導(dǎo)語：檢察機關(guān)行政公益訴訟問題研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2017年的《行政訴訟法》新增了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，標志著該制度在我國的正式確立。雖然公益訴訟在前幾年的試點推行中取得了良好的效果，但是其仍處于起步階段，發(fā)展尚不完善，檢察機關(guān)在實際操作中面臨著受案范圍狹窄、線索來源單一、舉證責任分配和配套機制不健全等諸多困境。為此需要適當擴大受案范圍，增加多渠道線索來源，明確檢察機關(guān)與行政機關(guān)的舉證責任和權(quán)限等，以更好地完善行政公益訴訟制度。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；行政機關(guān)；行政公益訴訟；舉證責任

一、檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的角色定位

《行政訴訟法》第25條第4款明確規(guī)定檢察機關(guān)在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的違法行政行為或者不作為等致使公共利益遭受損害，有權(quán)向人民法院提起公益訴訟，但理論界和實務(wù)界對檢察機關(guān)在行政公益訴訟的定位尚有爭議。持“原告說”的學(xué)者認為檢察機關(guān)是基于原告的身份提起訴訟，其權(quán)利、義務(wù)與普通訴訟中的公民、法人或其他社會組織等并無差異，只是在“利益代表”上有所區(qū)別，檢察機關(guān)并非由于自身權(quán)益受損才提起公益訴訟，而是公共利益受到侵害，而普通訴訟中的原告只要認為行政行為侵害自身合法權(quán)益就可以提起訴訟。持“公訴人”說的學(xué)者其實是對比檢察機關(guān)在刑事訴訟中的刑事公訴人身份［1］。我國《憲法》明確規(guī)定檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，其當然享有監(jiān)督行政機關(guān)，保護公共利益的權(quán)力，因而行政公訴人的身份定位實質(zhì)上是檢察機關(guān)的職能體現(xiàn)。2018年3月，“兩高”了《關(guān)于檢察公益訴訟適用法律若干問題解釋》（以下簡稱《解釋》）讓檢察機關(guān)有較清晰的角色定位，該《解釋》第四條規(guī)定了人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起訴訟，并依照民事訴訟法和行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定享有權(quán)利和履行義務(wù)，并且第十條規(guī)定了檢察機關(guān)享有案件上訴權(quán)。由此看來，將行政公益訴訟中的檢察機關(guān)定位為“公益訴訟原告”可能更為合適?！肮V人說”雖然承認了檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份基礎(chǔ)，但現(xiàn)代公訴制度基本圍繞刑事公訴展開，在目標追求與程序設(shè)計上與行政訴訟制度差別較大，難以調(diào)和，也容易陷入刑事訴訟中訴訟地位的爭議［2］。而檢察機關(guān)作為公益訴訟原告提起訴訟是基于檢察監(jiān)督職能所應(yīng)盡的客觀義務(wù)，所代表的是公共利益，也有助于維護當事人平等的法律地位。

二、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實踐困境

2017年《行政訴訟法》的修改使我國行政公益訴訟制度邁入一個新階段，2018年的《解釋》通過對行政公益訴訟的訴訟主體、受案范圍、訴訟程序等內(nèi)容作出規(guī)定使得行政公益訴訟制度穩(wěn)步推進。近兩年檢察機關(guān)通過提起行政公益訴訟督促行政機關(guān)依法行政，極大減少了公共財產(chǎn)和利益的受損，但在具體的實踐操作中仍存在一些問題亟待解決。（一）受案范圍狹窄?！缎姓V訟法》第25條規(guī)定人民檢察院發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護、食品藥品安全領(lǐng)域、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域有違法行使職權(quán)或怠于行使職權(quán)的行為時可以向人民法院提起行政公益訴訟［3］。雖然立法者在制定法律時對該條款以“等領(lǐng)域”采取了兜底解釋，表明在除以上四個領(lǐng)域之外若有損害國家或社會公共利益的情況，檢察機關(guān)也可提起行政公益訴訟，但是據(jù)最高檢的工作報告中顯示，2018年全年共辦理了108767件行政公益訴訟案件，其中，涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護的有59312件、食品藥品安全領(lǐng)域41118件，占據(jù)了總案件數(shù)的絕大部分?？梢?，實踐中行政公益訴訟的范圍最主要還是基于第25條所列舉的四類?？墒菍嵺`中除以上《行政訴訟法》中列舉的四個領(lǐng)域之外尚存在大量因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家利益、社會公共利益受侵害的案件［4］，這些案件由于沒有直接的利害關(guān)系人而無法起訴，本應(yīng)由檢察機關(guān)承擔維護公共利益的責任，但是法條中受案范圍規(guī)定的欠缺使得檢察機關(guān)未能及時提起公益訴訟，不僅使國家和社會公共利益面臨著損害不斷擴大的危險，也使檢察院的監(jiān)督職能得不到充分發(fā)揮。隨著行政公益訴訟的深度開展，現(xiàn)有關(guān)于受案范圍的規(guī)定已滿足不了現(xiàn)實需要，適當擴大受案范圍是相當必要的。（二）案件線索來源渠道模糊。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，我國將檢察機關(guān)提起公益訴訟案件的線索來源界定為“在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)”［5］，從試點工作積累的經(jīng)驗和目前實踐可以得知檢察機關(guān)履行職責通常包括職務(wù)犯罪的審查，偵查起訴以及訴訟案件監(jiān)督等，但是2018年的《解釋》中并未對此進行具體說明，這就造成了線索來源渠道的模糊。一般來說，學(xué)術(shù)界通常認為線索來源有三：群眾舉報，其他機關(guān)告知以及檢察機關(guān)履行職責中自行發(fā)現(xiàn)。首先就群眾舉報而言，由于行政公益訴訟重在保護國家和社會公共利益，并沒有直接的受害者，雖然現(xiàn)實中不乏有正義之士勇于捍衛(wèi)公共利益，但絕大部分群眾出于時間精力等考量并不會進行舉報。其次在其他機關(guān)告知上，人大、政協(xié)等其他單位在日常的工作處理或調(diào)查中一定能發(fā)現(xiàn)許多線索，并且具有較大真實性，但是目前還未形成完備的機關(guān)間溝通告知機制，大大限制了檢察機關(guān)獲取案件線索。最后關(guān)于履行職責中自行發(fā)現(xiàn)是法律明文規(guī)定檢察機關(guān)可采取的一種線索來源方式，主要是防止檢察權(quán)對行政權(quán)的過多干預(yù)，但隨著公益訴訟的開展，檢察機關(guān)僅通過履職中發(fā)現(xiàn)這一方式難以保證所有損害公共利益的違法行政行為都能得到處理。對此檢察機關(guān)需要拓寬線索來源渠道，多方收集和聽取人民群眾或其他單位的線索信息，以便更好地推動公益訴訟制度的發(fā)展。（三）舉證責任分配問題。舉證責任分配是訴訟中的核心問題，證明主體需要對自己所主張的事實提供證據(jù)加以證明，否則就要承擔結(jié)果不利于已的訴訟風險。我國《行政訴訟法》第34條規(guī)定了一般訴訟中當事人的舉證責任分配規(guī)則，即由原告承擔因被告做出的行政行為導(dǎo)致自己利益受損的證明事實，而被告須對自己行為的合法性做出證明，通常稱之為舉證責任倒置規(guī)則。行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，那么在公益訴訟中，是否也應(yīng)該主張該規(guī)則呢？從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，似乎并非如此。2018年的《關(guān)于檢察公益訴訟案件的司法解釋》第22條規(guī)定，人民檢察院在提起行政公益訴訟時需要提交起訴書、行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為而導(dǎo)致國家利益或社會公共利益受侵以及檢察機關(guān)已進行訴前程序的證明材料［6］，由此看來檢察機關(guān)需要對行政機關(guān)行政行為的違法性進行舉證。因此在行政公益訴訟中采取的是“誰主張誰舉證”的規(guī)則，這明顯與行政訴訟法規(guī)定的舉證規(guī)則相沖突。而理論界對行政公益訴訟的舉證責任分配也有分歧：一種觀點認為行政訴訟法中關(guān)于舉證責任分配的規(guī)定同樣適用于行政公益訴訟，原因在于公益訴訟也屬于行政訴訟范疇；另一種觀點認為行政訴訟法中規(guī)定舉證責任倒置規(guī)則是為了平衡訴訟中雙方當事人法律地位不平等，但在行政公益訴訟中檢察機關(guān)擁有與行政機關(guān)對等的地位并足以抗衡行政權(quán)，因而并不適用舉證責任倒置規(guī)則，應(yīng)當由檢察機關(guān)承擔證明責任。那么關(guān)于舉證責任到底該如何分配才能最大程度發(fā)揮公益訴訟制度功能，目前法律規(guī)定的舉證規(guī)則是否最方便案件的審理是值得完善和探討的問題。（四）配套機制不健全，辦案隊伍薄弱。第一，就行政公益訴訟的配套機制而言，首先體現(xiàn)在專業(yè)鑒定機構(gòu)的缺乏上，因為公益訴訟常常發(fā)生于那些專業(yè)性強又極其復(fù)雜的領(lǐng)域，必須經(jīng)專業(yè)機構(gòu)鑒定和檢測才能得出確切的結(jié)果，而全國能從事專業(yè)領(lǐng)域鑒定的機構(gòu)數(shù)量并不多，遠遠滿足不了現(xiàn)實需要。其次在財力支撐上，雖然近年來檢察機關(guān)加大了對各種硬件設(shè)備等的投入，由于公益訴訟的特殊性，通常需要咨詢專業(yè)機構(gòu)或委托鑒定、評估等，費用高昂的問題長期存在。這些費用是由檢察機關(guān)先行墊付還是被起訴人行政機關(guān)承擔，目前還沒有明確的定論。第二，在辦案隊伍上，目前檢察機關(guān)內(nèi)部辦理公益訴訟的部門是民事行政檢察部門，由于近年來新增加許多業(yè)務(wù)，直接導(dǎo)致辦案力量的薄弱，特別是一些基層檢察機關(guān)的民行檢察部門只有一兩名員額檢察官，案多人少的矛盾更加突出。其次，行政公益訴訟作為新時期的一項重要任務(wù)涉及行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)，對檢察人員的業(yè)務(wù)素養(yǎng)，專業(yè)知識儲備，調(diào)查取證等方面的能力提出了更高的要求，但是由試點經(jīng)驗看來，具有專業(yè)行政理論知識和業(yè)務(wù)能力的檢察隊伍尚顯薄弱，影響了公益訴訟工作的順利開展。

三、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的制度完善

（一）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟應(yīng)遵循的原則。第一，遵循積極有為的原則。檢察機關(guān)作為行政公益訴訟的唯一提起主體，必須將促進行政機關(guān)依法行政以保護國家和社會公共利益作為其價值追求目標。在此基礎(chǔ)上檢察機關(guān)必須主動擔起責任，通過建立多渠道線索來源機制，部門間溝通合作機制，專業(yè)的辦案機制以推動行政公益訴訟的發(fā)展。第二，遵循有限監(jiān)督的原則。因行政行為具有復(fù)雜性、專業(yè)性的特點，檢察機關(guān)在調(diào)查處理時并不比行政機關(guān)具有優(yōu)勢，因而應(yīng)當尊重行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，切不可越俎代庖。特別是在提出檢察建議時，應(yīng)當保持謙抑審慎的態(tài)度，重在讓行政機關(guān)自我糾正，而不是代替行政機關(guān)作決定。第三，遵循最后救濟的原則。檢察機關(guān)要充分發(fā)揮檢察建議的功能效用以節(jié)約司法資源。檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致公益受損時要提起檢察建議，此外還要跟蹤檢察建議的實施，發(fā)現(xiàn)有錯誤應(yīng)當及時修正，在面對專業(yè)性強的行政行為時應(yīng)當與行政機關(guān)共同商量解決。若行政機關(guān)經(jīng)過訴前程序仍不履職，檢察機關(guān)才能提起行政公益訴訟。（二）檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的具體完善路徑。1.適當擴大公益訴訟案件的受案范圍。公益訴訟制度對檢察機關(guān)來說是一項全新的工作任務(wù)，目前還處于探索的初步階段，《行政訴訟法》將其受案范圍限定在四個主要領(lǐng)域內(nèi)并用“等”字作為兜底，是為了讓檢察機關(guān)有足夠時間去適應(yīng)這份業(yè)務(wù)積累經(jīng)驗，如果將受案范圍盲目擴大，檢察機關(guān)內(nèi)部人員、財力等跟不上實際需要，不僅影響公益訴訟工作的進行，還會對原先傳統(tǒng)業(yè)務(wù)造成阻礙。但經(jīng)過試點和全面推行的階段，檢察機關(guān)在辦理公益訴訟案件中已經(jīng)積累了相當多的經(jīng)驗，因而可以適度擴大受案范圍以更大化地保護公益。除法律明確規(guī)定的四類以外，因違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致公益受損的情況不計其數(shù)，雖不可全部將其納入受案范圍，但筆者認為在現(xiàn)階段應(yīng)當納入的包括：一是英烈權(quán)益保護，根據(jù)最高檢2019年工作報告已辦理英烈保護公益訴訟案件57件，表明實踐中已經(jīng)屬于受案范圍，但應(yīng)當在法條中予以明確規(guī)定以更好地保護公益。二是弱勢群體權(quán)益保護，特別是針對弱勢群體的勞動權(quán)、休息權(quán)等基本權(quán)利受到侵害時理應(yīng)得到保護。三是涉及城市規(guī)劃的，如城市規(guī)劃的垃圾焚燒廠、重度污染的企業(yè)、養(yǎng)殖場等，都直接影響著一定區(qū)域內(nèi)公民的合法權(quán)益［7］。2.拓寬公益訴訟案件線索來源渠道。目前法律規(guī)定檢察機關(guān)只能在履行職責過程中獲得案件線索，實踐中有很多其他違法行使職權(quán)或不作為致使公共利益受損的情形卻屬于“履行職責”范圍之外，為使公共利益得到及時有效的救濟，筆者認為應(yīng)當首先對“履行職責”作擴大解釋。作為目前公益訴訟的唯一提起主體，檢察機關(guān)擔負著保護公益的艱巨責任，其應(yīng)當充分利用新聞媒體、微博等方式主動地發(fā)現(xiàn)案件線索，不該僅僅限制在“履行職責”這一圈子里。此外，就群眾舉報而言，由于沒有激勵機制導(dǎo)致公眾基于成本的考慮并未及時向檢察機關(guān)舉報其知道的案件線索，一方面檢察機關(guān)需要開通舉報熱線、網(wǎng)上舉報通道便利公眾，另一方面檢察機關(guān)可酌情給予公眾獎勵，并及時向舉報人或社會公布案件調(diào)查結(jié)果。另外，檢察機關(guān)應(yīng)當與其他國家機關(guān)如人大、政協(xié)等建立暢通的線索溝通機制，保證其他機關(guān)得到的關(guān)于致使公共利益受損的線索信息能夠及時傳送到檢察機關(guān)手里。如此一來，不僅彌補了檢察機關(guān)線索來源單一的現(xiàn)狀，還使得社會公眾和其他機關(guān)參與公益訴訟中來，共同維護國家和社會公共利益。3.完善舉證責任分配規(guī)則。長期以來檢察機關(guān)作為我國唯一的法律監(jiān)督機關(guān)一直處于優(yōu)勢地位，那么在行政公益訴訟的舉證方面我們要求檢察機關(guān)承擔行政行為違法性的證明責任是否合理。筆者認為并非如此，原因有三：其一，檢察機關(guān)在收集證據(jù)方面并不一定比行政機關(guān)有優(yōu)勢，因為行政行為是由行政機關(guān)做出的，大部分資料實際掌握在行政機關(guān)自己手里，由其證明行為的合法性可能更方便快捷。其二，雖然《解釋》中規(guī)定檢察機關(guān)在提起行政公益訴訟時須提交因行政機關(guān)違法行使職權(quán)或不作為導(dǎo)致國家和社會公共利益受損的證明材料，［8］實際上是將行政行為是否符合法律規(guī)定交由檢察機關(guān)，但與《行政訴訟法》規(guī)定的舉證責任倒置規(guī)則存在沖突。其三，行政公益訴訟工作對檢察機關(guān)來說也是全新工作，在證明行政行為是否合法方面并沒有行政機關(guān)經(jīng)驗豐富，況且讓其承擔太多證明責任也會打擊工作積極性。綜上，筆者認為由行政機關(guān)承擔自己所做的行政行為符合法律規(guī)定的證明責任更為合理。但在因不作為導(dǎo)致公共利益受損的情況下，由于檢察機關(guān)自證較為困難，可由檢察機關(guān)承擔這一部分的證明責任。4.完善配套機制，加強辦案人員隊伍建設(shè)就完善配套機制而言，一是要建立國家專業(yè)鑒定機構(gòu)庫，加強對專業(yè)鑒定機構(gòu)的行政管理。一方面要實行嚴格的準入制度，對那些業(yè)務(wù)不熟練鑒定不過關(guān)的機構(gòu)應(yīng)當及時責令整改或作清退處理；另一方面要鼓勵專業(yè)鑒定機構(gòu)間加強溝通與協(xié)作，提升鑒定能力，共同投入到行政公益訴訟的鑒定工作中來。二是要建立公益訴訟專項資金管理制度。面對鑒定、評估、咨詢等高額費用，檢察機關(guān)往往難以承擔，因此需要建立起公益訴訟專項資金，檢察機關(guān)在面對需要支付高額費用時可以向該資金賬戶申請領(lǐng)取，由財政部門統(tǒng)一劃撥，并監(jiān)督檢察機關(guān)對資金的使用。此外，筆者認為若確實因行政機關(guān)的過錯而導(dǎo)致公益受損，這筆費用由行政機關(guān)最終承擔較為合理。就加強辦案人員隊伍建設(shè)而言，首先要增強壯大民行檢察部門隊伍力量以解決案多人少的矛盾。其次要提升辦案人員辦理公益訴訟案件的能力，行政公益訴訟涉及調(diào)查、訴前程序、提起訴訟、出庭應(yīng)訴等多個環(huán)節(jié)，不僅要求檢察人員有扎實的檢察業(yè)務(wù)功底，還要求其要具備行政法專業(yè)知識理論、調(diào)查證據(jù)、文書寫作以及出庭應(yīng)訴等多方面能力，因而需要定期開展專業(yè)性強的業(yè)務(wù)培訓(xùn)會提高檢察人員各方面的能力，打造一支專業(yè)辦理公益訴訟案件的隊伍。

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作者:廣曉健 單位:安徽大學(xué)