導(dǎo)語：小議憲法監(jiān)督的制度構(gòu)想一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：朱佳丹趙治永工作單位：蘇州大學(xué)鎮(zhèn)江市丹陽食品藥品監(jiān)督管理局,

一、憲法監(jiān)督制度的再思考

世界各國憲政實(shí)踐表明,憲法監(jiān)督的司法化,是憲法監(jiān)督的最主要最有效的方式,也是當(dāng)今世界的一大潮流。憲法監(jiān)督司法化最典型就是以憲法訴訟為表現(xiàn)形式,可以說,憲法訴訟是憲法的生命所在,是實(shí)現(xiàn)憲政、建成法治國家的必由之路。我們所主張憲法監(jiān)督司法化,就是要在中國建立憲法訴訟制度。然而,目前我國尚無憲法訴訟制度,那么,我國憲法監(jiān)督制度的司法化應(yīng)當(dāng)從何處著手成為值得深入思考的問題“?？疾靽鈶椃ㄔV訟制度的建立和發(fā)展道路,可以發(fā)現(xiàn)它們也是逐步發(fā)展起來的,一般是先有審查法律等規(guī)范性文件是否違憲的憲法訴訟,后有審查國家機(jī)關(guān)及政黨的行為是否違憲的憲法訴訟;先有國家機(jī)關(guān)侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟,后有公司、團(tuán)體侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟?！盵1]而根據(jù)中國的國情,我國憲法訴訟制度的建立似乎可以反其道而行之,先不建立審查法律文件是否違憲的憲法訴訟,而是先建立審查行為是否違憲的憲法訴訟,而且首先從公民基本權(quán)利方面入手,先受理公司、團(tuán)體及國家機(jī)關(guān)侵犯公民基本權(quán)利的糾紛案件。

二、憲法監(jiān)督制度的具體構(gòu)建

具體地講,我們認(rèn)為中國的憲法監(jiān)督制度可以先易后難、循序漸進(jìn)地分三階段來開展:

(一)由行政審判庭審理少數(shù)“準(zhǔn)憲法訴訟”案在現(xiàn)階段,由各級(jí)人民法院受理審判國家機(jī)關(guān)、公司企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體侵犯公民基本權(quán)利且普通法律沒有具體規(guī)定而不得不需要適用憲法來處理的“準(zhǔn)憲法訴訟”案件,有告必理,初步實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的訴訟化,切實(shí)保障我國憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利,以此作為我國建立正式的憲法訴訟制度的過渡。許多國家如美國,是沒有嚴(yán)格的訴訟種類之分的,一切爭議,無論其性質(zhì)如何,都以基本同樣的程序和方式,由同一法院裁決。簡言之,美國根本就沒有特別的“憲法訴訟”,也沒有其他特別的“行政訴訟”“、民事訴訟”等等分類。[2]確立美國司法審查制度的憲法訴訟第一案———1803年“馬伯里訴麥迪遜案”,按照我們的標(biāo)準(zhǔn)來說,它本身就是一起行政訴訟案件,因?yàn)轳R伯里起訴的被告是國務(wù)卿(亦即國家行政機(jī)關(guān)),只是案件最后審查的是所適用的法律是否違憲,故稱之為“憲法訴訟”。而在我國,各種訴訟是嚴(yán)格劃分、界限分明的,不同的訴訟由不同的審判庭適用不同的訴訟程序并適用不同的法律進(jìn)行審判。所以,在我國制定《憲法訴訟法》、設(shè)立憲法審判庭之前,如果由行政審判庭等審判機(jī)構(gòu)來受理有關(guān)適用憲法處理的案件,那只能是“準(zhǔn)憲法訴訟”案件。值得高興的是,2002年四川省的人民法院連續(xù)受理了兩起這樣的“準(zhǔn)憲法訴訟”案件,更準(zhǔn)確地說,是名為“行政訴訟”實(shí)為“憲法訴訟”的“準(zhǔn)憲法訴訟”案件:“蔣韜身高歧視案”和“峨眉山門票歧視案”。[3]雖然最后兩案原告都敗訴了,這有些遺憾,但其意義是深遠(yuǎn)的。

(二)憲法監(jiān)督委員會(huì)和人民法院共同實(shí)施監(jiān)督1、為盡可能發(fā)揮現(xiàn)有憲法監(jiān)督體制的作用,我國應(yīng)當(dāng)盡快根據(jù)《憲法》第70條的規(guī)定在全國人大設(shè)立專門委員會(huì)性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會(huì)(目前正在全國人大常委會(huì)審議的《監(jiān)督法》應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定設(shè)立這一機(jī)構(gòu)),使之成為協(xié)助全國人大常委會(huì)實(shí)施違憲審查的專門機(jī)構(gòu)。全國人大每年只召開一次會(huì)議,每次會(huì)期只有半個(gè)月左右,全國人大常委會(huì)也要每兩個(gè)月才召開一次會(huì)議,會(huì)議議程眾多。全國人大及其常委會(huì)沒有充分時(shí)間,也沒有足夠的精力去行使一項(xiàng)作為經(jīng)常性工作的憲法監(jiān)督職能。因此,賦予全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督的權(quán)能實(shí)際上只是名義上的。為了使憲法監(jiān)督的職能真正實(shí)現(xiàn),發(fā)揮功效,就應(yīng)該設(shè)置一個(gè)專門機(jī)構(gòu),具體承擔(dān)憲法監(jiān)督職能,把名義上的權(quán)能,在實(shí)踐中轉(zhuǎn)化為可以運(yùn)作、實(shí)實(shí)在在的權(quán)能。這樣,使得憲法監(jiān)督,尤其是對法律法規(guī)的監(jiān)督專門化,同時(shí)在體制上也不違反我國現(xiàn)行的政體制度。2、在建立憲法監(jiān)督委員會(huì)的同時(shí),在法院系統(tǒng)設(shè)立憲法審判庭審理部分憲法訴訟案。在總結(jié)第一步審判經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,在較短時(shí)間內(nèi),在不違背現(xiàn)有憲法體制的前提下,由最高人民法院頒布一項(xiàng)司法解釋(若全國人大能制定一部憲法訴訟法則最好),在各省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院以及最高人民法院的內(nèi)部設(shè)立憲法審判庭(高級(jí)人民法院負(fù)責(zé)一審、最高人民法院負(fù)責(zé)二審),專門負(fù)責(zé)審理國家機(jī)關(guān)及公職人員行使憲法行使公權(quán)力過程中直接違反憲法侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟案件。因?yàn)閼椃ūO(jiān)督委員會(huì)只能解決法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件同憲法相抵觸的行為即抽象違憲行為。而具體的違憲行為則由憲法審判庭來受理。這樣,不僅名正言順地審理原來由行政審判庭以“行政訴訟”名義審理的侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟案件,而且還擴(kuò)大審理原來無法通過行政訴訟受理的其他侵犯公民基本權(quán)利的憲法訴訟案件,比較徹底地實(shí)現(xiàn)公民基本權(quán)利的訴訟化,初步建立我國的憲法訴訟制度。我國現(xiàn)行《憲法》第123條規(guī)定“:中華人民共和國人民法院是國家的審判機(jī)關(guān)?！蔽覈度嗣穹ㄔ航M織法》第27條規(guī)定“:……高級(jí)人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭,根據(jù)需要可以設(shè)其他審判庭?！钡?1條規(guī)定“:……最高人民法院設(shè)刑事審判庭、民事審判庭、經(jīng)濟(jì)審判庭和其他需要設(shè)的審判庭?！碑?dāng)年各級(jí)人民法院設(shè)立行政審判庭時(shí)并沒有修改《憲法》和《人民法院組織法》,當(dāng)時(shí)《行政訴訟法》也尚未出臺(tái)。行政審判庭的設(shè)立經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。在高級(jí)人民法院和最高人民法院設(shè)立憲法審判庭專門審理憲法訴訟案件是符合現(xiàn)行《憲法》和《人民法院組織法》的,并符合目前我國不同的訴訟由不同的審判庭審理的習(xí)慣,且憲法審判庭僅審理侵犯公民基本權(quán)利而必須適用憲法處理的憲法訴訟案件也不違反現(xiàn)行《憲法》和法律的規(guī)定,所以這是完全可行的。

(三)設(shè)立憲法法院承擔(dān)全部憲法監(jiān)督職能在2020年前后,經(jīng)過近20年的發(fā)展以后,我國社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本健全,政治體制改革也取得了很大成果,權(quán)力制衡觀念將深入人心,全面修憲的時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)已經(jīng)成熟。到時(shí)候利用全面修改憲法這個(gè)契機(jī),制定《憲法訴訟法》,在憲法審判庭和憲法監(jiān)督委員會(huì)的基礎(chǔ)上,建立起獨(dú)立憲法法院作為憲法監(jiān)督的專職機(jī)構(gòu),讓其全面承擔(dān)憲法監(jiān)督的職能,最終確立我國的憲法監(jiān)督制度。1、憲法法院的性質(zhì)和地位憲法法院應(yīng)當(dāng)是在全國人民代表大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施憲法監(jiān)督和違憲審查的專門機(jī)構(gòu),在地位上是與全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、最高人民法院等中央國家機(jī)關(guān)相并列的第四種權(quán)力機(jī)關(guān)。憲法法院從屬于全國人大,由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生。直接而且僅對全國人民代表大會(huì)負(fù)責(zé),接受全國人民代表大會(huì)的監(jiān)督;全國人民代表大會(huì)閉會(huì)期間,獨(dú)立開展工作,不受其他任何組織、團(tuán)體和個(gè)人的干涉。它在地位上具有獨(dú)立性,不從屬于全國人大常委會(huì),只服從憲法,獨(dú)立行使職權(quán)。2、憲法法院的組成、產(chǎn)生和任期憲法法院的組織機(jī)構(gòu)和組成人員的產(chǎn)生應(yīng)由全國人大專門通過法律予以規(guī)定。(1)中央和地方憲法法院的法官均應(yīng)由全國人大選舉產(chǎn)生。由全國人大代表大會(huì)以出會(huì)代表的過半數(shù)贊成票通過。擔(dān)任憲法法院的法官一般應(yīng)有必要的條件,如年滿三十五周歲以上,必須從高等院校畢業(yè),熟識(shí)法律和憲法方面的知識(shí),有豐富的閱歷、經(jīng)驗(yàn),長期從事法律教學(xué)研究、法庭審判或律師等法律相關(guān)職業(yè),而且必須德高望重、公正無私等,只有這樣,憲法委員會(huì)行使職權(quán)才能具有權(quán)威性。(2)憲法法官的任期以六到十二年為宜,不宜與全國人大每屆改選相重合。連任次數(shù)和最高年齡宜有一定限制,從各國憲法監(jiān)督制度看,美國最高法院的法官是終身制的,法官終身任職可以保證法官免受外界因素的干擾與威脅,有助于法官秉公判決。同時(shí)長期任職可以使法官積累豐富的審查經(jīng)驗(yàn),有利于憲法監(jiān)督的正確實(shí)施。不過憲法監(jiān)督畢竟不同于普通案件的裁判。如果憲法法官任期過長,容易形成固定不變的政治傾向,趨于保守,阻礙政治和社會(huì)變革。比如,美國在羅斯福新政時(shí)期出臺(tái)了一系列新的立法,最高法院的法官未能適應(yīng)社會(huì)政治形勢的變化,宣告很多立法無效,險(xiǎn)些造成美國的政治危機(jī)。因此,限制憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)法官的任期對憲法發(fā)展是有利的。這個(gè)制度始于意大利,后來各國紛紛仿效,尤其是設(shè)立憲法法院制度的國家如德國、俄羅斯、西班牙等都規(guī)定了連任限制[4],也從側(cè)面證明了其正確性。3、憲法法院的職權(quán)憲法法院應(yīng)當(dāng)被賦予有關(guān)憲法監(jiān)督的一切職權(quán)。憲法法院的職權(quán)具體包括:(1)解釋憲法,監(jiān)督憲法的實(shí)施。這是一條具有原則性和總括性的原則,是對憲法法院職權(quán)的概括性授予。憲法法院是解釋憲法和監(jiān)督憲法實(shí)施的唯一有權(quán)國家機(jī)關(guān),這條原則的規(guī)定將憲法法院區(qū)別于立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和普通司法機(jī)關(guān)等其他國家機(jī)關(guān),是憲法法院得以存在的基礎(chǔ)。(2)對提交全國人大審議的憲法修正案和基本法律草案進(jìn)行事先的合憲性審查,凡被裁決與憲法基本原則和內(nèi)容相抵觸的不得提請全國人大審議。(3)對全國人大常委會(huì)的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。對于全國人大常委會(huì)審議通過的法律,在送交國家主席公布前,必須提交憲法法院進(jìn)行合憲性審查。凡經(jīng)審查被裁決為違憲的法律,不得由國家主席公布。(4)審理部長以上級(jí)別國家官員的罷免和彈劾案。(5)受理有權(quán)機(jī)關(guān)提出的對法律行政法規(guī)和司法解釋的合憲性的審查?！皟筛摺钡乃痉ń忉屧谒痉▽?shí)踐中可以對具體適用法律做出有法律效力的司法解釋。在性質(zhì)上屬于立法權(quán)的延伸,只是基于我國的慣例和現(xiàn)實(shí)情況才由“兩高”負(fù)責(zé)制定。在實(shí)踐中,司法解釋屢屢越權(quán),變更立法的情況屢有發(fā)生。應(yīng)當(dāng)將“兩高”的司法解釋納入監(jiān)督的范圍,以制止司法濫權(quán)和越權(quán)。4、憲法法院程序行使職權(quán)的方式和程序憲法法院可以兼采事先審查和事后審查,抽象審查和附帶審查多種方式。在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)注意以下幾點(diǎn):一是不宜干擾其它國家機(jī)關(guān)由憲法規(guī)定的固有職權(quán)。如全國人大常委會(huì)的立法權(quán)、國務(wù)院行政法規(guī)的制定權(quán)、人民法院的審判權(quán),只有當(dāng)這些機(jī)關(guān)行使職權(quán)與憲法相矛盾,以及對憲法的條文理解有爭議時(shí),才提請憲法法院予以裁決。在一般情況下,憲法法院不應(yīng)提前介入其它國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的活動(dòng)。二是關(guān)于對其它國家機(jī)關(guān)的行為以及國家主要領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否合憲的監(jiān)督,應(yīng)由法律明確規(guī)定具體情形,不宜過多的干預(yù),否則不僅不能保證憲法監(jiān)督的權(quán)威性,還干擾了其它國家機(jī)關(guān)的權(quán)力行使。三是關(guān)于與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系與區(qū)別。憲法法院不是司法機(jī)關(guān),沒有審判權(quán)和審判監(jiān)督權(quán),因此它不能干擾、限制最高司法機(jī)關(guān)的最高審判權(quán)和最高法律監(jiān)督權(quán)。最高人民法院終審的案件,除明顯直接涉及對憲法的適用、理解問題,且由最高人民法院提請裁決的案件外,憲法法院不應(yīng)介入。