導(dǎo)語：中央和地方關(guān)系法治化研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要中央與地方關(guān)系是一國(guó)憲政制度的重要內(nèi)容，中央與地方關(guān)系問題是憲法學(xué)的重大研究課題。本文從中央與地方的職權(quán)劃分、中央與地方政府組織結(jié)構(gòu)、中央對(duì)地方監(jiān)控和中央與地方合作等幾個(gè)方面對(duì)中央與地方關(guān)系加以分析，并對(duì)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化作了憲法思考。

關(guān)鍵詞職權(quán)劃分政府組織結(jié)構(gòu)監(jiān)督控制服務(wù)與合作科學(xué)化法治化

中央與地方關(guān)系是一國(guó)憲政制度的重要內(nèi)容，或者簡(jiǎn)單地說，地方制度即為處理一個(gè)國(guó)家的中央與地方關(guān)系的制度。①

我國(guó)中央與地方關(guān)系的內(nèi)容可從中央與地方的職權(quán)劃分、中央與地方政府組織結(jié)構(gòu)、中央對(duì)地方監(jiān)控和中央與地方合作等幾個(gè)方面加以分析；隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明建設(shè)的進(jìn)程，應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化。

一、國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與地方分權(quán)

中國(guó)是統(tǒng)一的多民族國(guó)家，在國(guó)家結(jié)構(gòu)上采取在單一制國(guó)家中建立民族區(qū)域自治制度和特別行政區(qū)制度的形式。它不同于聯(lián)邦制國(guó)家，沒有聯(lián)邦制國(guó)家中的邦、州、共和國(guó)等組成部分，也不同于一般單一制國(guó)家（在這些國(guó)家多無實(shí)行民族區(qū)域自治的地方）。在中國(guó)，在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下既有一般地方行政區(qū)域，又有民族自治地方和特別行政區(qū)域。中國(guó)這一國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的特點(diǎn)使中國(guó)的地方分權(quán)也有自己的特點(diǎn)。②

中國(guó)的地方分權(quán)既包括中央與一般地方行政區(qū)域的分權(quán)，又包括中央與民族自治地方和特別行政區(qū)的分權(quán)。

根據(jù)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，一般地方的各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)（省級(jí)和較大的市還可立法）；一般地方的各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)有權(quán)管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使憲法規(guī)定的地方國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，同時(shí)依照憲法、法律規(guī)定的權(quán)限行使自治權(quán)。這是一種比一般地方國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)更高程度的權(quán)力劃分。

憲法和法律規(guī)定設(shè)立特別行政區(qū)，作為直轄于中央人民政府的一級(jí)地方行政區(qū)域，特別行政區(qū)在立法、行政、司法等方面享有高度自治。這是一種以社會(huì)主義制度為主體的不同社會(huì)制度下的中央與地方的權(quán)力劃分，其自治的程度更高。

我國(guó)中央與地方職權(quán)的劃分，從范圍上看，主要涉及到以下兩個(gè)領(lǐng)域：

（一）立法領(lǐng)域的分權(quán)

根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，制定和修改基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)制定和修改除應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，并在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改(但是不得同該法律的基本原則相抵觸)，同時(shí)，適當(dāng)劃分立法權(quán)給地方。2000年立法法具體列舉了只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)，并規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

依照地方組織法和立法法的規(guī)定，省級(jí)（和較大的市）的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)（和地方性法規(guī)）相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。

民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟(jì)和文化和特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)后施行。

根據(jù)特別行政區(qū)基本法的規(guī)定，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)。特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，但備案不影響法律的生效。全國(guó)人大常委會(huì)如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)關(guān)系的條款時(shí)，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回的法律立即失效。

（二）行政領(lǐng)域的分權(quán)

我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，并由國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。

國(guó)家具體劃分中央與省級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)職權(quán)時(shí)，考慮的因素大致有：(1)領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)涉及的地域范圍。凡事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)或管理、實(shí)施涉及全國(guó)或數(shù)省、自治區(qū)、直轄市者，應(yīng)由中央負(fù)責(zé)，如全國(guó)性的人口普查、全國(guó)性經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、大型鐵路或公路干線、大電網(wǎng)等的興建或管理、長(zhǎng)江或黃河或其他大江大河的規(guī)劃和綜合整治等。(2)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或管理事務(wù)的能力。凡事務(wù)的舉辦或管理需要大量人、財(cái)、物者，應(yīng)歸屬中央負(fù)責(zé)，如“三峽”建設(shè)工程等。(3)行政機(jī)關(guān)的職能。根據(jù)職能和權(quán)限相一致的原則，地方政府在法律規(guī)定的職能范圍內(nèi)，應(yīng)有相應(yīng)的職權(quán)。(4)不同地方的特點(diǎn)。一是同一類事務(wù)在中央與一般地方、民族自治地方、特別行政區(qū)之間的權(quán)限劃分不同。如在對(duì)財(cái)政事務(wù)的管理上，地方各級(jí)政府行使管理本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政事務(wù)的職權(quán)；民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有管理地方財(cái)政的自治權(quán)，凡是依照國(guó)家財(cái)政體制屬于民族自治地方的財(cái)政收入，都應(yīng)當(dāng)由民族自治地方的自治機(jī)關(guān)自主地安排使用；而特別行政區(qū)保持財(cái)政獨(dú)立，財(cái)政收入全部用于自身需要或由特別行政區(qū)自行支配，不上繳中央政府，中央政府不在特別行政區(qū)征稅。二是同一類事務(wù)在中央與一般地方的不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平地區(qū)之間的職權(quán)劃分不同。如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)深圳、廈門、大連、寧波、青島等市實(shí)行計(jì)劃單列。(5)事務(wù)本身的重要性。凡事務(wù)在國(guó)家生活中有重大影響者，歸屬中央管理，其余劃歸地方管理。如國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，而省、直轄市政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。③

二、中央政府與地方政府的組織結(jié)構(gòu)

（一）中央政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)

我國(guó)中央政府中沒有設(shè)立類似英國(guó)副首相府④，法國(guó)內(nèi)政、國(guó)內(nèi)安全和地方自由部⑤，日本總務(wù)?、薜鹊胤秸聞?wù)的主管部門。根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作；國(guó)務(wù)院主管部門依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，在業(yè)務(wù)上指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)省級(jí)政府的各工作部門，并有權(quán)依照法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)，命令、指示和規(guī)章，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

但在中共中央和國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)中，設(shè)立了若干有關(guān)地方機(jī)構(gòu)的部門，如中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室和民政部等。

中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室是中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，在中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全國(guó)行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革以及編制的日常管理工作，既是黨中央的機(jī)構(gòu)，又是國(guó)務(wù)院的機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)中，與地方政府有關(guān)的有：“研究擬定全國(guó)機(jī)構(gòu)編制政策，對(duì)全國(guó)行政編制提出總量控制意見；管理省級(jí)黨政機(jī)關(guān)副廳（局）級(jí)以上的機(jī)構(gòu)設(shè)置”等。⑦中共中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室并設(shè)三司(地方司)，具體負(fù)責(zé)有關(guān)事宜。⑧

根據(jù)1998年民政部“三定”規(guī)定，民政部作為國(guó)務(wù)院組成部門，其主要職責(zé)中涉及地方政府的有：“研究提出加強(qiáng)和改進(jìn)基層政權(quán)建設(shè)的意見和建議；推動(dòng)基層民主建設(shè)；擬定行政區(qū)劃總體規(guī)劃；負(fù)責(zé)縣以上行政區(qū)域的設(shè)立、撤銷、調(diào)整、更名和界線變更及政府駐地遷移的審核報(bào)批”等。民政部并設(shè)基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司、區(qū)劃地名司，具體管理有關(guān)事宜。⑨國(guó)務(wù)院并設(shè)國(guó)家民委、國(guó)務(wù)院港澳辦、中央駐特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦等，各自分別處理與民族自治地方、特別行政區(qū)有關(guān)的事務(wù)。

國(guó)務(wù)院的行政機(jī)構(gòu)根據(jù)它們管理的業(yè)務(wù)與省級(jí)地方政府工作部門的關(guān)系，可大致分為以下幾類：

一類是在省級(jí)地方政府中也有對(duì)口的工作部門的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)。它們之間的關(guān)系，根據(jù)法律規(guī)定是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系或領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。前者如教育部、科技部等，這類國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)地方政府中的相應(yīng)工作部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，同時(shí)省級(jí)地方政府工作部門受本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)；后者如監(jiān)察部等，這類國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)對(duì)省級(jí)地方政府中的相應(yīng)工作部門實(shí)行與省級(jí)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。在雙重領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中一般要明確以一方領(lǐng)導(dǎo)為主。

另一類是業(yè)務(wù)上與省級(jí)地方政府直接關(guān)系較少的國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)，省級(jí)地方政府不設(shè)對(duì)口的工作部門或機(jī)構(gòu)，由它們垂直領(lǐng)導(dǎo)這類行政機(jī)構(gòu)設(shè)在地方的分支機(jī)構(gòu)或者派出機(jī)構(gòu)以及所屬企事業(yè)單位。地方政府對(duì)國(guó)務(wù)院這類行政機(jī)構(gòu)設(shè)在地方的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)沒有管理關(guān)系，但這些所屬派出機(jī)構(gòu)或分支機(jī)構(gòu)以及企事業(yè)單位在遵守和執(zhí)行法律和政策方面，接受所在地政府的監(jiān)督，并在工作上得到所在地政府的協(xié)助，如中國(guó)人民銀行、海關(guān)總署等。

還有一類國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)，它們?cè)诘胤皆O(shè)有分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)地方各級(jí)政府中也有相應(yīng)的工作部門，這類國(guó)務(wù)院行政機(jī)構(gòu)對(duì)其在地方設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)是直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)地方政府中的有關(guān)工作部門是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，類似的分支機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)，如農(nóng)業(yè)部東海區(qū)漁政漁港監(jiān)督管理局、水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、交通部長(zhǎng)江航務(wù)管理局、財(cái)政部派駐各省的財(cái)政監(jiān)察專員辦事處、審計(jì)署跨地區(qū)派駐的審計(jì)特派員辦事處等。

三、中央對(duì)地方的監(jiān)督和控制

根據(jù)憲法，我國(guó)各級(jí)政府之間存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間沒有上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但有法律上的監(jiān)督關(guān)系。此外，我國(guó)實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制，中國(guó)共產(chǎn)黨通過各級(jí)地方組織實(shí)現(xiàn)對(duì)地方各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)。

（一）立法監(jiān)控

一是通過立法加以控制。我國(guó)憲法規(guī)定了全國(guó)的行政區(qū)劃，并規(guī)定全國(guó)人大行使“修改憲法”、“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”、“決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度”、“監(jiān)督憲法的實(shí)施”、“改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定和（法律⑩）”（包括分權(quán)的決定和法律）等職權(quán)，規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使“解釋憲法和法律”、“監(jiān)督憲法的實(shí)施”、“撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”（包括有關(guān)中央和省級(jí)地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)具體劃分的行政法規(guī)、決定和命令）等職權(quán)。此外，還分別制定了地方組織法、民族區(qū)域自治法和特別行政區(qū)基本法，對(duì)各類地方制度作了具體規(guī)定，從而為包括對(duì)分權(quán)立法、決定或中央和省級(jí)地方行政機(jī)關(guān)職權(quán)的具體劃分的行政法規(guī)、決定和命令在內(nèi)的控制提供了憲法和法律依據(jù)。

二是對(duì)地方立法進(jìn)行監(jiān)督。主要內(nèi)容：(1)全國(guó)人大有權(quán)撤銷全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法規(guī)定的自治條例和單行條例；⑾全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議，有權(quán)撤銷省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法規(guī)定的自治條例和單行條例⑿；省級(jí)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案；較大的市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)，在報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)實(shí)施后，并須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。(2)全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)根據(jù)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民的要求或建議，對(duì)被認(rèn)為違憲或違法的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例進(jìn)行審查。⒀（3）自治區(qū)人大制定的自治條例和單行條例，須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效；自治州、自治縣人大制定的自治條例和單行條例，在報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)生效后，并須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案。(4)特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，備案不影響該法律的生效；全國(guó)人大常委會(huì)在征詢其所屬的特別行政區(qū)基本法委員會(huì)的意見后，如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回的法律立即失效。

（二）行政監(jiān)控

地方各級(jí)政府是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的下級(jí)行政機(jī)關(guān)，并受國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；中央和地方各級(jí)政府主管部門之間，也存在著領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或指導(dǎo)關(guān)系。主要有：

(1)國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分；有權(quán)根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令；根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)決定，國(guó)務(wù)院還有權(quán)根據(jù)實(shí)際需要制定暫行條例和暫行規(guī)定；有權(quán)改變或者撤銷地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令（和規(guī)章⒁）；有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。(2)各組成部門和直屬機(jī)構(gòu)，根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門權(quán)限內(nèi)，制定規(guī)章。(3)省級(jí)和較大的市政府制定的地方政府規(guī)章或自治州、自治縣的自治條例、單行條例，在報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案的同時(shí)，須報(bào)國(guó)務(wù)院備案。(4)地方各級(jí)政府執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的事項(xiàng)。(5)省、自治區(qū)、直轄市政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或合并，由本級(jí)政府報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；省、自治區(qū)政府在必要時(shí)可以設(shè)立若干派出機(jī)構(gòu)，但須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。(6)民族自治地方的自治機(jī)關(guān)依照國(guó)家的軍事制度和實(shí)際需要，組織本地方維護(hù)社會(huì)治安的公安部隊(duì)，依照國(guó)家規(guī)定開辟對(duì)外貿(mào)易口岸，與外國(guó)接壤的民族自治地方開展邊境貿(mào)易，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)；自治區(qū)對(duì)地方的各項(xiàng)開支標(biāo)準(zhǔn)、定員、定額，根據(jù)國(guó)家規(guī)定的原則并結(jié)合本地方的實(shí)際情況制定的補(bǔ)充規(guī)定和具體辦法，須報(bào)國(guó)務(wù)院備案。(7)中央政府依法任命特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官和行政機(jī)關(guān)主要官員；特別行政區(qū)根據(jù)需要在外國(guó)設(shè)立官方或半官方的經(jīng)貿(mào)機(jī)構(gòu)，須報(bào)中央政府備案；等等。

（三）財(cái)政監(jiān)控

在中國(guó)，中央對(duì)地方的財(cái)政控制，多年來經(jīng)歷了多次變化。1950-1978年實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理體制；1979-1983年實(shí)行分級(jí)包干的財(cái)政體制；1983-1987年實(shí)行“劃分稅種、核定收支、分級(jí)包干”體制；1988-1994年實(shí)行財(cái)政包干體制。⒂1994年開始實(shí)行財(cái)稅體制改革，將地方財(cái)政包干改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制，以建立中央稅收和地方稅收體系。

按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定各級(jí)財(cái)政的支出范圍：中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展，實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的支出，以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需的支出。根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，將維護(hù)國(guó)家權(quán)益和實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種列入中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種列為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入；建立中央稅收與地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套機(jī)構(gòu)分別征管；合理確定中央財(cái)政收入和地方財(cái)政收入的比例，實(shí)行中央財(cái)政對(duì)地方的返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

根據(jù)稅收征收管理法和有關(guān)規(guī)定，中央稅種由國(guó)家稅務(wù)總局及其在各地的國(guó)家稅務(wù)局征收，地方稅種由地方稅機(jī)構(gòu)征收，中央和地方共享稅由中央、地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)共同征收。中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)集中在中央，各地區(qū)、各部門不得越權(quán)擅自制定、解釋稅收政策，也不得越權(quán)批準(zhǔn)減免稅收、緩繳稅和豁免欠稅；除屠宰稅、筵席稅和牧業(yè)稅由省級(jí)政府決定是否征收外，其他稅種的管理權(quán)全部集中在中央，地方政府不得在稅法明確授予的管理權(quán)限之外，擅自更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅法和稅收政策。

根據(jù)預(yù)算法，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央、省級(jí)、地級(jí)市級(jí)、市級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)五級(jí)預(yù)算。全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督中央預(yù)算與地方預(yù)算的執(zhí)行，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議；國(guó)務(wù)院監(jiān)督省級(jí)政府的預(yù)算執(zhí)行，有權(quán)改變或撤銷地方政府制定的關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。為了保證財(cái)政監(jiān)控的實(shí)施，國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)政府的財(cái)政收支等進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

此外，中央對(duì)地方的人事控制也是中央對(duì)地方監(jiān)控十分重要的途徑。

四、中央政府與地方政府的合作

（一）中央與地方的協(xié)商、合作和服務(wù)

我國(guó)中央與地方協(xié)商、合作或服務(wù)的方式有：(1)省級(jí)政府的各工作部門受政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并且依照法律或行政法規(guī)的規(guī)定受國(guó)務(wù)院主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。(2)縣級(jí)以上地方政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作。(3)民族自治地方的建立、區(qū)域界線的劃分、名稱的組成，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。民族自治地方一經(jīng)建立，未經(jīng)法定程序，不得撤銷或者合并；民族自治地方的區(qū)域界線一經(jīng)確定，未經(jīng)法定程序，不得變動(dòng)；確實(shí)需要撤銷、合并或變動(dòng)的，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的有關(guān)部門和民族自治地方的自治機(jī)關(guān)充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。(4)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)保障民族自治地方的自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)，并且依據(jù)民族自治地方的特點(diǎn)和需要，努力幫助民族自治地方加速發(fā)展建設(shè)事業(yè)。(5)中央政府所屬各部門不得干預(yù)特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)；中央政府派駐特別行政區(qū)負(fù)責(zé)防務(wù)的軍隊(duì)不干預(yù)特別行政區(qū)的地方事務(wù)，特別行政區(qū)政府在必要時(shí)，可向中央政府請(qǐng)求駐軍協(xié)助維持社會(huì)治安和救助災(zāi)害；中央政府協(xié)助或授權(quán)特別行政區(qū)政府與各國(guó)或各地區(qū)締結(jié)互免簽證協(xié)議等。（二）地方對(duì)中央的影響

中央與地方關(guān)系不是單向的，而是雙向運(yùn)作的關(guān)系。它不僅表現(xiàn)為中央對(duì)地方的監(jiān)控，還表現(xiàn)為地方對(duì)中央的影響?？偟膩砜?，不外包括正式法定的方面和非正式的方面。主要有：

(1)根據(jù)憲法和全國(guó)人大組織法和有關(guān)規(guī)定，全國(guó)人大由省、自治區(qū)、直轄市(含特別行政區(qū))等選舉單位選出的代表組成。全國(guó)人大代表按照選舉單位組成代表團(tuán)。一個(gè)代表團(tuán)或三十名以上的代表聯(lián)名，可以向全國(guó)人大提出屬于全國(guó)人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案(包括法律案)；可以書面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和各部委的質(zhì)詢案；三個(gè)以上的代表團(tuán)或1/10以上的代表聯(lián)名，可以提出對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的組成人員，國(guó)家主席、副主席，國(guó)務(wù)院和中央軍委組成人員，最高法院院長(zhǎng)和最高檢察院檢察長(zhǎng)的罷免案。各省、自治區(qū)、直轄市(含特別行政區(qū))等選舉單位選出的代表組成的代表團(tuán)，能依法代表本地方的利益，反映本地方的意愿。各代表團(tuán)成員依法采用投票表決、舉手表決或其他方式進(jìn)行選舉和通過議案，從而影響全國(guó)人大的立法或?qū)θ珖?guó)性重大事項(xiàng)的決定。此外，全國(guó)人大常委會(huì)舉行會(huì)議時(shí)，可以由各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)派主任或副主任一人列舉會(huì)議，發(fā)表意見，溝通意見，介紹經(jīng)驗(yàn)。

(2)國(guó)務(wù)院召開有各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市或副省級(jí)城市行政首長(zhǎng)參加的全國(guó)性會(huì)議，就有關(guān)重大問題征求意見。國(guó)務(wù)院各部門召開有各省、自治區(qū)、直轄市政府工作部門首長(zhǎng)參加的全國(guó)性專業(yè)會(huì)議，就本部門的重大問題聽取意見。

(3)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、中共中央等常就有關(guān)重要法律案、行政法規(guī)送審稿或中共中央文件草案下發(fā)各地，征求意見。

(4)一些由國(guó)家立法條件暫不成熟的事項(xiàng)，可以由地方先行一步，為制定法律準(zhǔn)備條件、提供經(jīng)驗(yàn)。如環(huán)境噪聲污染防治法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法以及人口和計(jì)劃生育法等，就是先由

地方人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)，積累經(jīng)驗(yàn)，再制定全國(guó)性法律的。許多改革開放方面的做法，可先在一些地方試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后，向全國(guó)推廣，如廣東省深圳市、順德市、福建省晉江市、山東省青島市城陽區(qū)所進(jìn)行的公共行政管理體制創(chuàng)新綜合試點(diǎn)。

(5)根據(jù)立法法第九十條，各省級(jí)人大常委會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的要求；其他地方國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常委會(huì)書面提出進(jìn)行審查的建議；根據(jù)《規(guī)章制定程序條例》，地方國(guó)家機(jī)關(guān)認(rèn)為規(guī)章同法律或行政法規(guī)相抵觸的，可以向國(guó)務(wù)院書面提出審查的建議。

此外，通過中國(guó)共產(chǎn)黨組織內(nèi)部系統(tǒng)的上下溝通，也是地方影響中央的一條重要渠道。

五、中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化

改革開放以來，中央向地方下放了許多權(quán)力，改變了長(zhǎng)期以來權(quán)力過于集中的格局，調(diào)動(dòng)了地方的主動(dòng)性和積極性，有力地推動(dòng)了改革和發(fā)展。但在理順關(guān)系方面，中央集權(quán)過多的問題尚未完全解決，本應(yīng)下放的權(quán)力有的下放不夠；同時(shí)又出現(xiàn)了有些權(quán)力過于分散、應(yīng)當(dāng)由中央集中的權(quán)力集中不夠的問題，有的地方和部門過多地考慮本地區(qū)、本部門的局部利益，貫徹執(zhí)行中央的方針政策不力。集權(quán)過多與權(quán)力過于分散交織在一起，使中央與地方關(guān)系更加復(fù)雜。因此，中央與地方關(guān)系應(yīng)當(dāng)理順。

指出：“在新形勢(shì)下，必須更好地堅(jiān)持發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性的方針?？偟脑瓌t應(yīng)當(dāng)是：既要有體現(xiàn)全局利益的統(tǒng)一性，又要有統(tǒng)一指導(dǎo)下兼顧局部利益的靈活性；既要有維護(hù)國(guó)家宏觀調(diào)控權(quán)的集中，又要在集中指導(dǎo)下賦予地方必要的權(quán)力。當(dāng)前應(yīng)抓緊合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，

明確各自的事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)，做到權(quán)力和責(zé)任相統(tǒng)一，并力求規(guī)范化、法制化?！雹渣h的“十六大”也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。⒄

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文明建設(shè)的進(jìn)程，應(yīng)理順中央地方關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的科學(xué)化、法治化。

（一）合理、科學(xué)劃分與配置中央和地方職責(zé)權(quán)限

首先，應(yīng)遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方積極性和主動(dòng)性的憲法原則，本著既要加強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控、確保中央政令統(tǒng)一，又要增強(qiáng)地方活力，

同時(shí)有利于建立統(tǒng)一的全國(guó)市場(chǎng)、有利于中央宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控與省級(jí)政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的建立和完善的精神，在大量理論論證和反復(fù)實(shí)踐摸索基礎(chǔ)上，科學(xué)、合理地劃分中央與地方的事權(quán)。一般而言，凡是關(guān)系到全國(guó)整體利益的重大事務(wù)，要集中到中央統(tǒng)一立法和管理，僅涉及到地方的事務(wù)，由地方在不抵觸法律、行政法規(guī)的前提下制定地方性法規(guī)和規(guī)章并自主地管理；凡實(shí)施范圍關(guān)系到全國(guó)的事務(wù)，應(yīng)由中央立法、決策和管理。具體而言，外交、國(guó)防和國(guó)家安全等關(guān)系國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和政治安定的事項(xiàng)，各級(jí)人大、政府、法院和檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)，民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度，犯罪和刑罰，對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，民事基本制度，基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度，訴訟和仲裁制度等事項(xiàng)，應(yīng)由中央統(tǒng)一立法。外交、國(guó)防等涉及國(guó)家主權(quán)的部門，金融、海關(guān)等關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的部門，以及全國(guó)性的重要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)由中央政府直接管理，同時(shí)可依據(jù)需要設(shè)立派駐（分支）機(jī)關(guān)實(shí)行管理；計(jì)劃、財(cái)政、公安、司法行政、經(jīng)貿(mào)、教科文衛(wèi)體等，則由中央政府與地方政府共同負(fù)責(zé)、分級(jí)管理；稅收等宏觀調(diào)控權(quán)，可采取中央政府與地方政府劃分權(quán)限和重疊行使相結(jié)合的辦法；審計(jì)、監(jiān)察、統(tǒng)計(jì)、國(guó)家安全等部門則實(shí)行中央與地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，業(yè)務(wù)上以中央有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)為主的體制。其次，要按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，合理確定中央與地方的財(cái)權(quán)和對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理權(quán)。一是進(jìn)一步規(guī)范中央地方的分配關(guān)系，逐步建立和完善規(guī)范的中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度；二是要在堅(jiān)持國(guó)家所有的前提下，通過制定法律、法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的大型國(guó)有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)；其他國(guó)有資產(chǎn)由地方政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。⒅

（二）逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化

中央與地方關(guān)系的法治化，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，又是民主政治的應(yīng)有之義。針對(duì)我國(guó)中央與地方關(guān)系的主要問題，應(yīng)逐步使中央與地方職責(zé)權(quán)限由憲法或法律明確規(guī)定和具體劃分，并受憲法和法律保障。

一是要完善現(xiàn)行憲法中的有關(guān)規(guī)定。如進(jìn)一步明確各類地方政權(quán)組織，包括一般地方國(guó)家機(jī)關(guān)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)和特別行政區(qū)的職權(quán)，具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理；對(duì)憲法關(guān)于由國(guó)務(wù)院“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”的規(guī)定，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下是否合理進(jìn)行研究⒆。并且，從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，應(yīng)隨地方制度的深入改革和權(quán)力進(jìn)一步下放的進(jìn)程，逐步確立地方政府的公法人地位和中央監(jiān)控下的地方自治原則。

二是在已有立法法的條件下，應(yīng)進(jìn)一步通過制定法律、法規(guī)明確中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的權(quán)限劃分?？梢越梃b一些西方國(guó)家和舊中國(guó)的做法，通過憲法、法律或法規(guī)規(guī)定地方政府的組織、中央與地方政府各自在事權(quán)、財(cái)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)和決策權(quán)等方面的職責(zé)和權(quán)限范圍，加強(qiáng)對(duì)中央與地方關(guān)系的法律調(diào)整。為了協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系、減少部門對(duì)地方的直接干預(yù)，可以考慮借鑒日本設(shè)立總務(wù)省等做法，明確由中央某一部門具體研究擬訂有關(guān)中央與地方的關(guān)系事務(wù)，為國(guó)務(wù)院具體劃分中央與地方職權(quán)提供決策參考和依據(jù)，并建立對(duì)中央與地方政府權(quán)限爭(zhēng)議的裁決機(jī)制。

三是分別制定地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府的組織法。目前，我國(guó)的地方組織法是合二為一的；隨著政治體制改革的深入和政治文明建設(shè)的進(jìn)展，地方各級(jí)人大之間的權(quán)限和地方各級(jí)政府之間的管理職能的范圍和內(nèi)容，將存在一定的差異，因此應(yīng)當(dāng)制定單行的地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府組織法，對(duì)地方各級(jí)人大和地方各級(jí)政府的組成、職能、權(quán)限、隸屬關(guān)系和設(shè)立、變更的程序等分別作出具體規(guī)定。在體例上，可以借鑒日本《地方自治法》、英國(guó)《地方政府法》或俄羅斯聯(lián)邦《地方自治一般組織原則法》的綜合立法方式；也可以考慮采用舊中國(guó)和新中國(guó)建國(guó)初期對(duì)各類各級(jí)地方國(guó)家機(jī)構(gòu)分別立法的做法。

四是不論修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要嚴(yán)格按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，要建立健全中央與地方的互利合作關(guān)系和地方利益的表達(dá)和平衡機(jī)制，防止簡(jiǎn)單由中央說了算。

應(yīng)當(dāng)看到，中央與地方關(guān)系的法治化是一個(gè)長(zhǎng)期過程。要隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治文明建設(shè)的進(jìn)程，繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，深化行政管理體制改革，規(guī)范黨與人大、政府等的關(guān)系，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，改革和完善決策機(jī)制等，⒇為實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系的法治化創(chuàng)造條件。

①陳嘉陵主編：《各國(guó)地方政府比較研究》，第22頁，武漢：武漢出版社，1991年。

②張友漁：“關(guān)于中國(guó)的地方分權(quán)問題”，《張友漁文選》（下卷），第459-460頁，北京：法律出版社，1997年。

③任進(jìn)著：《當(dāng)代中外地方制度比較》，第266-267頁，北京：人民日?qǐng)?bào)出版社，2002年。

④2002年5月29日英國(guó)副首相府接管原交通、地方政府和地區(qū)部中的地方政府和地區(qū)事務(wù)。

⑤2002年6月拉法蘭任總理的中央內(nèi)閣成立內(nèi)政、國(guó)內(nèi)安全和地方自由部。

⑥2001年1月由原郵政省、總理府總務(wù)廳、公正交易委員會(huì)、公害調(diào)整委員會(huì)、自治省合并組建而成。

⑦2002年9月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的通知》。

⑧《中國(guó)地方機(jī)構(gòu)改革》，第59-62頁，北京：新華出版社，1995年。

⑨《中央政府組織機(jī)構(gòu)》，第64-70頁，北京：新華出版社，1998年。

⑩《中華人民共和國(guó)立法法》第88條。

⑾⑿《中華人民共和國(guó)立法法》第88條。

⒀《中華人民共和國(guó)立法法》第90條。

⒁《中華人民共和國(guó)立法法》第88條。