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［摘要］隨著上?！拔鍌€中心”建設(shè)不斷深化，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系快速形成，新發(fā)展格局逐步構(gòu)建，經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，非公經(jīng)濟比重得以顯著提升。由于大部分非公小微企業(yè)分布于各類社區(qū)、園區(qū)、商圈、樓宇，其存續(xù)時間短、抗風險能力弱、合法合規(guī)性差的特點導致勞動關(guān)系糾紛不斷發(fā)生，而“小二級”工會作為重要主體之一，在前述區(qū)域的勞動關(guān)系協(xié)調(diào)中起著舉足輕重的作用。課題組通過文獻分析和走訪調(diào)研，在厘清基本概念的基礎(chǔ)上，呈現(xiàn)“小二級”工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系中的實際成效和存在問題，分析其角色定位、趨勢方向及現(xiàn)實對策，進而找到一條適合“小二級”工會促進勞動關(guān)系長效發(fā)展的上海路徑。

［關(guān)鍵詞］“小二級”工會；協(xié)調(diào)勞動關(guān)系；體系建設(shè)

隨著上海經(jīng)濟社會發(fā)展不斷開創(chuàng)新局面，新舊動能轉(zhuǎn)換、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級力度持續(xù)加大，在加快經(jīng)濟體系現(xiàn)代化的進程中，非公經(jīng)濟比重已占生產(chǎn)總值一半以上。①與此同時，由于大部分非公企業(yè)屬于小微企業(yè)，分散在社區(qū)或集中在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商圈、樓宇內(nèi)，生命周期短、抗風險能力弱，勞動關(guān)系不穩(wěn)定且用工欠規(guī)范，導致勞動爭議與勞資糾紛案件不斷發(fā)生。這些都迫切要求工會組織創(chuàng)新組織體制和運作方式，建立健全工會維權(quán)機制，加大維權(quán)力度。2017年，全國總工會推廣上海顧村經(jīng)驗觀摩交流會在上海寶山召開，上海市總工會同時下發(fā)《關(guān)于推進上海非公有制企業(yè)工會改革工作的指導意見》，標志著非公企業(yè)工會改革正式啟動。2018年，上海市總工會在《關(guān)于深入推進非公有制企業(yè)工會改革發(fā)展的意見》中明確提出加強街鎮(zhèn)“小二級”（園區(qū)）工會聯(lián)合會組織建設(shè)，增強“小二級”工會實體化運行能力，為“上代下”維權(quán)等工作提供組織保障。2019年12月，上海市總工會制定下發(fā)《關(guān)于加強街鎮(zhèn)“小二級”工會組織建設(shè)的指導意見》。自此，上海非公企業(yè)工會改革重點從原先的強調(diào)非公企業(yè)工會聚焦到街鎮(zhèn)“小二級”工會。為了更好地指導“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系制度建設(shè)，2019年6月，上海市總工會制定并了《上海市區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商、職工代表大會工作規(guī)范(試行)》，全國總工會也于2020年下發(fā)《關(guān)于加強和規(guī)范區(qū)域性、行業(yè)性工會聯(lián)合會建設(shè)的意見》，就區(qū)域、行業(yè)集體協(xié)商、職代會的工作規(guī)則、代表構(gòu)成、工作程序和組織制度等做出更為細化的規(guī)定，為上海市非公企業(yè)協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)工作的發(fā)展提供有力支撐。然而，各類文件下發(fā)后，究竟各地區(qū)工會對“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)工作的看法認識如何？工作進展怎樣？在實踐中又面臨什么新的問題？在新形勢下，今后如何進一步深化推進？為此，上海市總工會勞動關(guān)系工作部將“‘小二級’工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)研究”確定為重點調(diào)研課題，調(diào)研內(nèi)容主要為“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)的實際成效與當前工作中存在的主要問題，并認真分析“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)工作的職能定位、發(fā)展趨勢及現(xiàn)實對策。通過文獻分析和典型訪談，課題組先后走訪了上海市長白街道、芷江西路街道、虹梅街道、長征鎮(zhèn)工業(yè)園、朱家角工業(yè)園、環(huán)同濟科技園、奉賢南方國際廣場、金山紡織行業(yè)、石門二路物業(yè)行業(yè)、寶山楊行鎮(zhèn)物流行業(yè)等單位，了解區(qū)總、街鎮(zhèn)、企業(yè)關(guān)于“小二級”工會運行運轉(zhuǎn)的有關(guān)情況。課題組在對調(diào)研資料進行深入分析的基礎(chǔ)上，形成了本研究報告。

一、“小二級”工會與協(xié)調(diào)勞動關(guān)系

（一）小二級工會。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度的大幅提高，街鎮(zhèn)行政區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)各類人群聚集的空間形式，如商圈、樓宇、園區(qū)等，根據(jù)“職工在哪里，工會組織就建到哪里”的原則，相應(yīng)的工會組織形式也得到極大豐富，故而原先的“村居（社區(qū)）工會”不再能夠代表街鎮(zhèn)與企業(yè)工會之間的中間層級，“小二級”工會的提法應(yīng)運而生，但尚缺乏對其特征進行高度抽象的概念定義。①1.文意解釋角度?！靶《墶惫奶岱ㄊ菑墓M織結(jié)構(gòu)的角度，區(qū)分于“小三級”工會的一種組織層級概念。一般來說，“小三級”工會指的是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村居（社區(qū)）—基層企業(yè)工會”三個層級的工會組織,而“小二級”則僅指介于街鎮(zhèn)與企業(yè)之間層級的工會組織。2.目的解釋角度。在2019年上海市總工會《關(guān)于加強街鎮(zhèn)“小二級”工會組織建設(shè)的指導意見》中，對于“小二級”工會的地位和作用提出三點看法：一是為了解決街鎮(zhèn)工會力量配置與工會組織發(fā)展需求之間的矛盾，讓大量工會日常工作能夠得到組織落實，形成推進落實工會改革任務(wù)承上啟下的重要樞紐；二是對小微企業(yè)和靈活分散就業(yè)群體提供就近、靈活和有針對性的服務(wù)；三是為了應(yīng)對非公企業(yè)工會組織力量相對比較薄弱的實際狀況，代表上級工會幫助解決非公企業(yè)工會和職工維權(quán)等方面的難點痛點問題。由上可推知，“小二級”工會必須具備承接街鎮(zhèn)工會常規(guī)工作、服務(wù)小微企業(yè)及靈活就業(yè)群體、針對非公企業(yè)開展“上代下”維權(quán)的能力。3.歷史解釋的角度。2010年，全國總工會下發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下工會自身建設(shè)的決定》，要求積極推進建立區(qū)域性、行業(yè)性基層工會聯(lián)合會（聯(lián)合基層工會），充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)工會在組織建會中的重要作用。2014年，全國總工會《關(guān)于新形勢下加強基層工會建設(shè)的意見》，要求加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)（工業(yè)園區(qū)）工會建設(shè)，加強區(qū)域（行業(yè)）基層工會聯(lián)合會建設(shè)。嚴格來說，國家層面尚未對“小二級”工會做出規(guī)范闡述，在各類文件中多以“小三級”工會形式連帶出現(xiàn)。2017年，上海新一輪的非公企業(yè)工會改革啟動，在當年上海市總工會制定下發(fā)的《關(guān)于推進上海非公有制企業(yè)工會改革工作的指導意見》中，“小二級”工會的表述提法尚未出現(xiàn)，但文件中明確要求加快培育社會化工作者向區(qū)域性、行業(yè)性工會聯(lián)合會配備專職工會干部，這在以后的諸多相關(guān)文件中均有所提及，可以說是為“小二級”工會建設(shè)埋下了伏筆。2018年，《關(guān)于深入推進非公有制企業(yè)工會改革發(fā)展的意見》正式提出“以健全完善街鎮(zhèn)（開發(fā)區(qū)）‘小三級’工會組織體系為基礎(chǔ)，以更加貼近基層、服務(wù)基層為導向，著力加強街鎮(zhèn)‘小二級’（園區(qū)）工會聯(lián)合會組織建設(shè)。按照管轄覆蓋、責任覆蓋、組織覆蓋的路徑，原則上對應(yīng)非公黨建片區(qū)、社會治理網(wǎng)絡(luò)、園區(qū)片塊和居民區(qū)等，以區(qū)域為基礎(chǔ)、行業(yè)為特色建立覆蓋全域的工會聯(lián)合會”?？梢?，此處將區(qū)域劃定的依據(jù)規(guī)定為黨建片區(qū)、治理網(wǎng)格、園區(qū)片塊、社區(qū)小區(qū)等，這與區(qū)域性工會相關(guān)要求高度相似。2019年，《關(guān)于加強街鎮(zhèn)“小二級”工會組織建設(shè)的指導意見》規(guī)定，“小二級”工會是按照地域相近、行業(yè)相同的原則在街鎮(zhèn)以下建立的區(qū)域性、行業(yè)性工會聯(lián)合會。自此，“小二級”工會的基本概念回歸到區(qū)域性、行業(yè)性（區(qū)級行業(yè)除外）。從以上三個維度看，街鎮(zhèn)以下區(qū)域性、行業(yè)性工會聯(lián)合會能夠在內(nèi)涵和外延上完全與“小二級”工會的概念契合。可以說，“小二級”是組織架構(gòu)層面的定義，而區(qū)域、行業(yè)是從空間的維度和職業(yè)內(nèi)容的維度對街鎮(zhèn)以下、企業(yè)以上層級的工會組織進行了全方位的涵蓋。（二）協(xié)調(diào)勞動關(guān)系。協(xié)調(diào)勞動關(guān)系是工會主業(yè)主責中的重要內(nèi)容，必須先厘清協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作的基本要素和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，才能對“小二級”工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作中形成準確的定位。傳統(tǒng)的觀點傾向于將勞動關(guān)系局限于勞動者與用人單位之間的層面來理解，認為勞動關(guān)系僅指“由勞動者和勞動力使用者為實現(xiàn)勞動過程而結(jié)成的社會經(jīng)濟關(guān)系”①或“職工和雇主之間在勞動過程中形成的社會經(jīng)濟關(guān)系的總稱”，②甚至將勞動關(guān)系的主要內(nèi)容限定于勞動者讓渡勞動力換取勞動力使用者支付相應(yīng)報酬的過程。近年來，一些著作開始把勞動者團體（工會）與用人單位團體之間建立的、以集體協(xié)商和集體合同為內(nèi)容的社會關(guān)系納入勞動關(guān)系的范疇，甚至有學者進一步認為勞動關(guān)系應(yīng)作廣義理解，廣義勞動關(guān)系包括社會勞動關(guān)系，即勞動者組織、雇主和政府之間所構(gòu)成的社會關(guān)系，其內(nèi)容包括勞動就業(yè)關(guān)系、勞動爭議關(guān)系、社會保險關(guān)系、勞動行政關(guān)系等。③2016年，上海市總工會《關(guān)于突出維護職能加強工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)的指導意見》明確，“實現(xiàn)工會法律援助、法律監(jiān)督、集體協(xié)商、民主管理制度的機制整合”是加強協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)的目標任務(wù)之一。由此可推知，自群團改革以來，上海工會維護職能所指向的是廣義的勞動關(guān)系。另外，上海市總工會于2017年、2019年先后就共同加強本市勞動關(guān)系矛盾預防化解工作與市高院、市人社局、市司法局聯(lián)合下發(fā)相關(guān)文件，形成了各部門在勞動關(guān)系領(lǐng)域的信息共享、分析研判、共同指導的工作機制，加之原有的“人社、工會、企聯(lián)/工商聯(lián)”三方機制，更說明了上海工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系方面愈加側(cè)重于與社會勞動關(guān)系有關(guān)的內(nèi)容。“小二級”工會即街鎮(zhèn)以下區(qū)域性、行業(yè)性工會作為一級地區(qū)、行業(yè)工會組織①在維權(quán)服務(wù)內(nèi)容方面與上級工會理應(yīng)做到無縫對接。

二、“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)的經(jīng)驗做法

非公企業(yè)工會改革開展幾年來，在上海各級工會組織的努力以及相關(guān)方面的支持下，“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系體系建設(shè)也在同步推進，取得了一些工作成效，這主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是推動了區(qū)域、行業(yè)內(nèi)勞資矛盾預防調(diào)處，糾紛發(fā)案率逆勢下降；②二是進一步擴大了區(qū)域、行業(yè)工會的影響力，促進了基層工會的發(fā)展；三是有效地推動了基層民主政治建設(shè)，促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧與文明程度?？傮w而言，各地區(qū)都能根據(jù)自身實際，大膽探索，創(chuàng)造了一些值得借鑒的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健＃ㄒ唬﹫@區(qū)內(nèi)制度聯(lián)動升級，整體推進體系建設(shè)。該模式以普陀長征工業(yè)園工會為代表。園區(qū)工會由帶有行政管理職能的“中環(huán)集團”工會作為班底，他們將職代會制度與黨政和工會聯(lián)席會議、三方協(xié)商機制、勞動法律監(jiān)督檢查制度聯(lián)動，形成整體聯(lián)動機制體系，并成為工會參與社會管理的一項基礎(chǔ)性工作。首先，工會與黨政聯(lián)席會議制度主要解決年度內(nèi)工作目標等方向性問題，提出年內(nèi)需要黨政支持事項的問題，內(nèi)容包括：報告工會組建情況、擬提交職代會的議題、需要黨政支持的重大事項相關(guān)建議等；其次，三方協(xié)商機制主要解決區(qū)域內(nèi)涉及職工切身利益的共性問題、協(xié)商擬定集體合同草案等；第三，區(qū)域性職代會主要解決各項制度議事內(nèi)容和相關(guān)程序的公開問題，以及職工的廣泛參與問題；第四，勞動法律監(jiān)督檢查主要解決各項制度議事結(jié)果的落實問題，并配套建立工會干部、行政管理人員和鎮(zhèn)勞動監(jiān)察協(xié)管員組成的專門小組，抽查企業(yè)用工情況，督促企業(yè)規(guī)范用工。（二）依托街區(qū)黨建網(wǎng)絡(luò)，主動融入社區(qū)治理。該模式以芷江西路街道街區(qū)工會為代表。組織架構(gòu)上，街鎮(zhèn)總工會在原有18個小區(qū)聯(lián)合工會基礎(chǔ)上以街區(qū)黨建網(wǎng)格為單位建立4個工會聯(lián)合會，班子成員包括企業(yè)工會主席、小區(qū)工會主席、網(wǎng)格工作站負責人、勞動監(jiān)察員、市場檢查員等，并配以社工擔任工會干部，同步建立街區(qū)勞動監(jiān)察網(wǎng)格，形成由區(qū)域性職代會民管協(xié)調(diào)小組、街區(qū)勞動監(jiān)察網(wǎng)格、街道勞動爭議調(diào)解委員會組成的勞資矛盾預防化解體系，根據(jù)案件復雜程度進行逐級調(diào)解，將勞資矛盾控制在基層小區(qū)范圍內(nèi)。此外，街道黨工委還將區(qū)域性職代會制度建設(shè)等工會工作納入黨建目標體系之中，加強考核管理，進行表彰激勵。（三）重點突出單項工作，促進制度落實落地。目前，各地區(qū)“小二級”工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系方面形成整體推進態(tài)勢的典型尚不多，但一些以重點突出單項工作落實制度的案例不斷涌現(xiàn)。該模式以靜安區(qū)石門二路街道物業(yè)行業(yè)工會為代表，他們主要以巡視檢查落實集體協(xié)商約定事項，職代會上通過“履行集體合同‘三訪三查’的意見”，組織勞動監(jiān)察人員、工會代表、行業(yè)職工代表、勞動關(guān)系部指導員等對照行業(yè)工資標準，查訪不同崗位工資具體發(fā)放、職工個體工資實際收入等情況，確保工資集體協(xié)商落實落地。

三、“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作的主要特點

（一）園區(qū)內(nèi)不同職工人群特點各異。園區(qū)內(nèi)高新技術(shù)企業(yè)無論規(guī)模較大抑或孵化器小微企業(yè)，其從業(yè)人員學歷普遍在本科以上，維權(quán)能力較高且手段方式較為平和理性，參與區(qū)域民主協(xié)商的意愿也較高，常有小微企業(yè)人員主動請求擔任職工代表。再者，園區(qū)內(nèi)創(chuàng)業(yè)型小微企業(yè)人員之間往往是同學、朋友關(guān)系，相互間多為合伙而非勞資雇傭，即使發(fā)生矛盾也一般是股東之間的糾紛。相對地，在該類企業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模的情況下，方有可能產(chǎn)生勞資矛盾。與此不同，食品餐飲等行業(yè)企業(yè)從業(yè)人員則呈現(xiàn)出入會意愿高漲、權(quán)利意識提升、維權(quán)手段能力缺乏的特點，一旦出現(xiàn)經(jīng)營管理者跑路、欠薪欠保等情況，則極易發(fā)生形式較為極端的群體性勞資糾紛。（二）純居住類社區(qū)工會工作較為單一。街鎮(zhèn)黨政對于基層治理工作主要聚焦于“維穩(wěn)”“托底”。以居住功能為主的社區(qū)，其治理主體為黨政、居委會、居民、社會組織、社區(qū)經(jīng)濟體，而社區(qū)經(jīng)濟體則主要為周邊居民提供服務(wù)，且以小微企業(yè)、分支門店、個體工商戶為主，其與社區(qū)多存在空間上的強聯(lián)系。如物業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等區(qū)域性、功能性領(lǐng)域，發(fā)生勞資糾紛從居民的角度只是意味著生活便利程度的降低。由于職工數(shù)量規(guī)模小，也不易造成封堵店門、堵塞道路、游行示威等形式的群體性糾紛，故協(xié)調(diào)勞動關(guān)系乃至工會工作較難納入“純居住”社區(qū)治理重點范疇，工會組織在此類型社區(qū)的治理中經(jīng)常扮演幫困“送溫暖”等錦上添花的角色。另一方面，工會工作的對象一般是職業(yè)上存在強聯(lián)系的職工，在社區(qū)開展工會工作與園區(qū)、商圈、樓宇等區(qū)別較大，工會干部亦不愿在“純居住”型社區(qū)過多投入精力，原因在于社區(qū)內(nèi)多為門面房類型的經(jīng)營實體，碎片化程度較高、雇傭職工數(shù)量少、生命周期短，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系等工會工作往往通過覆蓋形式完成。（三）園區(qū)職代會具體操作趨于靈活。在代表名額分配方面，園區(qū)職代會更偏向于規(guī)模企業(yè)，對于聚集于孵化器的小微企業(yè)則給予名額較少，如此可降低代表產(chǎn)生方面的工作難度，將規(guī)模企業(yè)作為工作重點，突出小微企業(yè)覆蓋和參與的特性。另外，由于園區(qū)內(nèi)企業(yè)和人員變動大，職工代表多為一年一選，且基本為推選產(chǎn)生。職代會議題方面，主要以集體合同和評先評優(yōu)（如和諧勞動關(guān)系創(chuàng)建）為主，集體合同的生效過程為企業(yè)前期審閱、首席協(xié)商代表先行簽字，提交職代會表決通過，最后由企業(yè)進行確認。提案工作方面，主要通過日常走訪、巡視檢查、寒暑慰問、安全檢查及職代會召開前的協(xié)商會收集意見和建議，內(nèi)容涵蓋樓宇照明、教育、醫(yī)療、文體活動等。（四）區(qū)域集體協(xié)商重簡便易行。相對于行業(yè)協(xié)商，區(qū)域內(nèi)集體協(xié)商的參考因素局限性更大，即使行業(yè)相似相近，如建筑設(shè)計、城市規(guī)劃、園林設(shè)計、家庭裝潢等企業(yè)的重點崗位也無法做到統(tǒng)一界定，因此更傾向于以“倡議”的形式增加職工休息時間（如每天中午兩小時活動時間）等便于達成一致及實際操作的事項。協(xié)商方式方面，主體為工會與企業(yè)經(jīng)營管理者，其中企業(yè)方代表主要出自規(guī)模企業(yè)、龍頭企業(yè)，并以發(fā)放“征詢表”的形式獲得小微企業(yè)認可。工資協(xié)商方面，內(nèi)容則以津貼為主，主要聚焦職工交通、通信、餐飲、加班等項目，對工時工價等專業(yè)意義上的項目較少涉及。（五）勞資矛盾調(diào)處資源依托上級工會?！靶《墶惫膭谫Y矛盾調(diào)處工作依賴于上級工會支持，基本未有單獨成立“小二級”勞動爭議調(diào)解委員會的情況。一是上級為街鎮(zhèn)的“小二級”工會，一般街鎮(zhèn)層面建有“聯(lián)合調(diào)解中心”和勞動監(jiān)察調(diào)解工作室，其中聯(lián)合調(diào)解中心由司法、勞動監(jiān)察、工會等部門派員參與，但調(diào)解內(nèi)容則涵蓋公司、家事、勞動等各個方面，類似于人民調(diào)解。在調(diào)解不成的情況下，街鎮(zhèn)工會社工可為職工法律文書，但仲裁訴訟則需由區(qū)總工會援助服務(wù)中心提供相應(yīng)服務(wù)，街鎮(zhèn)工會代為聯(lián)系。群體性勞資糾紛預防預警方面，一般由企業(yè)工會主席在重大調(diào)整發(fā)生前向街鎮(zhèn)工會進行通報，請求街鎮(zhèn)工會介入開展協(xié)商。二是上級為企業(yè)的“小二級”工會，其轄區(qū)內(nèi)設(shè)有群團服務(wù)站（如黨建之友、職工服務(wù)站、婦女之家），但該類服務(wù)站一般隸屬于企業(yè)工會，承擔勞動爭議調(diào)解職能，服務(wù)對象通常覆蓋多個“小二級”建會建制區(qū)域，站點工作人員由工會委員、企業(yè)代表及公司法務(wù)人員①組成。預防化解方面，一般通過召開轄區(qū)企業(yè)工會主席每月碰頭會和季度例會收集各類勞資矛盾隱患信息，如發(fā)現(xiàn)矛盾隱患或遇有職工上門尋求幫助，則主動上門調(diào)解，運用法律、行政等方式使勞資雙方達成和解。三是行業(yè)工會方面，根據(jù)糾紛調(diào)處屬地化原則，行業(yè)層面一般不設(shè)立專門調(diào)解組織，日常運作方式為企業(yè)工會主席向街鎮(zhèn)工會主席反映或職工直接與社工聯(lián)系，而后由街道總工會或區(qū)總工會出面調(diào)解，或引入?yún)^(qū)、街鎮(zhèn)資源提供法律援助。

四、“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作存在的突出問題

長期以來，非公企業(yè)工會工作是上海市工會工作的重點和難點，將非公小微企業(yè)作為主要工作對象的“小二級”工會在協(xié)調(diào)勞動關(guān)系方面亦面臨種種困境，其中既有整體規(guī)劃科學性、合理性上的不足，也有特定工作項目推進上的瓶頸，針對部分職工人群的協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作亦存在難點問題。（一）行業(yè)工會定位不明《上海市工會條例》規(guī)定，同一行業(yè)或者性質(zhì)相近的企業(yè)可以成立市、區(qū)縣產(chǎn)業(yè)工會。首先，《條例》未對在街鎮(zhèn)層面建立行業(yè)工會做出具體規(guī)定，但在實際操作中區(qū)總工會往往先在街鎮(zhèn)層面建立行業(yè)工會，在條件成熟后再建立區(qū)級行業(yè)工會。其次，街鎮(zhèn)以下行業(yè)工會無獨立財政，雖然街鎮(zhèn)層面行業(yè)工會可以辦理法人資格證，也可以擁有獨立賬戶，但通常并不收取工會經(jīng)費及會費，經(jīng)費來源也主要依賴街鎮(zhèn)總工會撥款。這一方面是由于工會經(jīng)費一般由屬地工會收取，另一方面行業(yè)工會所覆蓋的眾多小微企業(yè)工會經(jīng)費收取困難，然而街鎮(zhèn)撥款通常較為有限，對行業(yè)工會開展工作造成掣肘。例如，某行業(yè)工會聯(lián)合會于2010年9月建立，無工作經(jīng)費預算，且少有覆蓋企業(yè)足額繳納工會經(jīng)費，工會活動主要靠留存經(jīng)費及行政補助。再者，縱橫關(guān)系未理順，市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級行業(yè)工會均無隸屬關(guān)系，相互之間也無互動交流機制，處于各自為政狀態(tài)；另外，行業(yè)工會與屬地工會之間的職責分工不明確，目前看來行業(yè)工會的主要職責多為開展集體協(xié)商。（二）企業(yè)和職工體量較大導致工作資源和能力不匹配。從區(qū)域非公企業(yè)和職工集聚情況的角度來看，一些地區(qū)的“小二級”工會建會建制存在范圍過大問題，區(qū)域、行業(yè)內(nèi)企業(yè)和職工體量過大，明顯超出其工作能力，導致工會干部疲于奔命，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作趨于表面化。例如，某街道下設(shè)區(qū)域工會聯(lián)合會覆蓋700多家企業(yè)，又多為高新技術(shù)型非公企業(yè)，其中外資企業(yè)占相當比例，但由于體量過大，集體協(xié)商工作只能通過由工會向其中60余家較為活躍的企業(yè)發(fā)送郵件確認的方式開展。（三）建會建制指標設(shè)定較為機械近年來，上海市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大，區(qū)域內(nèi)外向型、研發(fā)型企業(yè)增多，特別是一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)企業(yè)具有外資成分多、科技含量高、生存周期短的特點，按照傳統(tǒng)“一刀切”的方式對街鎮(zhèn)或“小二級”工會設(shè)定建會建制指標則缺乏科學性，也容易挫傷工會干部的積極性。一是設(shè)置依據(jù)滯后，“經(jīng)濟普查”報告數(shù)據(jù)經(jīng)常被用作區(qū)域企業(yè)體量基數(shù)，以此設(shè)定百分比對建會建制數(shù)量做出要求，但企業(yè)是動態(tài)發(fā)展的，小微企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)頻繁，相關(guān)經(jīng)濟數(shù)據(jù)明顯滯后于發(fā)展實際，不再適合作為指標基數(shù)；二是設(shè)置標準欠靈活，目前“建會企業(yè)集體協(xié)商建制率動態(tài)保持在90%，工資集體協(xié)商建制率動態(tài)保持在80%”的要求，對于一些區(qū)域內(nèi)有大量外資或民營企業(yè)的工會來說達標存在一定難度，如面對知名企業(yè)，“小二級”工會的建制協(xié)調(diào)能力更是明顯不足。（四）外資企業(yè)建制缺乏抓手。在上海市一些區(qū)域內(nèi)存在相當數(shù)量的外資企業(yè)總部或研發(fā)總部，該類企業(yè)往往在黨組織、工會均已建立的情況下拒絕建立集體協(xié)商、職代會制度。由于外資企業(yè)在用工方面較為規(guī)范，再者出于地方稅收、營商環(huán)境的考慮，各級工會缺乏對其實施倒逼建制的抓手和動力。另外，少數(shù)研發(fā)型外企借助自身IT技術(shù)優(yōu)勢獨立開發(fā)網(wǎng)上管理系統(tǒng)，以此組織全體員工參與投票、發(fā)表意見和建議，但其并不接受上級工會的指導，工會對此類“野生”的民主管理模式并不掌握，屬于企業(yè)內(nèi)循環(huán)運轉(zhuǎn)。集體協(xié)商方面，外資企業(yè)職工工資收入較高，企業(yè)對工資專項集體合同中要求的工資普遍增長難以接受。（五）高科技企業(yè)協(xié)調(diào)勞動關(guān)系針對性不強。高新技術(shù)類企業(yè)中，規(guī)模企業(yè)、創(chuàng)業(yè)小微企業(yè)、高附加值企業(yè)（人數(shù)少產(chǎn)值高）職工大都從事科技研發(fā)工作，業(yè)務(wù)涉及生物醫(yī)療、軟件開發(fā)、AI設(shè)計等諸多領(lǐng)域，故難以依據(jù)以往劃分標準成立行業(yè)性工會組織，導致工會對該類企業(yè)在組織建設(shè)上以區(qū)域覆蓋為主，進而造成相關(guān)工作針對性不強。再者，科技研發(fā)類企業(yè)從業(yè)人員學歷、收入普遍處于高位，維權(quán)能力和補償期望值也較高，一方面對工會援助的依賴性較低，另一方面工會在高于法定標準情況下的利益協(xié)調(diào)能力和手段有限，如某街道內(nèi)企業(yè)勞動爭議的發(fā)生多為高于法定標準的利益性維權(quán)，工會在其中主要起到建議咨詢作用。（六）部分服務(wù)行業(yè)工資集體協(xié)商難度大。除制衣等傳統(tǒng)制造業(yè)，以建筑設(shè)計為典型代表的中高端服務(wù)業(yè)在行業(yè)工資專項集體協(xié)商方面很難做到統(tǒng)一標準，加之相關(guān)部門支持力度弱及經(jīng)濟下行等因素，即使僅聚焦部分重點崗位進行協(xié)商，協(xié)商目標仍然以保底為主，形成有針對性的工資專項合同難度大。例如，某街道建筑設(shè)計行業(yè)工會曾針對“主任設(shè)計師”“項目施工員”“助理設(shè)計師”等三個重點崗位，向獨立核算工會經(jīng)費的12家企業(yè)開展工資收入調(diào)查，通過了解企業(yè)經(jīng)營狀況，向人事主管征詢意見建議等途徑，以工時工價等為依據(jù)，經(jīng)勞動爭議委員會審議形成了“重點崗位工資指導線”。在開展工資協(xié)商過程中，工會面臨重點崗位基本工資低，提成部分占比較大，企業(yè)規(guī)模和經(jīng)營狀況各異，且近年來行業(yè)經(jīng)營狀況整體下滑，個別規(guī)模企業(yè)對工資集體協(xié)商極為抵觸，工資指導線傾向于保底，職工獲得感不強；同時，當協(xié)商標準明顯高于“三方”工資指導線時，人社部門對行業(yè)指導線認同度較低。

五、相關(guān)對策建議

近十幾年來，上海市協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作始終呈現(xiàn)波浪式發(fā)展態(tài)勢，一些問題沒能得到根本上的解決。因此，我們必須打破路徑依賴，摒棄“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”式的應(yīng)對模式，從問題本源出發(fā)，尊重基層實際，堅持制度核心價值理念，實現(xiàn)不同部門、制度之間的融合發(fā)展，保證“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系工作的水平得到持續(xù)提升。（一）實現(xiàn)“小二級”工會職能定位的理性回歸。2019年《關(guān)于加強街鎮(zhèn)“小二級”工會組織建設(shè)的指導意見》中對“小二級”工會的職能定位已經(jīng)非常明確，即具備承接街鎮(zhèn)工會日常工作、服務(wù)小微企業(yè)及靈活就業(yè)群體、針對非公企業(yè)開展“上代下”維權(quán)的能力，但從目前的情況來看，大多數(shù)區(qū)域行業(yè)工會采取“1+1”的人員配置，即一名專職主席或副主席，①另配備一名工會社工，面對大量非公企業(yè)職工，各項任務(wù)繁重，加之財政尚不獨立，相關(guān)工作受到人員和經(jīng)費的雙重制約。實際上，“小二級”工會在提供服務(wù)方面客觀上不具備“造血”能力，其最主要的功能是將市、區(qū)、街鎮(zhèn)資源與企業(yè)職工進行對接，如各類文體活動、法律援助等，起到一種媒介樞紐形式的“輸血”作用,故現(xiàn)時應(yīng)更強調(diào)“小二級”工會輸送服務(wù)的職能，聚焦其作為工會組織神經(jīng)末梢對職工需求和隊伍穩(wěn)定的敏感性，進而做到服務(wù)資源的精準投放和糾紛的有效預防調(diào)處，使其職能定位與資源能力實現(xiàn)匹配。（二）加強建會建制的科學性、合理性。2018年，上海市總工會《關(guān)于深入推進非公有制企業(yè)工會改革發(fā)展的意見》中規(guī)定，“根據(jù)區(qū)域非公企業(yè)和職工集聚情況，原則上按照100家工會組織、5000名職工的規(guī)模，建立‘小二級’（園區(qū)）工會聯(lián)合會”。而在2019年，上海市總工會《關(guān)于加強街鎮(zhèn)“小二級”工會組織建設(shè)的指導意見》中更改了相關(guān)提法，具體表述為“按照管轄責任有效覆蓋和銜接的原則，根據(jù)街鎮(zhèn)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟規(guī)模和業(yè)態(tài)分布，在整合街鎮(zhèn)（園區(qū)）既定工會組織的基礎(chǔ)上，原則上按30-100家工會組織，2000-10000名會員的規(guī)模建立若干個‘小二級’組織”。這是對當前區(qū)域行業(yè)工會工作實際的制度性回應(yīng)，從服務(wù)對象體量上對建會建制范圍做了更加靈活的規(guī)定，地區(qū)、街鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)人力和經(jīng)費資源配備情況對區(qū)域、行業(yè)建會建制范圍進行科學劃分，同時注重與相關(guān)行政部門和企業(yè)代表組織、企業(yè)代表的協(xié)商。①另外，要嚴格按照文件精神，遵循我國工會組織的歷史發(fā)展規(guī)律，②重點針對靈活就業(yè)、非技術(shù)型③等自身維權(quán)能力較弱的職工群體建立工會組織，形成以區(qū)域性“小二級”工會為基礎(chǔ)、行業(yè)性“小二級”工會為補充、覆蓋全域的“小二級”工會組織構(gòu)架。（三）加強制度一體化融合發(fā)展。政府行政部門在工作邏輯、工作重點上與工會的要求既有差別也有結(jié)合點，如街道政府部門的核心取向為“保底”“維穩(wěn)”，園區(qū)很大程度上也有區(qū)域行政管理的特性，這與勞資矛盾預警預防調(diào)處深度契合。政治學理論普遍認為，行政權(quán)的偏好在于“效率、集中”，而民主、協(xié)商的原意在于“平權(quán)、分權(quán)”，兩者在文意上看似矛盾，但處置得當則可相得益彰。在區(qū)域治理方面，“命令-控制”型的治理結(jié)構(gòu)使得決策難以反映公眾的真實訴求，④基層政府需要能夠掌握職工或者居民的實際情況，區(qū)域性、行業(yè)性集體協(xié)商、職代會等作為反映企業(yè)和職工意愿訴求的平臺，能夠幫助政府實現(xiàn)科學決策和地區(qū)和諧穩(wěn)定，這可能需要我們將兩項制度與地區(qū)原有的制度（如“三會一”）進行有機融合，把兩項制度的核心價值內(nèi)嵌入地區(qū)治理，達到互相借鑒提升、創(chuàng)新社會治理的效果。另一方面，要大力推進“小二級”工會協(xié)調(diào)勞動關(guān)系制度體系建設(shè)，將區(qū)域、行業(yè)工會建設(shè)納入街鎮(zhèn)政府與工會聯(lián)席會議議題范圍，在黨政支持下推動職代會決議有效落實，堅持勞動法律監(jiān)督與三方協(xié)商、職工代表巡視檢查、法律援助等工作有機結(jié)合，將合法用工作為集體協(xié)商的重要內(nèi)容，使區(qū)域、行業(yè)勞動關(guān)系狀況成為職代會審議的當然議題，形成“你中有我、我中有你”的勞動關(guān)系體系建設(shè)整體協(xié)調(diào)推進模式。（四）加強協(xié)調(diào)勞動關(guān)系隊伍建設(shè)。資料顯示，2019年上海市16個區(qū)線下工會服務(wù)陣地共計4994個，其中，工會自建陣地（包括站、點、室）3260個，依托黨建服務(wù)中心建立的有728個。各區(qū)總工會則將更多工會社工下沉至街鎮(zhèn)及“小二級”工會，目前在街鎮(zhèn)及以下的工會社工共1145名（含黨群工作者268名），是保障工會服務(wù)陣地運作的主要力量，在推進基層工會組織建設(shè)、勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用?？梢?，工會社工隊伍是“小二級”工會人力資源的重要支撐，工會社工組織的健康發(fā)展與協(xié)調(diào)勞動關(guān)系乃至工會整體工作的有效開展存在密切關(guān)系，必須對工會社工的工作內(nèi)容、考核標準、能力職級、薪資待遇等進行細致梳理，針對社工組織的人力資源、經(jīng)費收支、職能定位等方面開展調(diào)研，形成關(guān)于工會社工職業(yè)發(fā)展和社工組織規(guī)范運作的指引性文件。同時，要在推動街鎮(zhèn)配備社工和勞動關(guān)系指導員、聘請社會律師的基礎(chǔ)上，積極引進以往有勞動仲裁經(jīng)驗的人員擔任志愿者支持工會工作，加強協(xié)調(diào)勞動關(guān)系的工作力量。

作者:上海市總工會勞動關(guān)系工作部課題組