德斯鳩等人的著作中頻繁出現(xiàn)，并將之與政治國家相區(qū)分。1949年新中國成立以后，由于各種主客觀原因，政治運(yùn)動(dòng)高潮迭起，傳統(tǒng)的封建性的全能主義政治觀念不僅未被鏟除，反而被強(qiáng)化，國家政治權(quán)力壓倒一切，政治權(quán)力滲透和擴(kuò)張到一切領(lǐng)域，形成馬克思所批判的政治國家與市民社會(huì)顛倒的現(xiàn)象，即社會(huì)的完全政治化。1978年始，中國市場(chǎng)取向的改革促使了社會(huì)和政治權(quán)力關(guān)系的深刻變革，政治和國家權(quán)力正逐步地撤退和收縮，社會(huì)和個(gè)人權(quán)利正迅速地發(fā)展壯大，最終將導(dǎo)致中國社會(huì)主義市民社會(huì)的形成。[16]市民社會(huì)具有以下三方面的特征：[17]一是有一個(gè)多元化的公共領(lǐng)域構(gòu)成的國家領(lǐng)域。即存在國家與個(gè)人之間自治的第三領(lǐng)域。如生產(chǎn)單位、志愿性組織和社區(qū)服務(wù)組織。二是市民社會(huì)是平等和自由的復(fù)合體。市民社會(huì)首先要求個(gè)體的獨(dú)立性，并在此基礎(chǔ)上個(gè)人之間平等地進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)，即個(gè)人意志自決領(lǐng)域不容忍有公權(quán)力的身影。三是國家與市民社會(huì)相互對(duì)峙、相互制約、相互促進(jìn)，形成二元化的格局。市民社會(huì)民主化離不開國家權(quán)力的支持，而政治民主化又依賴于市民社會(huì)的推動(dòng)。

加入世界貿(mào)易組織必然會(huì)加速中國市民社會(huì)的發(fā)育和成長。主要將體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)更加市場(chǎng)化。1993年，全國人大修改憲法，把建設(shè)“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”載入國家根本法，使中國市場(chǎng)化有了強(qiáng)有力的法律保障。而世界貿(mào)易組織的目標(biāo)是：“在國際經(jīng)貿(mào)競(jìng)爭(zhēng)中，消除歧視性待遇，堅(jiān)持非歧視性貿(mào)易原則，對(duì)發(fā)展中國家給予特殊和差別待遇，擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入程度及提高貿(mào)易政策和法規(guī)透明度?！盵18]“市場(chǎng)開放與公平競(jìng)爭(zhēng)構(gòu)成WTO的基本原則?！盵19]在這種情形下，行政審批特別是涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中行政審批與市場(chǎng)開放的矛盾更顯突出，不容回避。二是社會(huì)更加多元化。目前中國已經(jīng)出現(xiàn)了個(gè)體、私營、股份制、國有等多種經(jīng)濟(jì)成分并存的局面。中國加入了世界貿(mào)易組織后，外向型經(jīng)濟(jì)將更加迅速發(fā)展，外資經(jīng)濟(jì)成分也將更加壯大。這些又將進(jìn)一步引起社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)階層的變化，傳統(tǒng)的工人、農(nóng)民與知識(shí)分子等都在發(fā)生迅速的分化、重組，形成差異萬千的利益群體，這又導(dǎo)致行政審批制度中一些標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)則的不適用和失效。三是文化更加個(gè)人化。加入世界貿(mào)易組織，建立新體制將帶動(dòng)人們價(jià)值觀念、思想態(tài)度和思維模式的革故鼎新。人們更加注重各種自我利益和自我滿足，利益觀念和主體意識(shí)大為增強(qiáng)，個(gè)體的尊嚴(yán)得到重申，個(gè)人的財(cái)產(chǎn)體現(xiàn)為物的形態(tài)的人格同樣得到尊重。

總之，中國加入世界貿(mào)易組織加速了我國市民社會(huì)的形成。而“從某種意義上講，中國市民社會(huì)的構(gòu)建過程，實(shí)際上也就是中國社會(huì)法治化過程?！盵20]因?yàn)槭忻裆鐣?huì)中各類主體具有高度的獨(dú)立性和自治性，而這種獨(dú)立性和自治性在很大程度上取決于市民社會(huì)與政治國家之間的良性互動(dòng)關(guān)系形成，能夠完成這一使命的非“法”莫屬。所以，就我國目前的現(xiàn)實(shí)而言，要構(gòu)筑市民社會(huì)與政治國家之間的良性互動(dòng)關(guān)系，面臨兩大政治轉(zhuǎn)型：一是政府權(quán)力必須從廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域撤出，把社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，把市場(chǎng)的權(quán)力還給市場(chǎng)，政府不管不該管的事，將一部分事務(wù)交由社會(huì)、市場(chǎng)法則去調(diào)節(jié)。二是政府對(duì)企業(yè)的直接干預(yù)權(quán)因受到抑制而逐步萎縮，企業(yè)的自主權(quán)逐步擴(kuò)大并得到落實(shí)。在這兩大轉(zhuǎn)型中，行政審批制度都是難中之難、重中之重，難以回避，也不容回避。

（二）行政審批制度改革是始于“博弈”理論思維的啟迪

“博弈”理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中對(duì)制度的一種分析模式，后來，公共選擇學(xué)派將之運(yùn)用于行政過程的分析，對(duì)國家法、行政法等公法領(lǐng)域產(chǎn)生了重大的影響，也為我們更深刻地認(rèn)識(shí)行政權(quán)及行政行為帶來了新的視角和啟迪。以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派學(xué)者認(rèn)為：在自由的市場(chǎng)之中，每個(gè)人都是機(jī)會(huì)主義者，有自己的利益需求，也有個(gè)人的偏好取向，即“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)。而總體而言個(gè)體的知識(shí)是有限的，個(gè)體之間信息也存在不對(duì)稱，個(gè)人負(fù)擔(dān)不起正確決策所需的信息費(fèi)用，即存在“信息悖論”。[21]20世紀(jì)三十年代，資本主義國家普遍性的經(jīng)濟(jì)危機(jī)迫使人們對(duì)以前的自由放任的經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行反思，人們普遍認(rèn)識(shí)到個(gè)人的偏好導(dǎo)致的“市場(chǎng)失靈”問題。如當(dāng)所有的草場(chǎng)中僅剩下一塊屬于公有公用時(shí)，大家都可能把羊趕到公用的草地上放牧，造成公用草場(chǎng)的完全惡化。經(jīng)濟(jì)學(xué)家將這種情形描述為“公地災(zāi)難”。因而凱恩斯主義為代表的國家干預(yù)政策興起，政府大量地規(guī)定強(qiáng)制為特征的制度。但隨著行政國的出現(xiàn)，國家行政權(quán)廣泛地滲透到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域后，人們又開始發(fā)現(xiàn)到“政府失靈”的問題。公共選擇學(xué)派正是將“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)和“信息悖論”貫徹到政府行為之中進(jìn)行分析，認(rèn)為政治家和行政官員與其他人一樣都是機(jī)會(huì)主義者，追求自己的目標(biāo)；而行政相對(duì)人與行政主體之間、行政相對(duì)人與行政相對(duì)人之間都存在著信息的不對(duì)稱，這樣就不可能導(dǎo)致“囚徒困境”。即每次政府決策都由于雙方的偏好不同及不信任的情感基礎(chǔ)而達(dá)不到最優(yōu)狀態(tài)。公共選擇學(xué)派將政府行為作為交換的過程來研究，把政府與個(gè)人之間描繪為一個(gè)相互“博弈”的過程，只有通過多次的博弈才能達(dá)到穩(wěn)定的均衡狀態(tài)。由此他們得出結(jié)論是：要走出“囚徒困境”，政府決策過程中必須滿足以下要件：一是博弈的雙方必須合作，建立信任的基礎(chǔ)；二是要反對(duì)國家管制，建立參與式的決策機(jī)制；三是改革官僚機(jī)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)官僚之間的交易關(guān)系，提倡官僚行為具有自己的正當(dāng)性利益，它的這種利益也源于其政治行為本質(zhì)上也是與行政相對(duì)人的一種交換；四是提倡在官僚制度中引入競(jìng)爭(zhēng)因素，使官僚在各機(jī)構(gòu)之間具有流動(dòng)性，有對(duì)官僚的懲罰和激勵(lì)制度；五是實(shí)行真正的分權(quán)，加強(qiáng)權(quán)力之間的監(jiān)督，加強(qiáng)責(zé)任的落實(shí)；六是注重程序的約束，以程序規(guī)避政治決策過程中的“政治尋租”行為。[22]

這也就是“博弈”理論對(duì)行政行為思考后的啟迪。而中國加入了世界貿(mào)易組織之后，這些啟迪也轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)實(shí)性的要求。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是透明度原則。透明度原則，是指成員方必須公布正式實(shí)施的政策、法律及規(guī)章，以及成員方政府或政府機(jī)構(gòu)與另一方政府或政府機(jī)構(gòu)簽訂的影響國際貿(mào)易政策的現(xiàn)行協(xié)議之義務(wù)。[23]關(guān)貿(mào)總協(xié)定第10條是透明度原則的核心條款，另外第6條、13條、16條、19條也有所體現(xiàn)。二是監(jiān)督原則。烏拉圭回合改進(jìn)并完善了關(guān)貿(mào)總協(xié)定的貿(mào)易爭(zhēng)端解決機(jī)制，達(dá)成了《爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》，明確了爭(zhēng)端解決的目標(biāo)程序和監(jiān)督機(jī)制。其中特別是具有上訴復(fù)議救濟(jì)機(jī)構(gòu)和執(zhí)行的監(jiān)督制度，使成員方責(zé)任落到了實(shí)處。三是無歧視待遇原則。[24]無歧視待遇原則是指所有成員國在無歧視基礎(chǔ)上進(jìn)行貿(mào)易，相互給予對(duì)方以平等待遇。關(guān)貿(mào)總協(xié)定第1條、第2條、第3條，以及《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》第2條都集中體現(xiàn)了這一原則。

行政審批制度作為國家干預(yù)的重要行政手段顯然也必須適應(yīng)這些要求，作出適應(yīng)性的調(diào)整。一是要盡量減少行政審批事項(xiàng)，退出一些領(lǐng)域，將一部分事務(wù)交由社會(huì)、市場(chǎng)法則去調(diào)節(jié)；二是要盡量清除行政審批中可能存在的部門利益、地方利益，避免“囚徒困境”，但應(yīng)予以其他的正當(dāng)性利益為補(bǔ)償作為交換；三是要注重程序公開、透明，接受行政相對(duì)人以及其他部門的監(jiān)督；四是信息公開化，采取參與制的行政方式，必要時(shí)有的部門和事項(xiàng)可以建立聽證制度來完善行政審批制度；五是在行政審批中應(yīng)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)行無差別對(duì)待，適用統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)和程序。

（三）行政審批制度改革是基于行政觀念轉(zhuǎn)變的要求

“行政”這一概念有多種多樣的理解，如有F.J.古德諾的“政治行政二分說”、“三權(quán)分立說”、“實(shí)質(zhì)意義上的行政說”、“管理說”等等。[25]而“行政的核心或?qū)嵸|(zhì)是行政權(quán)，幾乎行政法的每條原理都可以從行政權(quán)的研究中得到解釋?！盵26]所以，行政觀念的轉(zhuǎn)變其實(shí)就是對(duì)行政權(quán)應(yīng)有內(nèi)涵之認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變。在19世紀(jì)之前，國家主義濫觴，居完全統(tǒng)治地位。博丹、盧梭等人認(rèn)為作為國家主權(quán)之一種的行政權(quán)是主權(quán)者所享有一種命令的權(quán)力，政府與行政相對(duì)人之間是“命令—服從”的關(guān)系。爾后，基于防止權(quán)力腐敗的需要，洛克、孟德斯鳩等人認(rèn)為，政府與行政相對(duì)人之間是“命令—控制”的關(guān)系?；谶@種認(rèn)識(shí)的桎梏，以戴西為代表的根植于自由資本主義土壤的規(guī)范主義理論主張對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行控制，反映了政府與個(gè)人、公共利益與個(gè)人利益之間的二元對(duì)峙。這時(shí)候，行政權(quán)僅僅歸屬于行政機(jī)關(guān)，政府職能通常僅限于國防、外交、治安、稅收等純行政性事務(wù)。19世紀(jì)末、20世紀(jì)初“行政國”的興起導(dǎo)致了行政權(quán)特征和屬性的轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)帶來了大量社會(huì)矛盾和問題的產(chǎn)生，如壟斷、環(huán)境、交通等等，為了解決這些問題，國家大量地增設(shè)行政機(jī)構(gòu)和人員，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)，同時(shí)行政權(quán)的范圍也不再限于執(zhí)行管理，而是不斷地介入貿(mào)易、金融、勞資領(lǐng)域，并擁有了一部分“準(zhǔn)立法權(quán)”和“準(zhǔn)司法權(quán)”。[27]概括來看，現(xiàn)代行政權(quán)主要有三方面的屬性：一是行政權(quán)主體的非專屬性。西方傳統(tǒng)理論一般將行政權(quán)界定為執(zhí)行性權(quán)力，專屬于行政主體。二戰(zhàn)后，由于某些職業(yè)公務(wù)需要財(cái)政上的獨(dú)立，工商企業(yè)需要經(jīng)營上靈活性，因而某些職業(yè)公務(wù)、社會(huì)公務(wù)開始由專門職業(yè)組織來行使。如法國的公務(wù)法人，“公務(wù)法人獨(dú)立于一般行政的層級(jí)組織之外，是自給自足的一種方式?！盵28]二是行政權(quán)職能的多元性。[29]隨著福利國家的到來，公眾日益要求政府提供社會(huì)福利、社會(huì)保障、建筑橋梁、道路交通等服務(wù)。行政的職能從傳統(tǒng)的權(quán)力領(lǐng)域向與人民福利緊密相聯(lián)的非權(quán)力性領(lǐng)域擴(kuò)展。正如西方學(xué)者所形容的，行政權(quán)對(duì)行政相對(duì)人實(shí)行“從搖籃到墳?zāi)沟墓芾??！比切姓?quán)的非強(qiáng)制性日漸凸顯。正如平衡論者所認(rèn)為，現(xiàn)代行政主體和行政相對(duì)人之間是“服務(wù)—合作”的關(guān)系。他們認(rèn)為，“現(xiàn)代行政權(quán)要進(jìn)一步發(fā)揮行政權(quán)的作用，但并不意味著行政機(jī)關(guān)要采用更多更具強(qiáng)制性手段進(jìn)行管理。恰恰相反，在一些行政領(lǐng)域應(yīng)盡量避免采用行政命令、行政制裁、行政強(qiáng)制手段，淡化行政色彩。”[30]日本不具強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)卻富有成效便是例證。日本學(xué)者甚至認(rèn)為，“這一點(diǎn)是保證日本經(jīng)濟(jì)走向成功的一個(gè)極為重要的因素?！盵31]

中國加入世界貿(mào)易組織之后，使得這些行政觀念轉(zhuǎn)變帶來的要求進(jìn)一步得到強(qiáng)化。主要體現(xiàn)在以下三方面：一是加入世貿(mào)組織使我國社會(huì)利益分化速度和利益集團(tuán)形成速度都明顯加快，使得以群體利益為基礎(chǔ)的第三種組織更加迅速形成。二是加入世貿(mào)組織要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變行政職能，不直接干預(yù)企業(yè)活動(dòng)。這也促進(jìn)了政府在行政管理盡量中采取非強(qiáng)制手段如行政指導(dǎo)、行政契約方式。三是基于政府行政強(qiáng)制手段的減少，而有些生產(chǎn)性職能的公務(wù)將實(shí)行部分民營化。行政機(jī)關(guān)在調(diào)整公共事務(wù)方面，不再機(jī)械地適用公法，對(duì)民營化的行政事務(wù)適用“私法”，即“公法”向“私法”逃遁。[32]總而言之，作為行政管制手段的行政審批制度必須進(jìn)行弱化性的改革，這是中國加入世貿(mào)組織的現(xiàn)實(shí)要求，也是現(xiàn)代行政觀念發(fā)展的歷史必然。

四、中國“入世”后行政審批制度改革的基本思路

行政審批制度的興起是源于資本主義進(jìn)入壟斷階段后對(duì)“國家本位”的大力提倡，而當(dāng)前行政審批制度改革的勢(shì)在必行卻是源于世界經(jīng)濟(jì)全球化市場(chǎng)的形成過程中對(duì)“自由主義”的鄭重重申。顯然，我國的市場(chǎng)化程度與全球化的要求和標(biāo)準(zhǔn)還有很大的差距，這主要是源于我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的傳統(tǒng)觀念對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革過程的桎梏，這也正是我國“入世”前行政審批制度改革收效甚微的原因所在。所以，筆者認(rèn)為，我國在對(duì)行政審批制度改革，進(jìn)行制度創(chuàng)新之前，必須努力轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的社會(huì)觀念，進(jìn)行觀念創(chuàng)新。因?yàn)椤巴椒ú蛔阋宰孕小?，而且“任何一?xiàng)事業(yè)的背后都存在某種決定該項(xiàng)事業(yè)發(fā)展方向和命運(yùn)的精神力量”。[33]可見，法治觀念、思維習(xí)慣、社會(huì)風(fēng)俗對(duì)制度作用的完全發(fā)揮有著極其重要的作用，而我們以前的行政審批制度的改革中正是忽視了這一點(diǎn)。因此，只有“制度創(chuàng)新先動(dòng)，觀念創(chuàng)新先行，兩者并重”才是我國行政審批制度改革的成功之路。

（一）要借“入世”契機(jī)，轉(zhuǎn)變觀念，培植法治社會(huì)的價(jià)值理念

中國的“入世”必然對(duì)我們?cè)械膫鹘y(tǒng)觀念形成革命性的沖擊，造成強(qiáng)有力的影響。這也正是我國對(duì)行政審批制度改革進(jìn)行思想動(dòng)員的大好時(shí)機(jī)，是我們實(shí)現(xiàn)“觀念創(chuàng)新”的良好契機(jī)。

第一，培育市民社會(huì)化的人文精神是行政審批制度改革的大前提。一是要培育社會(huì)中個(gè)人的獨(dú)立主體觀念?！霸谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家與集體仍然主宰著一切，個(gè)人僅是團(tuán)體的一份子，以這種或那種身份而層層隸屬，未曾謀得個(gè)人人格的獨(dú)立?！盵34]加入WTO之后，過去那些變相的對(duì)個(gè)人獨(dú)立性的約束不得不解除，個(gè)人不僅具有經(jīng)濟(jì)上的主體地位，而且還具有法律上的獨(dú)立人格，個(gè)人與國家處于平等的法律的普照之下?！皬拇?，個(gè)人與國家的關(guān)系不復(fù)是權(quán)威與虔誠服從加獻(xiàn)身的宗教關(guān)系，個(gè)人不再跪服在國家的陰影之下，而發(fā)展成對(duì)話關(guān)系?！盵35]二是要培育社會(huì)中個(gè)人的平等地位觀念。要打破國家的神話，將政府拉下神壇，置于和行政相對(duì)人的同等地位，即要認(rèn)識(shí)到國家可以是崇高的，而政府可以是卑鄙的，如果不受約束，也可能和個(gè)人一樣墮落為“最野蠻的動(dòng)物”（柏拉圖語）。所以，要借WTO的東風(fēng)，灌輸和普及“政府與個(gè)人之間平等，都應(yīng)為自己的行為負(fù)責(zé)”的法治理念。并力圖在公法中實(shí)現(xiàn)民法般的個(gè)人價(jià)值理念，即——“在民法慈母般的眼睛里，每一個(gè)個(gè)人就是整個(gè)國家?！比且嘤鐣?huì)中個(gè)人尊嚴(yán)普遍得到尊重的觀念。要在社會(huì)中普及權(quán)利意識(shí)，將“人權(quán)”提高到“人性”的高度來認(rèn)識(shí)，將“人權(quán)”歸置于“人格”的范疇來保護(hù)。即，基本人權(quán)的法律保護(hù)是對(duì)于“人性脆弱的一種讓步”[36]，而且，財(cái)產(chǎn)表現(xiàn)為“物的形態(tài)的人格”，應(yīng)得到同樣的尊重，因?yàn)榍址肛?cái)產(chǎn)就是侵犯人格。

第二，加速行政權(quán)價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變是行政審批制度改革的小前提。一是要從行政權(quán)偏重“效率”轉(zhuǎn)向“效率與公正”并重。傳統(tǒng)的公共行政價(jià)值取向主要是效率（EFFICIENCY）和經(jīng)濟(jì)（ECONOMY），但美國新公共行政學(xué)派認(rèn)為，“現(xiàn)代公共行政必須考察政府提供的服務(wù)是否促進(jìn)社會(huì)公平！效率必須以公平的社會(huì)服務(wù)為前提、為代價(jià)?！奔窗选吧鐣?huì)公平”作為核心價(jià)值。[37]而現(xiàn)代平衡論學(xué)者認(rèn)為行政權(quán)應(yīng)該民主與效率兼顧，正確地闡釋了現(xiàn)代行政的理念。當(dāng)前要借加入WTO之際，張揚(yáng)行政權(quán)應(yīng)有的民主和公平的理念。二是要從強(qiáng)調(diào)行政主體的“權(quán)力”轉(zhuǎn)向“權(quán)力與責(zé)任”并重。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人們往往片面地強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的優(yōu)益性，而現(xiàn)代行政雙方平等的理念使人們也認(rèn)識(shí)到，行政權(quán)行使的同時(shí)必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，并為其行為負(fù)責(zé)，行政權(quán)實(shí)際上是權(quán)力和責(zé)任的統(tǒng)一。三是要從重點(diǎn)依賴“強(qiáng)制性手段”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)制性手段和非強(qiáng)制性手段”并重。隨著政府民主化的進(jìn)程加快，國家應(yīng)該大量的采用非強(qiáng)制的行政手段如行政指導(dǎo)和公法契約來引導(dǎo)行政相對(duì)人的活動(dòng)，但這并不意味著完全排斥強(qiáng)制手段，而是各自在相適應(yīng)的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用。

第三，端正對(duì)行政審批的不正確認(rèn)識(shí)是行政審批制度改革的落腳點(diǎn)。一是要端正行政審批是對(duì)行政相對(duì)人“恩賜”的不正確認(rèn)識(shí)，調(diào)整到為行政相對(duì)人提供“服務(wù)”的認(rèn)識(shí)上來。當(dāng)前有的部門有的工作人員存在把行政機(jī)關(guān)的審批權(quán)當(dāng)作自己的“特權(quán)”，批準(zhǔn)是對(duì)行政相對(duì)人“恩賜”的不正確思想，導(dǎo)致工作態(tài)度差，向行政相對(duì)人“索、拿、卡、要”情況普遍。一定要借加入WTO的時(shí)機(jī)，糾正這一不良思想，讓主管部門認(rèn)識(shí)到，行政審批是為行政相對(duì)人提供“公共服務(wù)”，以切實(shí)改進(jìn)行政“軟”環(huán)境。二是要端正行政審批主體“高于”行政相對(duì)人地位的不正確認(rèn)識(shí)，調(diào)整到兩者地位“平等”的認(rèn)識(shí)上來。正是由于前一種不良思想滋生這種不良認(rèn)識(shí)，政府部門的審批人員一定要擺正自己的位置，與行政相對(duì)人平等相待。三是要端正行政審批只“審批”不監(jiān)管的不正確認(rèn)識(shí)，調(diào)整到“審批并后續(xù)監(jiān)督”的認(rèn)識(shí)上來。要站在整個(gè)地方或國家經(jīng)濟(jì)全局的高度來提高審批單位的責(zé)任感，對(duì)自己審批過的項(xiàng)目進(jìn)行事后全程的監(jiān)督和服務(wù)，促進(jìn)其健康發(fā)展。

（二）要借“入世”良機(jī)，加速行政審批的制度創(chuàng)新

如前所述，對(duì)行政審批制度改革并不是意味著要取消審批制度，審批制度雖然有種種弊端，但還有其存在的價(jià)值。所以，行政審批制度改革的重點(diǎn)應(yīng)是進(jìn)行制度創(chuàng)新，以適應(yīng)新形勢(shì)的要求。

第一，要調(diào)整行政審批的范圍。首先要退出一些領(lǐng)域。對(duì)于生產(chǎn)性和營利性的項(xiàng)目交由市場(chǎng)規(guī)則來管理，采取招標(biāo)、拍賣、邀請(qǐng)發(fā)價(jià)、直接磋商等方式取代現(xiàn)有的行政審批制度，將企業(yè)經(jīng)營范圍內(nèi)的權(quán)力交還給企業(yè)。二是要保留一些領(lǐng)域。對(duì)于法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的關(guān)系國計(jì)民生的專營專賣項(xiàng)目，少數(shù)重要商品的價(jià)格和服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)必須嚴(yán)格控制的指令性計(jì)劃指標(biāo)可以適當(dāng)?shù)乇Ａ魧徟?。三是要弱化一些領(lǐng)域。如對(duì)一般的管理事項(xiàng)可以采取備案制代替行政審批；對(duì)于凡是能夠事后進(jìn)行監(jiān)督的事項(xiàng)，應(yīng)該采取核準(zhǔn)登記制代替行政審批，或者徹底放開。四是要強(qiáng)化一些領(lǐng)域。對(duì)于確實(shí)需要審批的領(lǐng)域，尤其是城市規(guī)劃、土地開發(fā)和利用、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政支出項(xiàng)目，以及涉及社會(huì)安定和人民群眾安全的特種行業(yè)和項(xiàng)目，不僅要審批，而且要從緊、從嚴(yán)。

第二，要改進(jìn)行政審批的方式。要結(jié)合審批事項(xiàng)的不同情況，對(duì)審批方式進(jìn)行適當(dāng)?shù)母母?。比如，可以將許多部門分散審批改為聯(lián)合審批，或?qū)⒃S多部門審批歸口到某一個(gè)或兩個(gè)部門依法集中審批，實(shí)行會(huì)審制，也就是實(shí)行“一個(gè)窗口對(duì)外，一條龍服務(wù)”?？梢詫⑹d審批，改為地方政府職能局審批，到省廳備案。還可以完善政府各部門間的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實(shí)行網(wǎng)上聯(lián)合審批，借助現(xiàn)代化手段，實(shí)行信息共享，提高行政效率，優(yōu)化政府管理。

第三，要完善行政審批的程序?！艾F(xiàn)代行政法機(jī)制乃由制約機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制整合而成”，[38]而民主的程序制度正是這兩種機(jī)制的體現(xiàn)，這也是我國行政審批制度必須努力完善的方向。主要應(yīng)完善以下幾方面的制度：一是信息公開制度即審批條件和標(biāo)準(zhǔn)公開制度。即獲得許可或批準(zhǔn)的條件、申請(qǐng)所需文件或材料、案件受理部門、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)案時(shí)限等信息應(yīng)當(dāng)在機(jī)關(guān)辦公地點(diǎn)、機(jī)關(guān)手冊(cè)、機(jī)關(guān)互聯(lián)網(wǎng)中公開，并可免費(fèi)索取或下載。二是聽取行政相對(duì)人意見的制度。即對(duì)于審批報(bào)告中的疑難之處或不明之處，審批人員不作個(gè)人的主觀臆斷，而是聽取行政相對(duì)人的說明、解釋。三是審批決定說明理由制度。即行政機(jī)關(guān)不論是否批準(zhǔn)項(xiàng)目，都要說明其作出決定的理由。四是行政審批案卷制度。即行政機(jī)關(guān)要對(duì)其審批過程制作文本，實(shí)行規(guī)范化操作。五是回避制度。即如果行政審批人員和審批項(xiàng)目之間有利益關(guān)系必須回避，不得干涉這一項(xiàng)目的審批過程。六是利害關(guān)系人的聽證制度，即一個(gè)審批項(xiàng)目可能影響到多個(gè)行政相對(duì)人或其他第三人的利益時(shí)，應(yīng)該聽取各方當(dāng)事人的意見。

第四，要嚴(yán)格具體審批項(xiàng)目的設(shè)立。要盡快制定《行政許可法》。[39]該法應(yīng)當(dāng)對(duì)行政審批的設(shè)定、職權(quán)、審批機(jī)關(guān)、審批范圍事項(xiàng)、審批責(zé)任以及對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)作出更加完備和可行的規(guī)定，使行政審批不僅有法可依，而且有良法可依。首先，一方面，許可審批應(yīng)當(dāng)依照權(quán)限由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定，規(guī)章及以下的規(guī)范性文件不得設(shè)定許可審批。另一方面，只要不影響國家利益，即使法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)有規(guī)定，地方政府也可以不設(shè)置許可審批。其次，在制定法律、行政法規(guī)或地方性法規(guī)時(shí)，必須嚴(yán)格控制許可和審批的設(shè)定。審查立法草案時(shí)應(yīng)當(dāng)著重審查設(shè)定該項(xiàng)許可審批制度的必要性和合理性，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。

第五，要強(qiáng)化行政審批的監(jiān)督機(jī)制。一是要強(qiáng)化行政監(jiān)督的作用。一方面要加強(qiáng)對(duì)審批機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督，杜絕審批過程中的單位和個(gè)人的“私利”；另一方面是要加強(qiáng)對(duì)行政審批的監(jiān)察監(jiān)督，防范審批過程中可能發(fā)生的以權(quán)謀私，盲目審批，利用審批搞小部門的利益壟斷。二是要強(qiáng)化司法監(jiān)督的作用。司法監(jiān)督是保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施審批行為的重要條件。目前，由于我國行政訴訟受案范圍太過狹窄，保障法院行政判決執(zhí)行的措施乏力，影響了人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)行審批行為的監(jiān)督。要改變這種局面，一是要努力擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，允許人民法院審查抽象行政行為，這樣，行政審批的標(biāo)準(zhǔn)、條件和依據(jù)都置于司法權(quán)的監(jiān)督之下。二是要加強(qiáng)法院的獨(dú)立性，改變?nèi)嗣穹ㄔ旱娜?、?cái)、物都受制于行政機(jī)關(guān)的局面，讓法院真正獨(dú)立辦案，敢于對(duì)行政審批行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的審查監(jiān)督。三是加強(qiáng)對(duì)行政判決的執(zhí)行，使人民法院對(duì)行政審批的監(jiān)督能夠真正地落到實(shí)處，保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。

五、結(jié)語

公共選擇學(xué)派代表人之一塔洛克指出：政治決策機(jī)制中充滿著“政治尋租”。[40]行政審批中也是如此，其中的種種問題和缺陷都與政府、行政機(jī)關(guān)以及執(zhí)法人員的政治利益甚至經(jīng)濟(jì)利益有著千絲萬縷的聯(lián)系。所以，對(duì)行政審批制度的制度創(chuàng)新，以制度創(chuàng)新來抑制尋租性腐敗勢(shì)在必行，刻不容緩。但是“正如諾斯所認(rèn)為，遏制尋租活動(dòng)的有效辦法是法律制度和規(guī)范的文化道德。清除和防范尋租活動(dòng)，除了依據(jù)健全的體制、完備的法制和有效的社會(huì)監(jiān)督外，還有一項(xiàng)重要的因素是道德內(nèi)約，即強(qiáng)化公務(wù)員的道德修養(yǎng)和道德意志，自覺主動(dòng)抵御尋租活動(dòng)。從根本上說，對(duì)尋租活動(dòng)最好的控制和防范是經(jīng)濟(jì)人的自律”，[41]正是基于對(duì)制度本身不可克服的局限性的認(rèn)識(shí)，筆者在文中提出行政審批制度改革的同時(shí)要進(jìn)行“觀念創(chuàng)新”，使之與“制度創(chuàng)新”相互配合，相互協(xié)調(diào)，相互促進(jìn)，對(duì)行政審批雙管齊下、綜合治理。正如同志在黨的十五大報(bào)告中指出的那樣，要“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤?！苯杓尤隬TO之歷史性機(jī)遇，推動(dòng)行政理念的根本轉(zhuǎn)變，促使公開、透明、參與為特征的行政法治早日到來。

［注釋］

[1]柳斌杰主編：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第219頁。

[2]《改革審批制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的新突破》（特約評(píng)論員文章），載于《深圳特區(qū)報(bào)》1997年7月29日。

[3]這一數(shù)據(jù)來源于周漢華等：《構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的審批制》，載于《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2001年5月20日。在文中，曾參加中央政府行政審批制度改革調(diào)研和方案設(shè)計(jì)工作的中國社科院法學(xué)所公法研究中心副主任周漢華指出：“行政審批項(xiàng)目具體數(shù)字很難說得準(zhǔn)確，因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)是非常困難的。”而以上數(shù)據(jù)是該文中公布的2001年5月各有關(guān)部門清理的結(jié)果。由于各審批部門自身利益的考慮，可以斷言實(shí)際數(shù)量肯定大于這一數(shù)字。如肖金明在《行政許可制度的反思和改革》，載于《中國行政管理》2001年第6期的這篇文章中指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在中國現(xiàn)行行政審批制度中，國務(wù)院各部委頒布的各種審批規(guī)定就有2500余項(xiàng)?！?/p>

[4]周漢華等：《構(gòu)建適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的審批制》，載于《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2001年5月20日。

[5]根據(jù)《北京市行政審批事項(xiàng)清理方案》所列事項(xiàng)概括所得。

[6]根據(jù)《北京市行政審批事項(xiàng)清理方案》之（一）（二）（三）歸納所得。

[7]《改革審批制度，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能的新突破》（特約評(píng)論員文章），載于《深圳特區(qū)報(bào)》1997年7月29日。

[8]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[9]“馬太效應(yīng)”是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)不平衡發(fā)展理論的一種認(rèn)識(shí)。即：多數(shù)國家在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，幾乎普遍存在著區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，具有相對(duì)好的發(fā)展條件的地區(qū)利用其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，并以此積累技術(shù)、資金、市場(chǎng)等方面的優(yōu)勢(shì)，走上良性發(fā)展道路，導(dǎo)致其與后發(fā)展地區(qū)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，產(chǎn)生所謂馬太效應(yīng)。筆者認(rèn)為，審批制度規(guī)劃不合理會(huì)使技術(shù)、資金、市場(chǎng)等方面的生產(chǎn)性要素在地區(qū)和企業(yè)間的分布不合理，必然加速馬太效應(yīng)的形成。

[10]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[11]肖金明：《行政許可制度的反思和改革》，載于《中國行政管理》2001年第6期。

[12]我國《公司法》第三章第一節(jié)詳細(xì)規(guī)定了股份有限公司設(shè)立的各項(xiàng)條件和要求。其中第77條明確規(guī)定：“股份有限公司的設(shè)立，必須經(jīng)過國務(wù)院授權(quán)部門或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)?！?/p>

[13]宋永新：《新型的美國有限公司法評(píng)述》，載于《外國法譯評(píng)》（法學(xué)譯叢）1999年第4期。文中指出：“美國《統(tǒng)一有限公司法》規(guī)定：‘一個(gè)或一個(gè)以上的人均可向州務(wù)秘書交存組織章程，組織一個(gè)或更多成員的有限責(zé)任公司?！痛蠖鄶?shù)州看，一般對(duì)公司設(shè)立沒有特別規(guī)定。”此外，[美]羅伯特.w.漢密爾頓著，李存捧譯：《公司法概要》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1999年8月第1版，第26頁也指出：“組建公司的程序?qū)嶋H非常簡單，許多程序可以由一個(gè)合格的法律秘書來完成。”

[14]宋世明：《我國中央政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變途徑述評(píng)》，載于《新視野》2001年第3期。文中指出：“從財(cái)政收入來源看，稅費(fèi)并存，以費(fèi)擠稅，管理失范。1999年中國稅收收入達(dá)1萬億人民幣，當(dāng)年有統(tǒng)計(jì)的預(yù)算外資金收入達(dá)3385億人民幣，約占預(yù)算內(nèi)收入的1／3，其它預(yù)算外資金收入無法統(tǒng)計(jì)。（注：資料來源：李嵐清副總理2000年11月20日在國家行政學(xué)院省部級(jí)干部財(cái)稅專題高研班所作的演講：《以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)建立公共財(cái)政的初步框架》）”。張紅：《借鑒國外稅法改革的經(jīng)驗(yàn)，完善我國稅法體系》，《河北法學(xué)》2000年第3期。文中也指出：“我國稅外收費(fèi)規(guī)模日益擴(kuò)大，嚴(yán)重?cái)D占了稅收收入，導(dǎo)致基金、收費(fèi)占政府收入的比重過高，而稅收收入占政府收入的比重過低。以1998年中央預(yù)算為例：稅收、基金、國債共計(jì)9186.5億元，其中稅收收入只占30％，收費(fèi)等收入占11.6％；省以下地方政府非稅收入比重過大的問題更加突出，非稅收入甚至超過地方預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入?！?/p>

[15]毛壽龍：《中美行政審批制度及其改革之比較》，載于《安徽決策咨詢》2001年第5期。

[16]郭定平：《我國市民社會(huì)的發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型》，載于《社會(huì)科學(xué)》1994年第12期。

[17]何增科：《社會(huì)大轉(zhuǎn)型與市民社會(huì)理論的復(fù)興》，載于《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》1997年第3期。

[18]柳斌杰：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第8頁。

[19]柳斌杰：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版，第1頁。

[20]劉武?。骸妒忻裆鐣?huì)與現(xiàn)代法的精神》，載于《法學(xué)》1995年第8期。

[21]根據(jù)[德]柯武剛、史漫飛著：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策》，商務(wù)印書館2001年版為基礎(chǔ)歸納所得。

[22]根據(jù)文建東著：《公共選擇學(xué)派》，武漢大學(xué)出版社1993年版；厄尼斯.繆勒著，張軍譯：《公共選擇》，三聯(lián)書店上海分店出版1993年1月版為基礎(chǔ)歸納所得。

[23]柳斌杰主編：《WTO協(xié)議解讀》，四川人民出版社2001年5月版。

[24]趙春明主編：《世界貿(mào)易組織與中國經(jīng)濟(jì)》，黨建讀物出版社2000年版，第13頁。

[25]羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第1—2頁；張正釗主編：《行政法與行政訴訟法》中國人民大學(xué)出版社1999年版，第5—6頁。

[26]張樹義、梁風(fēng)云：《現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期。

[27]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1999年版，第4頁。

[28]王名揚(yáng)著：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第130頁。

[29]主體的非專屬性和職能的多元性這兩個(gè)特征是張樹義和梁風(fēng)云所歸納。見其文《現(xiàn)代行政權(quán)的概念及屬性分析》，載于《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第2期。

[30]羅豪才、甘雯：《行政法的“平衡論”及“平衡論”范疇》，載于《中國法學(xué)》1996年第4期。

[31]羅豪才、湛中樂主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年版，第282頁。

[32]張永偉：《行政觀念更新與行政法范式轉(zhuǎn)變》，載于《憲法、行政法學(xué)》（人大復(fù)印刊）2001年第3期。

[33]馬克思．韋伯在《新教倫理與資本主義精神》一書中提出并驗(yàn)證了一個(gè)影響深遠(yuǎn)的假說。即每種事業(yè)的背后都有某種支持的精神力量，而這種精神與特定的文化背景有著某種內(nèi)在的淵源關(guān)系。筆者認(rèn)為，這一假設(shè)其實(shí)超越了韋伯宗教社會(huì)學(xué)的范疇而具有普遍的意義。

[34]陳端洪：《對(duì)峙——從行政訴訟看中國的憲政出路》，載于《中外法學(xué)》1995年第4期。

[35]同上注。

[36]喬治.薩拜因著：《政治學(xué)說史》上冊(cè)，商務(wù)印書館1900年版，第98頁。

[37]孫柏瑛：《公共行政的新思維——美國新公共行政學(xué)派及其思想評(píng)述》，載于《國外社會(huì)科學(xué)》1995年第8期。

[38]羅豪才、宋功德：《現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制》，載于《中國法學(xué)》2000年第3期。

[39]據(jù)了解，自上個(gè)世紀(jì)九十年代中期以來，全國人大法工委行政立法研究組已召開了多次學(xué)術(shù)研討會(huì)，進(jìn)行了多次立法調(diào)研，曾形成《行政許可法》（專家意見稿）。1999年《行政許可法》立法草案稿由國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)起草。后經(jīng)多次立法調(diào)研、論證，形成了《行政許可法》（初稿），于2001年7月印發(fā)國務(wù)院各部門、省級(jí)人民政府及較大的市人民政府的法制工作機(jī)構(gòu)和全國人大常委會(huì)法工委等單位以及專家學(xué)者征求意見。經(jīng)過反復(fù)研究、修改，形成了《行政許可法》（征求意見稿），并于2001年9月21日提交國務(wù)院第44次常務(wù)會(huì)議討論、審議。會(huì)議決定，應(yīng)進(jìn)一步對(duì)《行政許可法》（征求意見稿）征求各方面意見。再經(jīng)研究、修改，形成了《行政許可法（草案）》，2002年6月19日國務(wù)院第60次常務(wù)會(huì)議討論通過。2002年7月5日國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提出審議該法律草案的議案（國函[2002]64號(hào)）。該草案已經(jīng)2002年8月、12月全國人大常委會(huì)兩次審議。有望2003年由全國人大或全國人大常委會(huì)審議通過。

[40]轉(zhuǎn)引自方福前著：《公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2000年版，第183頁。

[41]轉(zhuǎn)引自賀衛(wèi)、王浣塵：《以制度創(chuàng)新抑制尋租性腐敗》，載于《政治與法律》2000年第1期。