導(dǎo)語：小議憲法監(jiān)督的雙重體制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：余從榮工作單位：五邑大學(xué)

憲法作為我國的根本大法,在依法治國及建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的進程中起著舉足輕重的作用,因而憲法的充分實施顯得尤為重要,而要保障憲法的充分實施,就必須建立一套行之有效的監(jiān)督體制。對于法治國家來說,憲法監(jiān)督是保障憲法實施、維護公民合法權(quán)益的一項重要法律制度。憲法監(jiān)督是憲政建設(shè)中一個重大而實際的問題,從我國民國到新中國建國后的憲政歷史看,始終沒有建立起有效的憲法監(jiān)督制度,以至多次產(chǎn)生憲政的悲劇。因此,在現(xiàn)行憲法的基礎(chǔ)上,進一步建立和完善憲法監(jiān)督制度,是我國目前亟待解決的重大問題。許多學(xué)者和實際工作者就此進行了有益的探討,筆者不揣冒昧,提出一管之見,敬請教正。

一、我國憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀及缺陷

我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督屬于代表機關(guān)監(jiān)督體制。憲法第62條規(guī)定,全國人民代表大會行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán);憲法第67條規(guī)定,全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督憲法的實施。這便保證了我國最高權(quán)力機關(guān)得以經(jīng)常性地行使監(jiān)督憲法實施的職權(quán)。根據(jù)5全國人民代表大會組織法637條規(guī)定,全國人民代表大會各專門委員會在最高國家權(quán)力機關(guān)行使監(jiān)督憲法實施的過程中發(fā)揮具體的作用。憲法第5條規(guī)定,一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不得同憲法相抵觸。憲法第99條又規(guī)定,地方各級國家權(quán)力機關(guān)都必須在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的實施。確立代表機關(guān)作為憲法監(jiān)督的主體,是我國實行民主集中制的人民代表大會制度這一政權(quán)組織形式的必然結(jié)果,充分體現(xiàn)了我國政權(quán)屬于廣大人民的根本屬性,無疑應(yīng)予充分肯定。這種制度在憲法監(jiān)督方面,可以充分發(fā)揮全國人民代表大會的權(quán)威性、全國人大常委會的專業(yè)性以及專門委員會的準確性。三個層次有機結(jié)合,各司其職,優(yōu)勢互補,具有一定的特色。但是,在看到現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度歷史進步性的同時,也應(yīng)充分認識到,我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度在理論上、實踐上存在的一些不足和缺陷,表現(xiàn)在:從理論上看,由立法機關(guān)自己監(jiān)督自己不符合法治的基本原理和根本原則。憲法是國家的根本大法,一國的法律體系中,憲法處于最高的法律地位,具有最高法律效力。我國憲法明確規(guī)定,一切法律、行政法規(guī)和地位性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。這里的一切法律自然包括全國人大及其常委會制定的法律在內(nèi),這說明全國人大及其常委會通過的法律也存在是否違憲的問題。而全國人大及其常委會制定的法律是否違憲,其本身很難自知。當人民認為全國人大及其常委會通過的法律違憲時,通過什么途徑獲得法律救助呢?我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度下,有權(quán)進行審查并做出決定的機關(guān)還是全國人大及其常委會,這就違背了一個基本的法律原則:任何人不能成為自己問題的法官。全國人大及其常委會是國家最高權(quán)力機關(guān)及其常設(shè)機構(gòu),然而這并不能否認它們自身也應(yīng)該受到監(jiān)督,尤其是它通過的法律可能違憲時更應(yīng)該受到監(jiān)督和審查。事實上,現(xiàn)代憲政國家的憲法監(jiān)督制度,監(jiān)督代議機關(guān)的規(guī)范性文件恰恰是憲法監(jiān)督的重心所在。從實踐上看,由全國人大及其常委會專門行使憲法監(jiān)督職權(quán),在運作時很難落實。憲法監(jiān)督是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作,客觀上要求有一個專門的機構(gòu)來負責(zé)這項工作。但我國全國人大及其常委會是全權(quán)性的國家機關(guān),擔(dān)負著多種管理國家和社會事務(wù)的職能,必須決議有關(guān)國家和社會生活中的一切重大事項,憲法規(guī)定的全國人大的職權(quán)有15項,其常委會的職權(quán)有21項。憲法監(jiān)督只是這些職權(quán)中的一項。因此,全國人大及其常委會是我國憲法監(jiān)督的專門機關(guān),但又不是專任機關(guān)。專門機關(guān)要求它們主持憲法監(jiān)督和全權(quán)處理違憲問題,而非專任機關(guān)又勢必使它們不能集中時間和精力專注于憲法的監(jiān)督工作,這就難免使監(jiān)督工作流于形式,很難保證憲法監(jiān)督的效果。同時,全國人大及其常委會的會期制度也難以保證憲法監(jiān)督的連續(xù)性和及時性。全國人大每年舉行一次例會,每次會期僅半月左右,全國人大常委會每兩個月開一次會議,會期也不長,而完善有效的憲法監(jiān)督制度就要求違憲問題能得到及時有效的處理。

二、建立憲法監(jiān)督的雙重運行體制

要彌補我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度所存在的理論上和實踐上的不足和缺陷,筆者認為,在確保我國人民民主專政政體的前提下,應(yīng)借鑒西方國家憲法監(jiān)督的成功經(jīng)驗,改變?nèi)珖舜蠹捌涑Ｎ瘯鳛閼椃ūO(jiān)督唯一主體的體制,增設(shè)憲法監(jiān)督主體,建立憲法監(jiān)督雙重運行體制。憲法監(jiān)督雙重運行體制的基本模式是:全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督的主動權(quán);創(chuàng)設(shè)憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體,行使憲法監(jiān)督的被動權(quán);兩個主體之間明確分工、各司其職并相互監(jiān)督,以保證我國憲法能夠全面貫徹和實施。

(一)全國人大及其常委會行使憲法監(jiān)督的主動權(quán)

在憲法監(jiān)督雙重體制下,全國人大及其常委會的職責(zé)相對減少,其監(jiān)督的主要內(nèi)容大致概括為三個方面:一是對憲法、法律實施情況的監(jiān)督,包括立法監(jiān)督和執(zhí)法監(jiān)督;二是通過法定的方式和程序,對由它產(chǎn)生的國家機關(guān)及國家機關(guān)組成人員,包括國家主席和中央軍事委員會的工作情況實施監(jiān)督;三是全國人大及其常務(wù)委員會對下級人大及其委員會的監(jiān)督。全國人大及其委員會實施憲法監(jiān)督的目的是為了全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益,防止行政、司法機關(guān)濫用權(quán)力。全國人大及其常委會的監(jiān)督采取主動的方式,主要通過聽取和審議工作報告、定期或不定期聽取匯報、質(zhì)詢和詢問、組織視察和特定調(diào)查等方式進行,其特征是單一化和固定化。

(二)創(chuàng)設(shè)憲法法院,行使憲法監(jiān)督的被動權(quán)

如前所述,由于全國人大及其常委會作為憲法監(jiān)督唯一主體存在著理論上和實踐上的缺陷,要把憲法監(jiān)督切實開展起來,根據(jù)我國國情,應(yīng)該設(shè)立諳熟憲法和法律的專任機構(gòu)作為另一憲法監(jiān)督主體來行使憲法監(jiān)督的被動權(quán),以彌補單一監(jiān)督主體的不足和缺陷。從國外情況看,二次世界大戰(zhàn)之后,一些資本主義國家改立法監(jiān)督制為司法審查或憲法法院監(jiān)督制,特別是憲法監(jiān)督機構(gòu)的專門化,得到了令人矚目的發(fā)展,而且有繼續(xù)演進的趨勢,除已有的奧地利、德國、法國、意大利等國外,結(jié)束了延續(xù)達3多年殖民統(tǒng)治和種族隔離制度的南非,也設(shè)立了憲法法院;2世紀9年代分化的國家,如俄羅斯,根據(jù)1993年12月12日全民公決通過的俄羅斯聯(lián)邦憲法,也設(shè)立了憲法法院。我國在起草1982年憲法的過程中,就曾有專家提出在全國人大設(shè)立憲法委員會,可惜這一提議并未寫入憲法草案。隨著社會主義法制化建設(shè)的不斷完善,為使我國憲法監(jiān)督真正落到實處,應(yīng)該考慮設(shè)立憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體。1.憲法法院的性質(zhì)憲法法院應(yīng)該相對獨立,成為中央級國家機構(gòu)的重要組成部份,是行使憲法監(jiān)督職權(quán)的專任國家機關(guān)。在我國現(xiàn)行政體下,憲法法院應(yīng)對全國人大及其常委會負責(zé),因此,它相對于全國人大及其常委會來說處于從屬地位,但是它的這種從屬地位并不否認它的相對獨立性,它依法行使違憲審查職權(quán),不受行政機關(guān)、司法機關(guān)、社會團體和個人的干涉,處于與中央人民政府、最高人民法院、最高人民檢察院平行的地位。2.憲法法院的組成在我國人民代表大會制度下,憲法法院應(yīng)由全國人大產(chǎn)生,憲法法院的成員可考慮由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)產(chǎn)生;由于憲法法院的專業(yè)性、技術(shù)性很強,其部份成員也可以考慮通過專門的司法考試和相關(guān)的考核程序產(chǎn)生。3.憲法法院的職權(quán)憲法法院行使違憲審查的職權(quán),它行使職權(quán)的性質(zhì)具有一定的司法屬性,它不能主動對立法機關(guān)通過的規(guī)范性文件進行審查,它是應(yīng)組織或公民的請求而對規(guī)范性文件進行審查,相對于提起違憲審查請求的組織或公民來說,它處于被動地位。憲法法院受理違憲審查請求,并對違憲規(guī)范性文件做出裁定,直接目的是解決憲法糾紛,間接目的是監(jiān)督憲法實施,維護法制統(tǒng)一。憲法法院審查的對象是憲法之外的一切規(guī)范性文件,只要利害關(guān)系人認為規(guī)范性文件侵害了它的憲法權(quán)利(或權(quán)力)時,就可通過一定的程序向憲法法院提出違憲審查請求,憲法法院進行審查后做出是否違憲的裁定。對于被認為違憲的法律、法規(guī)和其它規(guī)范性文件,由于它們的效力等級不同,憲法法院應(yīng)該做出不同的裁定。對于全國人大及其常委會通過的法律同憲法不一致的,可向全國人大及其常委會提出修改建議;對于國務(wù)院的行政法規(guī)、最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋,有同憲法相抵觸的,可向全國人大常委會提出撤消建議;對于民族自治地方的自治條例和單行條例,有同憲法相抵觸的,憲法法院可向全國人大常委會提出糾正建議;對于部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、省級和省級以下地方性法規(guī)以及其它規(guī)范性文件,有違憲侵權(quán)的,憲法法院可做出違憲裁定,該裁定之效力及于司法機關(guān),司法機關(guān)不得以被裁定違憲的規(guī)范性文件作為判案之依據(jù),憲法法院同時要向被裁定違憲規(guī)范性文件的批準機關(guān)或備案機關(guān)提出撤消建議。

(三)兩個憲法監(jiān)督主體相互監(jiān)督

由于憲法法院的組成人員是由全國人大產(chǎn)生的,因而全國人大及其常委會對憲法法院的主要監(jiān)督形式是有權(quán)罷免憲法法院院長、副院長和其它組成人員。我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督制度沒有將監(jiān)督憲法實施與監(jiān)督全國人大的活動結(jié)合起來。我國現(xiàn)行憲法規(guī)定,全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施,全國人大對其常委會的工作實行監(jiān)督,卻沒有規(guī)定由哪個機關(guān)來監(jiān)督全國人大,而且從實踐上看,全國人大每年一次的會期制度很難從實質(zhì)上保證對其常委會的監(jiān)督。因此,我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度,對憲法實施的監(jiān)督與對全國人大及其常委會的監(jiān)督完全脫節(jié),實際上對全國人大及其常委會的監(jiān)督處于虛空狀態(tài)。18世紀法國啟蒙思想家孟德斯鳩有句名言:一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗,要防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力。由于全國人大及其常委會是監(jiān)督憲法實施的最重要國家機關(guān),因而,憲法法院作為憲法監(jiān)督的另一主體,實際上也是對全國人大及其常委會權(quán)力的監(jiān)督。這種相互監(jiān)督的體制是符合權(quán)力相互制約的現(xiàn)代法制精神的。

三、憲法法院與全國人大及其常委會、最高人民法院的關(guān)系

前已述及,憲法法院應(yīng)是行使憲法監(jiān)督職權(quán)的專任國家機關(guān),在我國現(xiàn)行政體下,憲法法院應(yīng)對全國人大及其常委會負責(zé)。但是,當公民或組織請求對包括由全國人大及其常委會通過的規(guī)范性文件進行審查時,憲法法院應(yīng)處于超然的中立地位,它是公民或組織同包括全國人大及其常委會在內(nèi)的立法機關(guān)的法官。憲法法院對公民或組織請求審查的規(guī)范性文件予以審查后可以做出是否違憲的栽定。簡言之,憲法法院在行政體制上是全國人大及其常委會的下屬機關(guān),在業(yè)務(wù)執(zhí)行方面,不僅不受全國人大及其常委會的約束,反而對其有制約權(quán)限,這也符合現(xiàn)代政治體制權(quán)力相互制約的發(fā)展趨勢。憲法法院作為中央一級國家機關(guān)的主要組織部分,它與最高人民法院在行政序列上處于平行地位,但兩者所司職責(zé)有很大區(qū)別。最高人民法院職責(zé)廣泛,涉及各個司法管轄領(lǐng)域,且有主動調(diào)審各類案件的權(quán)限,其所作出的判決具有最高的法律效力;而憲法法院職責(zé)相對專一,僅對規(guī)范性文件予以審查,且必須是應(yīng)公民或組織的請求才能履行此種職責(zé)。但值得注意的是,如應(yīng)公民或組織的請求對最高人民法院判決所依據(jù)的規(guī)范性文件進行違憲審查后,認為其判決違憲時,同樣可以向全國人大及其常委會提出糾正或撤銷建議,從這個意義上說,憲法法院的權(quán)限及于最高人民法院之上。綜上所述,在我國現(xiàn)行政體下,為保障憲法監(jiān)督得以有效實施,在保證全國人大及其常委會作為憲法監(jiān)督主體的前提下,應(yīng)增設(shè)憲法法院以彌補全國人大及其常委會對憲法監(jiān)督的不足和缺陷,構(gòu)建具有中國特色的憲法監(jiān)督體制。