導(dǎo)語(yǔ)：巡回辦案制度運(yùn)行完善論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

論文提要：

作為一項(xiàng)充分貫徹“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判”原則的制度，巡回辦案制度在我國(guó)許多基層人民法院一直被廣泛開(kāi)展。本文擬通過(guò)對(duì)這一制度在我國(guó)的運(yùn)行與完善進(jìn)行論證與探討，以期使這一制度能夠在符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的同時(shí)更契合現(xiàn)代司法理念，在我國(guó)的司法改革中發(fā)揮更大的作用。全文共分三大部分。第一部分從人民法庭產(chǎn)生的歷史淵源、存在的現(xiàn)實(shí)國(guó)情、運(yùn)行的理論依據(jù)等方面分析了巡回辦案制度存在的必要性。第二部分對(duì)巡回辦案的實(shí)際運(yùn)行情況進(jìn)行了總結(jié)，歸納出這一制度的典型特點(diǎn)和運(yùn)行中發(fā)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)不足。第三部分，作者從三個(gè)方面對(duì)完善這一制度提出了自己的幾點(diǎn)建議：首先是對(duì)制度的具體運(yùn)行加以規(guī)范；其次是更加明確法官在巡回辦案過(guò)程中的職責(zé)；第三是進(jìn)一步加強(qiáng)與基層民調(diào)組織的溝通與協(xié)調(diào)。

「正文」

人民法庭在我國(guó)人民司法的發(fā)展史上有著悠久的歷史和優(yōu)良的傳統(tǒng)，其所體現(xiàn)的便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判案件的“兩便原則”深得民心。巡回辦案制度作為人民法庭開(kāi)展工作的一種重要方式，其存在與發(fā)展也已有幾十年的歷史。在大力提倡推進(jìn)司法體制改革的今天，巡回辦案制度是否還有其存在的必要，其存在空間究竟在何處，制度的運(yùn)行尚存在哪些問(wèn)題，應(yīng)該如何完善？這些正是本文所要探討的問(wèn)題。

一、巡回辦案制度存在之必要性

（一）制度形成具有歷史淵源

作為人民法庭所特有的一種辦案方式，巡回辦案制度的產(chǎn)生與發(fā)展是與人民法庭的發(fā)展密不可分的：

[1]早在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為便利人民群眾訴訟，便利人民法院審理案件，在根據(jù)地和解放區(qū)，就開(kāi)始建立了巡回法庭和專(zhuān)門(mén)人民法庭。并且，在實(shí)踐中較為系統(tǒng)地形成了獨(dú)特的審判方式和作風(fēng)。當(dāng)時(shí)擔(dān)任過(guò)陜甘寧邊區(qū)高等法院院長(zhǎng)的馬錫五同志，不為陳規(guī)束縛，不被形式糾纏，不論鄉(xiāng)間地頭、樹(shù)下炕頭，有冤可以訴、有屈可以伸。[2]“審理案件沒(méi)有架子，沒(méi)有官氣，詢(xún)問(wèn)和氣，耐心說(shuō)服，不敷衍，不拖延，沒(méi)有‘推事主義’和‘了事主義’作風(fēng)”。[3]他在司法活動(dòng)中堅(jiān)持深入實(shí)際、調(diào)查研究、實(shí)事求是，并在工作實(shí)踐中創(chuàng)立了巡回辦案、就地解決、注重調(diào)解等方法，也就是當(dāng)時(shí)在邊區(qū)贏得群眾廣泛贊譽(yù)的“馬錫五審判方式”。

[4]新中國(guó)成立后，人民法庭建設(shè)不斷加強(qiáng)，1953年第二屆全國(guó)司法會(huì)議決議提出，縣人民法院逐步普遍建立巡回法庭。1954年人民法院組織法進(jìn)一步規(guī)定，基層人民法庭根據(jù)地區(qū)、人口和案件的情況可以設(shè)立若干人民法庭，作為基層人民法院的組成部分。1963年最高人民法院制定下發(fā)了《人民法庭工作試行辦法（草案）》，使法庭工作前進(jìn)了一大步。

“馬錫五審判方式”并沒(méi)有隨著新中國(guó)的成立而湮沒(méi)，而是在長(zhǎng)期的司法實(shí)踐中得到了黨和人民的高度肯定，并成為人民法院優(yōu)良司法傳統(tǒng)的重要組成部分。其中的“巡回辦案制度”也成為人民法庭堅(jiān)持“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判”原則的一個(gè)重要體現(xiàn)。

（二）制度存在符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情

分析一個(gè)制度是否有它存在的價(jià)值，關(guān)鍵要看現(xiàn)在是否有適合其存在的現(xiàn)實(shí)土壤。雖然新中國(guó)已經(jīng)成立了五十多年，中國(guó)的法制建設(shè)也取得了巨大的成就，但筆者認(rèn)為，就現(xiàn)階段中國(guó)的國(guó)情而言，“巡回辦案制度”仍然有其相當(dāng)大的存在空間。

環(huán)境地理因素。中國(guó)是一個(gè)幅原遼闊、人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，東西部地區(qū)發(fā)展水平差異巨大、人口分布極不平衡，在中西部的許多農(nóng)村、偏遠(yuǎn)山區(qū)，群眾出行極為不便，去一次縣城得背著干糧走上幾天并不是奇聞。由于交通不發(fā)達(dá)，有的人一生也沒(méi)有走出過(guò)深山，如果沒(méi)有巡回法庭的法官來(lái)到深山里告訴他們法律為何物，他們也許根本不知道還可以用法律來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。很多糾紛也因此在社會(huì)生活中長(zhǎng)期存在，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。

群眾自然狀況。雖然近年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得了巨大的成就，但無(wú)庸置疑的是，許多地區(qū)的人民群眾文化水平仍然不高，法律素養(yǎng)也遠(yuǎn)未達(dá)到理想狀態(tài)。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，轄區(qū)群眾的訴訟能力不高、法制觀念淡薄。而訴訟所具有的專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，使普通民眾尤其是文化水平不高的農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)群眾不易接近司法、獲得法律服務(wù)。他們迫切地需要懂法的人能來(lái)到他們身邊，告訴他們應(yīng)該怎樣去做。

矛盾糾紛性質(zhì)。由于社會(huì)資源的配置越來(lái)越依賴(lài)市場(chǎng)，社會(huì)生活的磨擦系數(shù)大大增加，加之公民也越來(lái)越關(guān)切自身的合法權(quán)益，因此群眾要求訴諸法律的糾紛越來(lái)越多。但總體來(lái)看，在農(nóng)村等地區(qū)，群眾間的糾紛主要集中在婚姻家庭和繼承糾紛、勞務(wù)合同糾紛、交通事故和工傷事故引起的權(quán)利義務(wù)較為明確的損害賠償糾紛、宅基地和相鄰關(guān)系糾紛、合伙協(xié)議糾紛、訴訟標(biāo)的額較小的糾紛等簡(jiǎn)單糾紛，當(dāng)事人雙方也沒(méi)有根本的利害沖突，糾紛一般通過(guò)調(diào)解或一次開(kāi)庭就能夠得以解決。利用巡回辦案這種相對(duì)輕松、隨和的開(kāi)庭形式不但能夠更為及時(shí)、有效地化解群眾矛盾，也能使農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系更融洽、穩(wěn)定。

（三）制度運(yùn)行具有理論依據(jù)

從理論上講，巡回法庭辦案制度的運(yùn)行既符合司法本質(zhì)的社會(huì)性，也沒(méi)有違背司法的被動(dòng)性特征，更體現(xiàn)了“司法為民”的要求。

司法的社會(huì)性本質(zhì)。5聯(lián)合國(guó)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》、國(guó)際律協(xié)《司法獨(dú)立最低標(biāo)準(zhǔn)》、亞太法協(xié)《司法機(jī)關(guān)獨(dú)立基本原則的聲明》等國(guó)際文件，在闡述法院的基本職能時(shí)，都強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是保護(hù)所有人平安生活，二是促進(jìn)實(shí)現(xiàn)人權(quán)；三是公正適用法律。這種表述不僅闡述了司法的性質(zhì)，更重要的是它闡明了司法與人、權(quán)利、社會(huì)的關(guān)系。司法為法律而存在，而法律是為人與社會(huì)而存在的。

司法的社會(huì)性、人民性的本質(zhì)決定了司法機(jī)關(guān)的一般社會(huì)屬性應(yīng)該是服務(wù)于社會(huì)。其社會(huì)效益主要表現(xiàn)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保護(hù)民眾合法權(quán)益三個(gè)方面。法院必須為大眾提供法律的支持與保障，人民法院的本質(zhì)應(yīng)體現(xiàn)為“為人民的法院”。因此，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以人為本，具有服務(wù)意識(shí)。面對(duì)前來(lái)尋求權(quán)利救濟(jì)的當(dāng)事人，法官理應(yīng)尊重他們，為他們的權(quán)利救濟(jì)提供及時(shí)和便捷的服務(wù)。司法機(jī)關(guān)所出臺(tái)的種種便民舉措、利民制度其意義就在于使當(dāng)事人感到在司法程序的運(yùn)行中，他們的人格尊嚴(yán)得到了維護(hù)，人的法律及道德主體地位得以實(shí)現(xiàn)。

司法的被動(dòng)性特征。司法具有被動(dòng)性、中立性、程序性和專(zhuān)業(yè)性等特征，其中被動(dòng)性是司法權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力最顯著的區(qū)別。沒(méi)有爭(zhēng)議就沒(méi)有訴訟；沒(méi)有起訴就沒(méi)有審判。如果爭(zhēng)議在客觀上沒(méi)有發(fā)生，或者權(quán)利主體沒(méi)有向司法機(jī)關(guān)提出解決爭(zhēng)議的訴求，司法是不能主動(dòng)介入社會(huì)生活的。這正是我們平時(shí)所謂的“不告不理”原則。

巡回辦案制度是在轄區(qū)交通不便、群眾文化素質(zhì)不高、地方經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)這些特定情況下推出的，由司法機(jī)關(guān)在訴訟過(guò)程中做一些本來(lái)應(yīng)屬于當(dāng)事人自己的事情乃是現(xiàn)實(shí)所需。而巡回辦案制度除收案、辦案的形式和場(chǎng)所外，其他方面與普通審判并無(wú)區(qū)別，整個(gè)訴訟程序的啟動(dòng)仍然完全有賴(lài)于當(dāng)事人的主動(dòng)申請(qǐng)。巡回法庭“進(jìn)山收案”卻不“主動(dòng)上門(mén)攬案”；巡回辦案法官在為當(dāng)事人提供法制宣傳、法律咨詢(xún)等司法服務(wù)時(shí)，也不針對(duì)具體個(gè)案提供意見(jiàn)。

由此可見(jiàn)，司法被動(dòng)性的體現(xiàn)并非機(jī)械而刻板的，目前在我國(guó)的一些地方所實(shí)行的諸如巡回辦案制度等便民、利民的訴訟活動(dòng)，其實(shí)質(zhì)并沒(méi)有違反“被動(dòng)性”這一司法特征。

司法為民的客觀要求。巡回辦案制度所遵循的是“便利人民群眾訴訟，便利人民法院審判案件”的“兩便原則”，其制度設(shè)計(jì)的初衷與“司法為民”的要求完全吻合，也是符合現(xiàn)代司法理念的。

司法為民是指司法權(quán)作為一種國(guó)家權(quán)力，來(lái)源于人民。人民不是指?jìng)€(gè)別人，而是指人民的民權(quán)。由于中國(guó)國(guó)民的法律素質(zhì)不高，而高度職業(yè)化又使得司法的功能得不到應(yīng)有發(fā)揮，沒(méi)有能夠產(chǎn)生應(yīng)有的作用。因此百姓和有關(guān)部門(mén)希望司法能“回歸人群，服務(wù)社會(huì)”。司法為民思想又是現(xiàn)代司法理念的集中體現(xiàn)。司法為民不是一句簡(jiǎn)單的口號(hào)，它不僅要通過(guò)公正、高效、文明的司法活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而且必須落實(shí)到保護(hù)人民、打擊犯罪、制裁違法、定紛止?fàn)?、化解矛盾的審判過(guò)程中去。

司法為民思想正是在現(xiàn)代司法理念的支配下，結(jié)合目前我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展情況形成的。現(xiàn)階段我國(guó)仍處在社會(huì)主義初級(jí)階段，與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，人民群眾的經(jīng)濟(jì)水平、文化素質(zhì)尚有很大差距。在當(dāng)事人訴訟能力低、社會(huì)糾紛的解決包括司法中投入的成本非常低的情況下，一味強(qiáng)調(diào)法官一步到位完成現(xiàn)代司法理念，并用這種方式審理案件必然會(huì)出現(xiàn)一些不盡如人意的問(wèn)題。巡回辦案制度正是基于中國(guó)的這些現(xiàn)實(shí)國(guó)情而產(chǎn)生的。法官進(jìn)山收案、辦案，除了審判場(chǎng)所發(fā)生了變化以外，法官對(duì)待事物的中立、平等態(tài)度并沒(méi)有改變。在眾多群眾旁聽(tīng)的情況下開(kāi)庭，法律的公正與透明更有保證。巡回辦案能方便群眾訴訟更使法院的審判活動(dòng)效率得以提高。可見(jiàn)，不論是從制度設(shè)計(jì)的初衷還是實(shí)際運(yùn)行的效果都充分表明巡回辦案制度是一項(xiàng)體現(xiàn)司法為民精神，方便群眾訴訟的制度。其提倡的訴訟便利化、人情化也是符合現(xiàn)代司法理念的。

二、巡回辦案制度的實(shí)際運(yùn)行情況

作為一種既便利群眾訴訟又方便人民法院審判的辦案制度，巡回辦案制度在全國(guó)各地的基層法院都廣泛開(kāi)展，極大方便了那些交通條件落后、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的群眾參加訴訟，使他們不用再為了打一樁官司而走上一天的山路，也不會(huì)為了開(kāi)庭而耽誤農(nóng)忙時(shí)機(jī)。但不可否認(rèn)的是，任何一個(gè)制度的運(yùn)行都存在弊端，巡回辦案制度也不例外。

（一）巡回辦案制度的特點(diǎn)

雖然對(duì)巡回辦案制度缺乏統(tǒng)一明確的規(guī)定，使各地巡回辦案的形式各不相同，但歸納起來(lái)仍存在以下共同特點(diǎn)。

充分體現(xiàn)“兩便原則”。[6]訴訟效益，是比訴訟效率的含義更加廣泛的一個(gè)詞語(yǔ)，它是指訴訟產(chǎn)出與訴訟投入的比例。效率是指以盡可能短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)更多的司法公正，它的內(nèi)容基本上可以納入到效益之中，只有有效率的訴訟才能是有效益的，因?yàn)樵V訟對(duì)司法的占用，就包括了時(shí)間資源。訴訟活動(dòng)本身不創(chuàng)造任何的經(jīng)濟(jì)利益，其效益就表現(xiàn)在對(duì)司法資源的有效利用。

巡回辦案制度不僅體現(xiàn)了司法為民精神、為當(dāng)事人節(jié)省了大量的時(shí)間和精力，減輕了“訴累”，也使法院的司法資源得以更好的利用，體現(xiàn)了效益理念。這是因?yàn)榻^大多數(shù)案件是簡(jiǎn)易案件，可以做到一次開(kāi)庭和當(dāng)庭宣判甚至當(dāng)場(chǎng)執(zhí)結(jié)，法院在訴訟中投入的人力資源、物力資源（設(shè)施、通訊、交通、設(shè)備等）、財(cái)力資源（人員工資、鑒定費(fèi)、公告費(fèi)等）都得到了最大限度的降低。

進(jìn)山收案是普遍形式。各地實(shí)施的巡回辦案制度雖然各有特色，但進(jìn)山（下鄉(xiāng)）收案這一形式是普遍相同的。進(jìn)山收案即是由人民法庭定期派出法官和巡回辦案車(chē)前往交通不便的山區(qū)、農(nóng)村，對(duì)符合立案條件的案件當(dāng)場(chǎng)立案。立案的標(biāo)準(zhǔn)主要是“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大”，能夠適用簡(jiǎn)易程序的簡(jiǎn)單民事案件。法官受理當(dāng)事人的起訴后，如果雙方當(dāng)事人都在同一地區(qū)，且可以立即送達(dá)，則法官會(huì)在征求雙方當(dāng)事人意見(jiàn)后先進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成立即就地開(kāi)庭審理此案，并盡可能當(dāng)庭宣判。裁判文書(shū)則由法官于審判結(jié)束后回到法院制作。在這種情況下，當(dāng)事人一般只需于日后往返人民法庭一次，收取裁判文書(shū)，即可完成訴訟。

“就地開(kāi)庭”是基本原則。除了因當(dāng)事人雙方相隔較遠(yuǎn)、案情復(fù)雜、收案后無(wú)法當(dāng)日送達(dá)或當(dāng)事人有特殊原因無(wú)法當(dāng)天參加訴訟等特殊情況外，一般巡回法庭的法官都能做到“就地開(kāi)庭”。通過(guò)“就地開(kāi)庭”組織村民旁聽(tīng)，一樁案件的審理過(guò)程同時(shí)具備了法制宣傳的作用，使老百姓通過(guò)身邊人的真實(shí)案例走進(jìn)法律，明白什么是應(yīng)該做的，什么是不應(yīng)該做的，自己今后碰到類(lèi)似情況應(yīng)當(dāng)如何處理。

另外，就地開(kāi)庭往往是在第一時(shí)間、第一現(xiàn)場(chǎng)處置好關(guān)系百姓切身利益的問(wèn)題，及時(shí)化解矛盾，將其消滅在萌芽狀態(tài)，避免了因簡(jiǎn)單小事處理不當(dāng)引發(fā)重大社會(huì)問(wèn)題，起到了良好的“鎮(zhèn)定劑”作用。

注重調(diào)解是基本方法。農(nóng)村群眾之間的矛盾糾紛有其自身特點(diǎn)，大多為人身傷害賠償、相鄰關(guān)系糾紛、撫養(yǎng)贍養(yǎng)糾紛、土地權(quán)屬糾紛等簡(jiǎn)單性質(zhì)的民事糾紛。當(dāng)事人的文化水平不高，愛(ài)認(rèn)死理，且他們世代生活在一起，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，有時(shí)打一場(chǎng)官司只為賭一口氣。這樣的案件法官判決不難，但一方敗訴的結(jié)果會(huì)使得矛盾非但得不到化解，反而可能進(jìn)一步激化。產(chǎn)生一個(gè)糾紛的解決導(dǎo)致更多糾紛產(chǎn)生的尷尬和困境。實(shí)踐證明，法官運(yùn)用包括法律、道德、倫理、情理在內(nèi)的立體調(diào)解方式，能更好地做到“定紛止?fàn)帯?、“息訴平判”，真正起到化解群眾矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的效果。

“指導(dǎo)民調(diào)”是重要工作。指導(dǎo)人民調(diào)解工作是人民法庭的一項(xiàng)重要職能。鑒于我國(guó)農(nóng)村的人口現(xiàn)狀，生活在城市的人口畢竟較少數(shù)，更多的人是生活在與鄉(xiāng)村若即若離的小城鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)不僅是各類(lèi)糾紛解決的主要場(chǎng)所，并且對(duì)于其周?chē)泥l(xiāng)村社會(huì)的民間調(diào)解也起著輻射作用。由于相當(dāng)一部分人民調(diào)解員就分布在各個(gè)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)當(dāng)中，法庭人員通過(guò)巡回法庭下鄉(xiāng)辦案的機(jī)會(huì)對(duì)重點(diǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所、人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，并通過(guò)典型事例以案說(shuō)法，既避免了枯燥乏味的書(shū)本學(xué)習(xí)，又加強(qiáng)了基層人民調(diào)解組織與法官的溝通交流，能夠起到更好的指導(dǎo)作用。

（二）制度運(yùn)行中尚存在的問(wèn)題

運(yùn)行成本仍需降低。巡回辦案車(chē)的巡回路線多為山區(qū)，與平原地區(qū)的道路狀況不同的是，山路為縱深型而非輻射型，由于山路之間沒(méi)有交匯點(diǎn)，因此法官一天進(jìn)山一般只能到一個(gè)地方，要降低訴訟成本，就要求在一個(gè)地區(qū)的案件能相對(duì)集中在一天審理。

實(shí)踐中有的地區(qū)巡回辦案制度的運(yùn)行成本與理論相比仍有待降低，其存在的問(wèn)題是：一方面，百姓不知道巡回辦案車(chē)何時(shí)來(lái)，在等待無(wú)望后不得已只能花費(fèi)大量的時(shí)間、精力自己前去法庭立案；另一方面，巡回辦案車(chē)來(lái)到基層后，往往等待一天也沒(méi)有群眾前來(lái)立案，法院的人力、財(cái)力、物力資源都沒(méi)能得以節(jié)約，違背了減輕當(dāng)事人訴累、提高法院辦案效率的初衷。

這一現(xiàn)象的出現(xiàn)有幾方面的原因：第一，巡回辦案路線的周期長(zhǎng)，時(shí)間相對(duì)不確定。就目前巡回辦案的操作來(lái)看，通常是人民法庭在保證日常工作的前提下，每周用一天的時(shí)間下鄉(xiāng)辦案，但由于人民法庭的轄區(qū)一般較大，往往需要幾個(gè)月的時(shí)間才能將轄區(qū)內(nèi)的主要鄉(xiāng)鎮(zhèn)跑遍一次。對(duì)于一個(gè)地點(diǎn)的群眾而言，等待巡回辦案車(chē)的到來(lái)就是一個(gè)漫長(zhǎng)而不確定的過(guò)程。

第二，人民法庭與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所等基層組織溝通不夠。在司法活動(dòng)中，法院扮演的是一個(gè)居中裁判的角色，它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所和人民調(diào)解委員會(huì)等沒(méi)有任何行政隸屬關(guān)系。但在巡回辦案制度的實(shí)際運(yùn)行中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所及人民調(diào)解委員會(huì)的作用不可低估。如果巡回辦案制度能得到司法助理員、人民調(diào)解員的支持與協(xié)助，就是在人民法庭與當(dāng)?shù)厝罕娭g架起了一個(gè)橋梁，前述的問(wèn)題也就迎刃而解了。實(shí)踐證明，凡是與基層民調(diào)組織的溝通工作做得到位，其協(xié)調(diào)作用發(fā)揮得較好的地方，巡回辦案制度所取得的效果也越好，相反，巡回辦案制度也往往容易流于形式。

辦案形式尚不規(guī)范。巡回辦案制度實(shí)施的法律依據(jù)主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于人民法庭若干問(wèn)題的規(guī)定》第十八條：人民法庭根據(jù)需要可以進(jìn)行巡回審理，就地辦案。但是這只是一個(gè)框架性的法條，并沒(méi)有具體而明確的操作要求。因此，全國(guó)各地的基層法院在的實(shí)際運(yùn)行中尚存在不夠規(guī)范問(wèn)題。

有的法院把巡回辦案制度僅僅當(dāng)作一種政策性的工作和樹(shù)立政績(jī)的資本，而非日常性的、真正便民利民的工作。巡回辦案時(shí)有時(shí)無(wú)，巡回周期、地點(diǎn)不固定，這樣既達(dá)不到巡回辦案的真正目的，也會(huì)在群眾中造成不良的影響，使“司法為民”流于形式。

有的法院一味追求辦案的效率、忽視了法律的嚴(yán)肅性。他們提出將手提電腦和微型打字機(jī)帶到田間地頭，工礦企業(yè)小區(qū)巡回辦案，100％做到當(dāng)庭審判、當(dāng)庭送達(dá)。如此過(guò)分壓縮審結(jié)期限、不論案件具體情況一刀切的做法可能無(wú)法使程序正義得到切實(shí)保障，也不符合現(xiàn)代司法理念的根本要求。

還有的法院將“巡回辦案制度”內(nèi)涵隨意擴(kuò)展，甚至“深挖案源”，上門(mén)立案，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決糾紛。法院裁判程序的啟動(dòng)具有被動(dòng)性，遵循的是“不告不理”和“無(wú)訴訟即無(wú)審判”原則，法官深入群眾主動(dòng)了解介入糾紛，不僅不能真正化解矛盾，也不利于樹(shù)立法官公正權(quán)威的形象。

物質(zhì)配備尚顯不足。從全國(guó)范圍來(lái)看，各地人民法庭的發(fā)展并不平衡。有的人民法庭基礎(chǔ)建設(shè)雖然得到初步改善，但是與之相配套的其他設(shè)施建設(shè)跟不上，相當(dāng)一部分人民法庭缺乏交通工具和通訊工作。有的人民法庭辦案經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺，連水電費(fèi)、電話費(fèi)都支付不起，審判工作難以開(kāi)展。在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)的人民法庭，轄區(qū)面積大，法庭審判人員少，群眾出行極不便利。這本應(yīng)是最需要巡回辦案的地方，但由于缺乏交通工具和無(wú)力支付高額的汽油費(fèi)用，這些地區(qū)都無(wú)法實(shí)際開(kāi)展巡回辦案。當(dāng)然，這一問(wèn)題的解決僅僅依靠基層法院自身的力量是不夠的，還需要爭(zhēng)取地方黨委和上級(jí)法院的理解、支持、關(guān)心和幫助。

巡回辦案不必兼顧執(zhí)行。在巡回辦案的同時(shí)兼顧執(zhí)行自然有其快捷便利的優(yōu)點(diǎn)，但卻存在許多問(wèn)題。一是法庭身單力薄，執(zhí)行時(shí)無(wú)法形成強(qiáng)大陣容，收不到威懾的作用。二是法庭人員身兼數(shù)職，無(wú)暇對(duì)執(zhí)行法律法規(guī)深入研究，對(duì)于新出現(xiàn)的問(wèn)題把握不準(zhǔn)，害怕辦錯(cuò)案，不利于案件執(zhí)結(jié)；同時(shí)，法官身兼數(shù)職，審執(zhí)不分，亦不利于司法公正。

目前，已經(jīng)有一部分法院將各人民法庭的執(zhí)行工作納歸院執(zhí)行庭統(tǒng)一管理，法庭不再兼顧執(zhí)行，筆者認(rèn)為這是十分必要的，也將是今后改革的方向。

三、對(duì)于巡回辦案制度的幾點(diǎn)建議

（一）規(guī)范巡回辦案制度的具體運(yùn)行

中立、高效都是現(xiàn)代司法理念的應(yīng)有之意，巡回辦案制度的運(yùn)行過(guò)程也需要把握一個(gè)度的問(wèn)題?！安患啊惫倘粺o(wú)法真正達(dá)到方便群眾訴訟、便利法院審理的目的，但“過(guò)之”又可能會(huì)有損法院的中立形象，違背現(xiàn)代司法理念。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)巡回辦案制度的具體運(yùn)行加以規(guī)定，使之兼顧中立、高效。

辦案地區(qū)。一個(gè)完善且行之有效的制度，除其本身的科學(xué)性外，社會(huì)成本與社會(huì)效果的統(tǒng)一也是必不可少的。巡回辦案制度亦是如此。這一制度主要是為部分地區(qū)群眾因交通、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的困難不便參加訴訟而開(kāi)展的，我國(guó)的基本國(guó)情決定了其實(shí)行的地區(qū)大多為農(nóng)村及山區(qū)。但筆者認(rèn)為，并非所有的農(nóng)村都有必要適用這一制度。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲等地區(qū)，其農(nóng)村已基本達(dá)到小城鎮(zhèn)化，與城市幾乎連為一體。在這些地區(qū)由于交通方便，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，群眾訴訟困難不大。在這種地區(qū)實(shí)行巡回辦案非但不會(huì)取得明顯的效果，反而會(huì)相對(duì)增加法院的訴訟成本。因此，在城市及發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，法官坐堂問(wèn)案仍應(yīng)是法院審理案件的常態(tài)。

只有在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、群眾出行不便的山區(qū)、農(nóng)村，才必要通過(guò)規(guī)范性、強(qiáng)制性的規(guī)定認(rèn)真開(kāi)展巡回辦案制度。

受案類(lèi)型。受辦案形式所限，巡回辦案制度所審理的案件不宜過(guò)于復(fù)雜。巡回辦案所受理案件的類(lèi)型可參照《民事訴訟法》和《最高人民法院關(guān)于適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖砻袷掳讣娜舾梢?guī)定》中規(guī)定的適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖戆讣念?lèi)型。

具體而言，如當(dāng)事人雙方住所地在同一地區(qū)、且屬于交通不便的山區(qū)案件；一方當(dāng)事人因年齡較大或身體狀況等原因難以到庭參加訴訟的案件；屬于贍養(yǎng)關(guān)系糾紛、相鄰關(guān)系糾紛、簡(jiǎn)單債務(wù)糾紛等常見(jiàn)案件；比較典型、在當(dāng)?shù)赜幸欢ㄓ绊懙陌讣?；能夠減輕當(dāng)事人訴訟成本，或方便當(dāng)事人舉證質(zhì)證查明案情，或就地巡回審理能夠有效宣傳法律知識(shí)促進(jìn)人民群眾提高法律意識(shí)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的其他案件。

適用簡(jiǎn)易程序?qū)Π讣M(jìn)行巡回審理一般由庭長(zhǎng)決定即可，但對(duì)于一些應(yīng)適用普通程序?qū)徖恚陀^上當(dāng)事人訴訟的確存在困難，需要巡回就地審理的案件，應(yīng)經(jīng)庭長(zhǎng)報(bào)主管院長(zhǎng)批準(zhǔn)。

巡回周期。巡回辦案應(yīng)有相對(duì)短的周期，如果過(guò)長(zhǎng)則起不到方便群眾的目的。具體周期可由各人民法庭根據(jù)各自轄區(qū)面積、收案量和經(jīng)費(fèi)情況酌情確定，但原則上每周至少應(yīng)外出巡回辦案一次。另外，辦案的日期應(yīng)確定，并通過(guò)各種形式使當(dāng)事人知曉。辦案人員應(yīng)按既定的辦案日期到達(dá)指定地點(diǎn)開(kāi)展工作，不能因節(jié)假日、雙休日或其他原因延誤或改變。

考慮到人民法庭在巡回辦案實(shí)際操作中的困難，筆者建議除當(dāng)事人為出行極不方便的老年人、殘疾人的案件可以到村里開(kāi)庭外，人民法庭巡回收案、開(kāi)庭一般到達(dá)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)即可。

人員構(gòu)成。為保證審判活動(dòng)的嚴(yán)肅性，巡回辦案應(yīng)至少配備一名審判人員和一個(gè)書(shū)記員參加。巡回審判組的法官間在職責(zé)劃分上建議實(shí)行分片負(fù)責(zé)的原則，由一個(gè)法官負(fù)責(zé)幾個(gè)固定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的巡回審判工作。這樣的安排有利于法官熟悉了解當(dāng)?shù)氐拿耧L(fēng)和習(xí)俗，也有利于法官與當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⑷嗣裾{(diào)解委員會(huì)等的配合與聯(lián)系。

（二）明確巡回辦案中法官的職責(zé)

隨著審判方式改革的深入，我國(guó)正由過(guò)去的職權(quán)主義向著當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變，對(duì)庭審功能和當(dāng)事人的舉證能力均有所強(qiáng)化。但我們也不得不承認(rèn)，在我國(guó)由于當(dāng)事人在許多方面處于弱勢(shì)，取證權(quán)也沒(méi)有法律保障，所以不能絕對(duì)拋棄法官取證。此外，巡回辦案中所面對(duì)的群眾大多為文化水平不高，訴訟能力較低的群眾，因此，筆者建議應(yīng)強(qiáng)化法官的釋明權(quán)。即通過(guò)發(fā)問(wèn)、指導(dǎo)等方式以澄清或落實(shí)當(dāng)事人所主張的某些事實(shí)，以引導(dǎo)和協(xié)助當(dāng)事人對(duì)案件事實(shí)和主要證據(jù)進(jìn)行有效和積極辯論的權(quán)力，以此來(lái)救濟(jì)當(dāng)事人在舉證和質(zhì)證過(guò)程中存在的能力上的不足或缺陷。

（三）加強(qiáng)與基層民調(diào)組織的溝通、協(xié)作

《民事訴訟法》第十六條規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾組織。

《法院組織法》第二十二條規(guī)定，基層人民法院除審判案件外，并且……指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作。

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第二條規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下進(jìn)行工作。基層人民政府及其派出機(jī)關(guān)指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的日常工作由司法助理員負(fù)責(zé)。

人民調(diào)解制度作為一種司法輔助制度，是人民群眾自己解決糾紛的法律制度。依靠人民調(diào)解委員會(huì)做好人民調(diào)解工作，不僅可以及時(shí)解決社會(huì)成員之間的民事糾紛，防止矛盾激化，預(yù)防犯罪發(fā)生，維護(hù)社會(huì)安定，還可以減輕司法機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，降低司法成本，提高司法效率。其在預(yù)防和解決民事糾紛方面發(fā)揮著重要作用，被稱(chēng)為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。與之相比，由相對(duì)中立的法官進(jìn)行裁決的司法裁決模式作為維護(hù)社會(huì)正義的“最后一道防線”，是公認(rèn)的現(xiàn)代社會(huì)解決糾紛的最權(quán)威和最常規(guī)的手段。但由于其有嚴(yán)格規(guī)范的程序要求，其運(yùn)行成本更高。如何在糾紛的解決過(guò)程中，充分發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢(shì)，共同促進(jìn)社會(huì)的文明和進(jìn)步，這是我們所要思考的問(wèn)題。

法律規(guī)定基層人民法院與基層民調(diào)組織在行政上并無(wú)隸屬關(guān)系，只是一種業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。但在實(shí)踐工作中，加強(qiáng)與基層民調(diào)組織的溝通和協(xié)作對(duì)于基層人民法院尤其是巡回法庭訴訟活動(dòng)的良好、高效運(yùn)行具有相當(dāng)重要的意義。

首先，在一些農(nóng)村、山區(qū)地區(qū)，傳統(tǒng)的“厭訟”思想仍然存在。抱著“家丑不可外揚(yáng)”和“和為貴”的想法，在糾紛發(fā)生時(shí)，百姓更希望能通過(guò)調(diào)解得以解決。只有在解決無(wú)果的情況下，才會(huì)提起訴訟。因此，巡回法庭所受理的絕大多數(shù)案件，都是經(jīng)過(guò)一次或者多次基層民調(diào)組織調(diào)解的案件，人民調(diào)解員對(duì)于案件的背景、當(dāng)事人的情況以及案件爭(zhēng)議的焦點(diǎn)都相當(dāng)了解。這些信息對(duì)于法官即將進(jìn)行的訴訟調(diào)解或者開(kāi)庭審理而言，都是非常重要的。另外，由于民調(diào)員大多熟諳各種糾紛的歷史淵源，同時(shí)也掌握當(dāng)?shù)氐娜饲槭拦剩麄兊囊庖?jiàn)能為法官的準(zhǔn)確斷案提供有益的幫助。

其次，一個(gè)人民法庭的轄區(qū)內(nèi)有多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)又下轄數(shù)十個(gè)村莊，人民法庭不可能做到與每個(gè)村的人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)常保持聯(lián)系。而依據(jù)《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，指導(dǎo)本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)下轄各村的人民調(diào)解委員會(huì)的日常工作乃是司法助理員的職責(zé)所在。因此，人民法庭只要能夠做到與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法助理員保持良好的溝通、協(xié)作，就等于在人民法庭與基層民調(diào)組織及基層群眾之間搭建了一座溝通的橋梁，巡回辦案制度即可收到良好的效果。

第三，加強(qiáng)對(duì)民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)是人民法院的應(yīng)盡之責(zé)。巡回法庭的法官在巡回辦案過(guò)程中，通過(guò)吸收人民調(diào)解員參加法庭調(diào)解案件，旁聽(tīng)審判案件，并在結(jié)案后針對(duì)個(gè)案指導(dǎo)分析，總結(jié)交流經(jīng)驗(yàn)等靈活多樣的形式，實(shí)現(xiàn)了對(duì)民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

英國(guó)前民事上訴法院院長(zhǎng)丹寧勛爵曾贊美巡回法庭的法官：就英國(guó)的法律而言，效率最高的法庭是趕路人法庭，之所以這么叫，是因?yàn)槟抢锏脑V訟人都是穿著沾滿(mǎn)灰塵的鞋而來(lái)的，在那里做到公正得和灰塵落到腳上一樣快。

中國(guó)的巡回辦案制度雖然與西方有諸多不同，但平等、中立、公正、高效同樣是巡回辦案法官的最高追求。筆者衷心希望，隨著我國(guó)司法改革進(jìn)程的加快，巡回法庭制度也將在中國(guó)的法治建設(shè)中更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

注釋?zhuān)?/p>

[1]張偉《貫徹人民法庭“兩便原則”面臨的問(wèn)題及其對(duì)策》原載于2004年1月20日中國(guó)法院網(wǎng)。

[2]賀小榮《繼承司法傳統(tǒng)與審判方式改革》原載于2001年8月19日《人民法院報(bào)》理論專(zhuān)版。

[3]劉炳炎《改革中的“揚(yáng)棄”》原載于2001年8月19日《人民法院報(bào)》理論專(zhuān)版。

[4]同[1]。

[5]蔣惠嶺司法服務(wù)與“為人民的法院”原載于2002年11月11日人民法院報(bào)。

[6]李富金《民事簡(jiǎn)易程序司法解釋與現(xiàn)代司法理念》原載于2004年4月5日中國(guó)法院網(wǎng)。