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中國監(jiān)獄監(jiān)督的基礎:制度與實踐

(一)制度:法律與規(guī)章中國作為進入當代文明的發(fā)展中國家，同樣具有基本的公權力監(jiān)督制度和體系。不論行政權還是司法權，都有相應的監(jiān)督體系。目前而言，可以說中國對監(jiān)獄的監(jiān)督已經(jīng)具有龐大或龐雜的法律、法規(guī)體系。具體而言，在目前已經(jīng)存在的對監(jiān)獄的各種監(jiān)督中，都有相應的法律、法規(guī)和規(guī)范。自然，這些法律、法規(guī)和規(guī)范普遍和顯著的特點是公權力對公權力的監(jiān)督。具體如下:1．立法機構的監(jiān)督。即全國人大和地方各級人大對監(jiān)獄活動是否合法的監(jiān)督。憲法和人大組織法都明確規(guī)定，人大對各級行政和司法機關活動的合法性進行監(jiān)督，包括對監(jiān)獄刑罰執(zhí)行活動合法性的監(jiān)督。2．執(zhí)政黨的監(jiān)督。地方各級黨組織和監(jiān)獄黨組織都有中共紀委檢察委員會，即“紀委”。紀委從黨紀和執(zhí)政黨的角度對中共黨員的活動是否合法實施黨紀監(jiān)督。執(zhí)行刑罰的監(jiān)獄警察特別是其領導成員，基本都是中共黨員。黨務監(jiān)督依據(jù)中共《紀律檢察條例》進行。3．行政監(jiān)督。行政監(jiān)察是中國專門從行政角度監(jiān)督行政官員或公務員活動是否合法的機構體系。監(jiān)獄都設有“監(jiān)察室(處)”機構，專門從行政角度監(jiān)督監(jiān)獄警察作為公務員其活動的合法性。行政監(jiān)督依《公務員條例》和《監(jiān)察法》等法律、法規(guī)進行。4．法律監(jiān)督。這應當是目前對中國監(jiān)獄實施的公權力監(jiān)督中最具專業(yè)性、專門性和有效性。法律監(jiān)督主要就是檢察院對監(jiān)獄活動是否合法實施的監(jiān)督。各監(jiān)獄都設有檢察院派出的駐監(jiān)檢察組或檢察室，依《檢察組織法》、《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄的活動是否合法實施監(jiān)督。5．司法監(jiān)督。這種監(jiān)督主要體現(xiàn)為一種制約。主要是指刑事司法活動中，司法機關通過裁定減刑、假釋、保外就醫(yī)等相應的司法程序和活動對監(jiān)獄活動是否合法實施的監(jiān)督，體現(xiàn)在《法院組織法》、《刑事訴訟法》和《監(jiān)獄法》的相關規(guī)定中。6．社會組織或團體的監(jiān)督。廣義上講，包括政協(xié)等社會組織和團體對監(jiān)獄活動的監(jiān)督。這是中國監(jiān)獄制度和實踐的特色之一。7．社會和公眾監(jiān)督。這是來自非政府組織和非公共權力系統(tǒng)的監(jiān)督，是最接近本項目所謂監(jiān)獄監(jiān)督的一種監(jiān)督形式。司法部在《教育改造工作細則》等多項部令中，都有對監(jiān)獄工作社會化，借助社會力量對犯人進行教育，同時接受社會各界力量監(jiān)督的規(guī)定。實踐中，部分地方的監(jiān)獄制定了《人民執(zhí)法員工作條例》或《人民執(zhí)法員工作細則、辦法》。簡括而言，中國現(xiàn)行監(jiān)獄監(jiān)督法律、法律和規(guī)范的基本特點是:第一，規(guī)范全面，體系龐大。已經(jīng)多達7類的監(jiān)獄監(jiān)督，可以說是“體系完整，內(nèi)容全面”。似乎相關、不相關的機構、組織和人士都負有監(jiān)督監(jiān)獄的職責，或可以對監(jiān)獄進行監(jiān)督。正是這一特點決定了監(jiān)獄監(jiān)督面臨“人人都管和管得無力”的問題和窘境。第二，規(guī)范的分散性。眾多的監(jiān)獄監(jiān)督法律、法規(guī)分散在各種相關的規(guī)范中，難以圍繞保證監(jiān)獄活動的合法、文明而形成自身的完整體系。第三，有效性的局限。行刑監(jiān)督的有效性的局限這一特點是顯而易見的。主要指三個方面，一是現(xiàn)有監(jiān)獄監(jiān)督規(guī)范和體系，實際上都是公權力對公權力展開的監(jiān)督;二是來自社會組織和人士等非公權力渠道的監(jiān)督，不僅沒有相應的法律、法規(guī)作為依據(jù)，而且與此相關，在實踐中也越來越形同虛設;三是這些監(jiān)督多屬自行設置、自行組織和自行實施，其實踐運行的結果往往是公共權力和機構既是運動員，也是裁判員。(二)監(jiān)督:監(jiān)獄行刑的實踐保障體系本文所述之監(jiān)獄監(jiān)督，迄今為止從理論上和實踐上，在我國都是一個全新的事物，具有重要的創(chuàng)新意義和開拓性。其理論上價值不需多加論述，公權力接受自身以外獨立第三方的監(jiān)督，是當代文明、民主的國家對權力運行的起碼要求，也是中國社會進入民主、法治的現(xiàn)代文明階段的必由進程。實踐上講，近20年特別近些年來，隨著民主、人權水平的發(fā)展和提高，中國社會對各種公權力的制約、監(jiān)督的制度和實踐發(fā)展非常迅速。對作為相對滯后的監(jiān)獄監(jiān)督，實施由獨立第三方進行的監(jiān)督，已經(jīng)具有補課或迎頭趕上的性質。否則，在不遠的將來，監(jiān)獄的相對滯后就會面臨變成絕對落后的危險，就會成為中國建設社會主義民主國家、和諧社會宏偉事業(yè)的障礙。不僅如此，實際上監(jiān)獄監(jiān)督對監(jiān)獄行刑本身是大有益處的。監(jiān)獄監(jiān)督不是和監(jiān)獄作對，也不是幫助犯人對付監(jiān)獄。這是我們首先必須解除的，認識上極有可能存在的誤區(qū)。因為被監(jiān)督者往往對來自自身以外的監(jiān)督，持有某種程度的排異和警惕甚至敵視。除了監(jiān)獄監(jiān)督有利維護犯人權利的基本意義之外，監(jiān)獄監(jiān)督的功能主要包括:第一，可以幫助監(jiān)獄了解掌握犯人的真實情況?！蔼毩⒈O(jiān)督員”可以從不同角度了解到犯人的思想和實際情況，幫助監(jiān)獄開展有針對性的工作。盡管監(jiān)獄有專門的了解、掌握犯情、獄情的管理部門和偵查機構，但從犯人社會化的目標出發(fā)，給犯人提供更多更廣泛的與來自社會組織和社會人士之間交流與了解的機會，有助對犯人開展有針對性的教育工作，幫助犯人了解社會實際，以便刑滿釋放后能更好地適應社會。［3］P41第二，通過和監(jiān)督人員的交流，可以緩解犯人的不安和焦慮等情緒，有利改善犯人服刑生活的質量和監(jiān)獄開展工作。犯人和監(jiān)獄及監(jiān)獄警察之間是一對天然的矛盾，通常情況下二者之間關系一般處于相對緊張狀態(tài)，相互普遍具有一定的提防、戒備甚至敵視心理和情緒。因此，在監(jiān)獄里服刑的犯人通常心理和情緒上會面臨比較多的問題，而其思想、情緒和情感的表達和交流就首當其沖。為犯人提供他們情感上比較容易接受、愿與交流和傾訴的對象、渠道和平臺，讓他們內(nèi)心緊張、憋悶等不良的情緒得以舒解和釋放，這本身不僅提升了犯人服刑期間生活的質量，同時穩(wěn)定的犯情、獄情也是監(jiān)獄做好各項工作的必要條件。第三，可以幫助社會了解監(jiān)獄，進而讓社會更多的人關心監(jiān)獄，理解監(jiān)獄和監(jiān)獄警察工作的艱苦、危險和重要等等，成為監(jiān)獄和社會間的一個橋梁，爭取社會各方對監(jiān)獄工作的理解、幫助和支持。實際上，人們對監(jiān)獄一直以來普遍地懷有莫名的“敬畏”，往往把監(jiān)獄和陰森恐怖、慘無人道、暗無天日等聯(lián)系甚至等同起來，因此對監(jiān)獄充滿了神秘感和恐怖感，對監(jiān)獄有若干不實的想像、推測和誤解。這不利監(jiān)獄充分利用社會資源和力量做好工作。為了讓社會比較客觀地了解監(jiān)獄，我國曾做過很多努力，對監(jiān)獄工作采取多種形式進行宣傳和報道，取得了顯著的社會效果。這種官方宣傳渠道單一，公信力也有局限。顯然，通過監(jiān)獄行刑監(jiān)督員對監(jiān)獄的了解和認識，更具客觀性和公信力。第四，可以及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，降低監(jiān)獄工作風險。監(jiān)獄監(jiān)督的目標富有建設性，即幫助和協(xié)助監(jiān)獄不斷發(fā)現(xiàn)問題，改進工作。由于其獨立和“中立”的角色、立場決定了它比較容易了解、掌握監(jiān)獄和犯人雙方存在的各種問題，進而及早發(fā)現(xiàn)矛盾，解決問題，降低和化解監(jiān)獄工作的風險。傾訴或訴說式的交流是身處監(jiān)獄中的犯人普遍的心理和情感需求。這種需求并非僅止于對抗或不信任監(jiān)獄的原由或需要，而是人的心理和情感多面性的反應。除了表達對監(jiān)獄方面的意見和建議外，很多與監(jiān)獄監(jiān)管和教育事宜無關的內(nèi)心情感，特別是一些關乎監(jiān)獄外的社會上的事物，犯人更愿意向具有獨立身份的來自社會的人士交流。這是監(jiān)獄教育的有效方式，是疏導犯人心理的有效渠道和監(jiān)獄安全的有效閥門?？傊?，由相對獨立的第三方對監(jiān)獄行刑實施專門系統(tǒng)的監(jiān)督，不僅具有理論價值，也具有實踐意義。但作為一個全新的事物，其在中國的建立和實行，必定還有漫長的路要走。為此，了解我國監(jiān)獄行刑監(jiān)督的現(xiàn)狀是必要的。對此，我們的分析是:1．監(jiān)獄行刑監(jiān)督的體系與依據(jù)。目前中國監(jiān)獄監(jiān)督的基本狀況可以表述為:(來自公共權力系統(tǒng)內(nèi)部的)監(jiān)督體系完善或比較完善;依據(jù)零散而不夠充分;實踐實施效果不佳;獨立第三方的有效監(jiān)督結構性缺乏。2．監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容和程序。獨立第三方的監(jiān)獄監(jiān)督在中國尚是新生事物，已有的監(jiān)獄監(jiān)督體系屬于公權力之間的內(nèi)部監(jiān)督。由于缺乏專門性和專業(yè)性，因此既無系統(tǒng)的內(nèi)容，也無相應的專門程序。3．監(jiān)獄行刑監(jiān)督的組織(主體)和隊伍建設。中國已經(jīng)具有龐雜的公權力對監(jiān)獄監(jiān)督的組織機構體系，這是和獨立第三方監(jiān)獄監(jiān)督相對應的必要監(jiān)督系統(tǒng)，也是監(jiān)獄監(jiān)督的主導系統(tǒng)。在某種意義，或至少在一定時期內(nèi)，獨立第三方的監(jiān)督還只是公權力監(jiān)獄監(jiān)督的必要補充。從獨立第三方監(jiān)獄監(jiān)督的人員力量來講，由于中國社會結構還缺乏真正的非政府組織和機構，因此，一方面監(jiān)獄監(jiān)督要依靠現(xiàn)在屬于或被劃為“社會組織”的力量，更重要的是可以借鑒相關部門或機構的“人民”制度，在總結已有的“監(jiān)獄執(zhí)法人民檢查員”的基礎上，發(fā)展獨立第三方監(jiān)督社會人士的個體力量，即以社會有關人士為突破口，建立監(jiān)獄監(jiān)督隊伍體系。4．監(jiān)獄監(jiān)督的范圍和標準。監(jiān)獄工作的哪些內(nèi)容屬于行刑監(jiān)督的范圍，以及進行監(jiān)督的標準或依據(jù)是什么，都需要建立專門、明確的規(guī)范，失去了標準監(jiān)督就失去了依據(jù)。有關法律法規(guī)是監(jiān)督的形式標準或依據(jù)，監(jiān)獄的行刑標準或目標是監(jiān)督的實質性依據(jù)。5．監(jiān)獄監(jiān)督的實施。監(jiān)獄監(jiān)督涉及一系列具體問題，特別是監(jiān)獄監(jiān)督的組織、管理等。監(jiān)獄監(jiān)督的實施離不開監(jiān)獄的配合、協(xié)作和支持。但顯而易見，監(jiān)獄監(jiān)督不能由監(jiān)獄自身來組織、領導或“邀請”實施。6．監(jiān)獄監(jiān)督的保障。包括監(jiān)督機構和人員的權限、要求、制約或規(guī)范機制、程序、相互間的關系及經(jīng)費來源和保障等。7．監(jiān)獄監(jiān)督的效力。實施監(jiān)獄監(jiān)督形成的意見和建議，可以借鑒類似司法建議的方式，需要通過一定渠道和程序保障其有效性。

經(jīng)驗與借鑒:比較研究

限制和規(guī)范公權力一直以來都是人類社會文明進步的使命和方向之一。因此，在不同歷史特點和不同社會制度的國家，基于其各自的歷史、文化和法律等，都對監(jiān)獄行刑監(jiān)督有著一定的實踐探索，這對中國的監(jiān)獄行刑監(jiān)督具有重要理論和實踐借鑒意義。(一)英國的經(jīng)驗英國有三套系統(tǒng)保證著獨立監(jiān)獄監(jiān)督的職責承擔。他們是女王陛下的監(jiān)獄巡查官、獨立監(jiān)督委員會和監(jiān)獄及緩刑中的政府官方調(diào)查員。女王陛下的監(jiān)獄巡查官的主要職責是對囚犯和其他被監(jiān)管人員在監(jiān)獄、少管所和移民遣送中心中所享受的條件和待遇進行獨立、詳細的審查。女王的監(jiān)獄大檢察官的任命在監(jiān)獄系統(tǒng)之外，任期為5年。大檢察官向政府報告英格蘭和威爾士的囚犯們的待遇和條件以及其它的事宜。該項工作的例行檢查每五年做一次。一次全面的檢查歷時一個星期，還要從各個渠道收集資料，包括對囚犯的面對面的交流和調(diào)查。監(jiān)獄監(jiān)察員的進入要求不能夠被拒絕，同時他們的報告將會面對公眾，公開出版。英格蘭和威爾士的每一座監(jiān)獄都有他們自己的獨立監(jiān)督委員會。他們來自社區(qū)，被政府部門授權，充當著監(jiān)獄獨立的監(jiān)督員，以確保那些被拘留的人員收到人道和正確的對待和充分的幫助，為釋放后的生活做好足夠的準備工作。這些人員享受去往監(jiān)獄各處的進入權，除非是以涉及安全的理由，這些權力是不能受到限制的。該監(jiān)督委員會的成員會對監(jiān)獄做定期的不預先通知的訪問，他們可以提請管理層、地方長官、地區(qū)長官、總部甚至部長及人士關注囚犯們的要求。當在監(jiān)獄的設施內(nèi)有嚴重的突發(fā)事件發(fā)生時，該委員會的委員必將被邀請來監(jiān)督事件的處理方式。監(jiān)獄及緩刑中的政府官方調(diào)查員是被內(nèi)政部任命的。他們負責調(diào)查囚犯們的投訴和與緩刑監(jiān)督有關的事宜，或者是其他的相關報告中提到的人員和事件。此類官方調(diào)查員既獨立于監(jiān)獄系統(tǒng)也獨立于國家緩刑系統(tǒng)。(二)印度的實踐監(jiān)獄探訪員制度是在19世紀末的時候被首先介紹到印度的。盡管有法律規(guī)定，要求官方和非官方的探訪者要對印度的各種監(jiān)獄進行監(jiān)督為目的的探訪，但是在實踐中，這套制度的運行情況并不十分有效。根據(jù)國家人權委員會的報告，印度監(jiān)獄持續(xù)的面臨過分擁擠、缺乏衛(wèi)生設施、醫(yī)療條件惡劣和缺少食物的問題。地方各州自己掌握監(jiān)獄的管理。近年來，在新德里成立的聯(lián)邦人權組織，已經(jīng)開始領導一場改革，試圖在印度境內(nèi)的數(shù)個州內(nèi)加強非官方監(jiān)獄探訪的作用，以改進監(jiān)獄的條件。他們已經(jīng)開展一些經(jīng)驗性的監(jiān)獄探訪研究，通過與囚犯、監(jiān)獄工作人員、地方官員、退休的監(jiān)獄官員和官方及非官方的探訪者會面交談來了解監(jiān)獄探訪系統(tǒng)在實際中的工作情況，探索改進的機會。該組織已經(jīng)開始致力于與各州人權組織、各州政府、司法、立法當局和監(jiān)獄行政機關的對話。在探訪系統(tǒng)存在的眾多問題中，非常突出的就是這種探訪的不定期性，探訪通常是由某些個人啟動的，并且通常是在各種節(jié)假日期間而不是專門為了監(jiān)督的目的。非官方性探訪者的任命是不透明的，而且其選舉標準也不清楚。婦女的代表名額不足。探訪者的報告質量不高也是一個問題。他們提供的信息有前后不一致的情況，而且他們也很少提供相關的建議。此外，這里沒有一個機制來確保責任承擔或者是確保報告所發(fā)現(xiàn)的情況會得到有關當局的重視。聯(lián)邦人權組織建議每一個監(jiān)獄都要成立監(jiān)事會，改進雇用程序和提高對對探訪者培訓的質量。監(jiān)獄探訪的范圍應該更加的廣泛，監(jiān)督應當履行一個更為制度化的程序。應當提供更多與囚犯進行私人會面的機會，以確保投訴可以在保密的情況下被提出，監(jiān)獄的警衛(wèi)也不應當在場。最后，報告的質量應當提高，報告應該定期的提交給州政府、州立法大會和州人權委員會。(三)俄羅斯的情況隨著前蘇聯(lián)的解體，俄羅斯開始了民主建設的過程。這一過程也影響了很多包括監(jiān)獄在內(nèi)的國家機構的行政管理體制。1992年，俄羅斯提出了希望加入歐洲委員會的申請。這一申請要求俄羅斯要承擔更多新的國際義務，包括滿足改善監(jiān)獄條件和簽署并批準歐洲人權公約和反酷刑公約。俄羅斯的人權活動家，還有一些曾經(jīng)服刑的囚犯和歐洲專家提出，俄羅斯的監(jiān)獄條件不能滿足歐洲的標準。附屬于地方蘇維埃的監(jiān)督委員會，作為對于各種監(jiān)禁機構監(jiān)督負責的機構，沒有能夠遵從基本的人權標準。在19世紀的俄羅斯，對監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所等機構的社會監(jiān)督組織由國家代表和杰出的公共人物組成。該組織由沙皇亞歷山大一世創(chuàng)立。地方的各個社區(qū)委員會據(jù)此開始在全俄羅斯境內(nèi)開展囚犯監(jiān)督和監(jiān)獄條件的監(jiān)督工作?，F(xiàn)存的規(guī)定沒能為刑法領域的公共監(jiān)督提供立法基礎。俄羅斯的刑法規(guī)定了有權力探訪監(jiān)獄和其它的刑事犯居住地的組織。非政府組織沒有被賦予這些權力。很多年以來，改革者們一直試圖推動在強制拘留所實行公共控制和公共組織的協(xié)作，以確保人權納入聯(lián)邦法律。國家杜馬最終采納了2003年的法律草案，同時還做出了允許國際組織專家探訪監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所的規(guī)定。英國的獨立監(jiān)督委員會仍在繼續(xù)與其俄羅斯伙伴的合作;在2005年，代表們又應邀來到俄羅斯，與那里的同行們分享英國在監(jiān)獄公共監(jiān)督方面的經(jīng)驗，并與俄羅斯監(jiān)獄當局和俄羅斯的非政府組織會面。到目前為止，很多試驗性的工作重點已經(jīng)遠離了莫斯科。在2006年莫斯科召開的CivilG8會議上，有人呼吁政府應該采取所有措施以在其國家中發(fā)展有效的監(jiān)督體制，特別是對于法律的執(zhí)行機構和監(jiān)獄、收容所和教養(yǎng)所體系，以更積極的幫助在其它國家和國際社會建立有效的公共獨立監(jiān)督體系。(四)美國的做法美國的監(jiān)獄關押率僅次于俄羅斯，排名世界第二。在美國有三個層次的改造系統(tǒng):由城市管理的地方監(jiān)獄、國家管理的監(jiān)獄和聯(lián)邦監(jiān)獄。地方監(jiān)獄體系的區(qū)別很大，從只有6、7間囚室的小監(jiān)獄到囚禁上千號囚犯的過分擁擠的大型監(jiān)獄。監(jiān)獄中的暴力問題是一個被廣泛報道的問題。監(jiān)獄中的人員以黑人為多數(shù)。隨著強制最小徒刑的使用，特別是對犯罪者的使用，近年來，關押數(shù)量已經(jīng)顯著的增多。在美國沒有官方的監(jiān)獄監(jiān)督機構，也沒有法律要求獨立的外部監(jiān)督。外部監(jiān)督在各州之間的差別很大，主要取決于立法者、市民社會、教會組織、囚犯家庭組織和專業(yè)協(xié)會。他們都在監(jiān)獄探訪工作中發(fā)揮作用。美國的監(jiān)獄面臨大量的由囚犯和像“美國市民自由聯(lián)盟國家監(jiān)獄項目”這樣的市民社會組織提出的法律訴訟。比如，在阿拉巴馬州以鐵鏈鎖住一群做苦工的囚犯這樣的爆炸性新聞引起了國際譴責后，該種行為就被州政府禁止了。一個美國的人權組織“人權觀察”定期的探訪監(jiān)獄，接受囚犯們和他們的家屬們發(fā)出的投訴信，發(fā)表獨立的報告。一個特別的關注領域是囚犯被強奸的問題。曾經(jīng)有一個案件要求監(jiān)獄官員對囚犯被強奸的事件負責。其所秉持的理由是，該種事件構成了《美國憲法第八修正案》中提到的殘忍和非正常性懲罰。因此，美國的最高法院判決如果他們明知道囚犯有實質性的被其他人傷害的風險，監(jiān)獄的官員要對這一傷害負責。在一位伊利諾斯州的參議員的幫助下，新的保護囚犯免受強奸的法律誕生了。這種以訴訟迫使監(jiān)獄方負責的方式是非常昂貴的，也許這種美國模式對其他國家沒有太大的借鑒意義。美國改造委員會，一個私人的非營利性會員制組織，提供檢查服務。由于接受對該組織的鑒定是志愿性的，很多的監(jiān)獄都沒有參與其中。被該委員會鑒定為合格所需符合的要求與其它聯(lián)邦、郡縣、各州和私人的各類機關所要求的標準是一致的。所有的項目與該委員會簽訂合同，繳付鑒定費用，按照經(jīng)過該組織培訓的顧問所審定的標準進行自我評審。之后，鑒定委員會會對其委托改造做出鑒定決定。美國改造委員會宣稱，該鑒定會促使員工進行提高和發(fā)展，提高他們的工作士氣和專業(yè)水平，建立一個對工作人員和囚犯都更為安全的環(huán)境，并檢驗出監(jiān)獄的優(yōu)缺點，建立可量化的提高標準，增強抵御訴訟的能力，減少責任保險費用。

監(jiān)獄監(jiān)督體系建設的構想

專門系統(tǒng)的監(jiān)獄監(jiān)督在中國是一個全新的事物，目前理論上和實踐上都沒有系統(tǒng)地提出和研究。概括而言，這一問題意義重大并具可性行，同時研究和實施的難度也都很大。中國監(jiān)獄行刑監(jiān)督程序和體系的建設，需著力解決如下幾個方面的問題:首先，符合人類社會發(fā)展方向、國際趨勢和最低規(guī)則標準。文明、民主是人類社會發(fā)展的必然方向，有效保障犯人權利已經(jīng)成為不爭的國際性共識和趨勢，因此，對監(jiān)獄實行有效的獨立第三方監(jiān)督，不僅符合這一趨勢，也是確保達到國際有關犯人待遇最低待遇標準規(guī)則的要求。其次，中國具備相應的社會基礎和實踐條件。犯罪入獄是人生的不幸，不論原因如何，在監(jiān)獄服刑的人同是不幸的人和社會生活的弱者。從權利保障和享有角度講，犯人始終處于弱勢地位。同情弱者是人類善良的本能，幫助和保護弱者既是通行的國際規(guī)則，也是中國文化傳統(tǒng)。實行監(jiān)獄監(jiān)督以保護犯人的權益有廣泛的社會基礎?，F(xiàn)在中國強調(diào)以人為本，強調(diào)建設和諧社會，越來越重視對公民權利個人的保護和對公共權力的監(jiān)督和制約，這些都為建立監(jiān)獄監(jiān)督提供了良好的實踐條件。特別是近年來監(jiān)獄強調(diào)公正、公開、公平，獨立第三方的監(jiān)督也正符合這一實踐趨勢。第三，行刑監(jiān)督的制度與法律、法規(guī)建設。1．逐步倡導“獨立”和“第三方”監(jiān)督的觀念，這是實行監(jiān)獄監(jiān)督必要的認識基礎;2．思考建立《監(jiān)獄監(jiān)督條例》或相應的法律、法規(guī)建設，這是法律依據(jù);3．規(guī)范監(jiān)獄活動，明確監(jiān)獄工作標準。這是監(jiān)獄監(jiān)督活動的“實體性”依據(jù)。第四，行刑監(jiān)督的組織機構和人員。1．組織體系。監(jiān)獄監(jiān)督不可由監(jiān)獄及其領導、管理機關來組織和領導，必須確保其活動的獨立性。但獨立第三方的監(jiān)督需要納入一定的公共的權力系統(tǒng)管理或督導;2．機構。監(jiān)獄監(jiān)督的主體由非政府的社會組織和個人組成。這些機構和個人除了具備相關條件外，不得與監(jiān)獄和犯人之間存在各種實際的利害或利益關系。第五，行刑監(jiān)督的內(nèi)容、程序及效力。監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容包括監(jiān)獄各項工作和各項工作的全過程，簡單地說是一種“全程式全面監(jiān)督”，這是與現(xiàn)有公權力實施的監(jiān)獄監(jiān)督的一個明顯區(qū)別。監(jiān)獄監(jiān)督的內(nèi)容需要圍繞監(jiān)獄活動標準或規(guī)則展開。因此，明確和建立這些標準和規(guī)則是監(jiān)獄監(jiān)督的前提和基礎。監(jiān)獄監(jiān)督既在監(jiān)獄活動程序之內(nèi)，又在監(jiān)獄活動之外，具有自身的獨立性。也就是說它是專門對監(jiān)獄活動的監(jiān)督，當然包括監(jiān)督的活動在實體和程序兩個方面是否合法等等。同時，監(jiān)獄監(jiān)督本身也必須按照一定的程序進行，以保證其自身的合法性和有效性。需要強調(diào)的是，監(jiān)獄監(jiān)督的程序當中，需要明確確保監(jiān)獄監(jiān)督效力的程序規(guī)定，即必須明確通過一定的程序，監(jiān)獄監(jiān)督的意見和建議，監(jiān)獄需要做出回應或改正。根據(jù)我國監(jiān)獄行刑的法律、法規(guī)和實踐運行情況，結合國外有關經(jīng)驗和做法，我們對我國建立和實行監(jiān)獄行刑監(jiān)督體系的構想是:(一)轉變觀念，改革現(xiàn)有監(jiān)獄考核體制，使監(jiān)獄樹立對外部監(jiān)督的開放態(tài)度轉變觀念是監(jiān)獄外部監(jiān)督制度建立的基礎。一直以來，在人們的觀念中，監(jiān)督意味著“挑毛病”、“找茬”，不管是個人還是機構都在本能上給予排斥。監(jiān)獄也不例外，姑且不論其對社會人士的獨立監(jiān)督，就是對檢察院的法律監(jiān)督，雖然不得不接受，但也不情不愿，意見頗大。這種觀念造成了監(jiān)獄的封閉與落后，社會對監(jiān)獄狀況缺乏了解與關注，監(jiān)獄問題也難以得到有效解決。因此，相對于中國改革開放30年取得的巨大成就，監(jiān)獄的發(fā)展是十分緩慢的。事實上，從我們在英國了解到的情況來看，監(jiān)獄的外部監(jiān)督對監(jiān)獄本身利大于弊，這也是英國監(jiān)獄對外部監(jiān)督持歡迎態(tài)度的重要原因。首先，外部監(jiān)督機構及其工作人員可以從與監(jiān)獄不同的角度幫助監(jiān)獄及時發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，從而降低監(jiān)獄工作風險。其次，外部監(jiān)督的介入，增加了公權力運行的透明度，同時也減少了權力腐敗的機會，對監(jiān)獄相關工作人員也是一種保護。再次，監(jiān)獄的過于封閉也是監(jiān)獄本身不愿看到的，監(jiān)獄需要社會的了解與關注，尤其是監(jiān)獄的一些進步之舉，需要有獨立第三方的宣傳，而外部監(jiān)督機構可扮演監(jiān)獄與社會溝通的中介角色，其不僅揭示監(jiān)獄存在的問題，也表彰監(jiān)獄進步之處;并且，有些問題本身不是監(jiān)獄短期能自行解決的，通過外部監(jiān)督機構的披露，可引起社會和監(jiān)獄上級部門的關注，有利于這些問題的解決。最后，對囚犯死亡等具體事件的調(diào)查處理，由獨立第三方監(jiān)督機構進行或參與，可大大增強處理過程與結果的公信力，避免監(jiān)獄處于公眾質疑的風口浪尖。綜上，監(jiān)獄應當適時轉變觀念，不怕暴露問題，理性對待外部監(jiān)督。同時，要讓受監(jiān)督者對監(jiān)督持開放態(tài)度，不僅是觀念問題，在我國還有考核問題。如只要出問題，不管是什么樣的問題，一概要查管理者的責任，任何人都會在趨利避害的心理本能驅使下，設法隱滿問題。所以，應該改革現(xiàn)有監(jiān)獄考核機制，使考核體系科學化。(二)完善檢察監(jiān)督在理論上，監(jiān)獄的外部監(jiān)督包括立法機關監(jiān)督、媒體監(jiān)督、檢察監(jiān)督等，但實際上真正運轉的只有檢察監(jiān)督。檢察機關有專門派駐監(jiān)獄的駐監(jiān)檢察室，但駐監(jiān)檢察室監(jiān)督不力的問題在“躲貓貓事件”中已表現(xiàn)得淋漓盡致。首先，由于缺乏法律法規(guī)對檢察院法律監(jiān)督內(nèi)容和程序的明確規(guī)定，加上監(jiān)獄部門本能的排斥，駐監(jiān)檢察室難以有效發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄存在的問題，形成有效監(jiān)督;其次，地方保護主義的干擾，也往往使駐監(jiān)檢察監(jiān)督流于形式;最后，駐監(jiān)檢察室在工作機制上本身存在不足，駐監(jiān)檢察室本來是一種外部的、專門的法律監(jiān)督，但其人員往往不能與監(jiān)獄機關在工作上保持一定距離，在生活、福利等方面完全脫離聯(lián)系，容易被同化，難以發(fā)揮法律監(jiān)督職能，甚至喪失法律監(jiān)督的動力和能力。上述問題的存在，削弱了駐監(jiān)檢察室法律監(jiān)督的力量，也使其社會公信力大大下降，有必要加強改革，完善駐監(jiān)檢察監(jiān)督:首先，必須采取有力措施確保駐監(jiān)檢察室監(jiān)督的獨立性。一方面，應健全相關保障機制，使駐監(jiān)檢察室與監(jiān)獄機關保持一定的距離，防止被同化;另一方面，應進一步加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作的領導，形成檢察工作一體化的機制，有效地排除地方因素的不當干擾，克服地方保護主義，增強法律監(jiān)督的整體效能。其次，健全法律監(jiān)督方面的法律規(guī)定，適時出臺《法律監(jiān)督法》，明確、細化法律監(jiān)督的內(nèi)容與程序，使檢察機關的監(jiān)督程序進一步制度化、規(guī)范化。(三)整合現(xiàn)有聘請執(zhí)法監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄工作的做法，探索建立中國特色的獨立監(jiān)督制度中國監(jiān)獄的外部監(jiān)督實際上只有檢察監(jiān)督一種，而且檢察監(jiān)督也是公權力內(nèi)部的監(jiān)督，而公權力外部的監(jiān)督則結構性缺失。近年來，有些地方監(jiān)獄管理局聘請監(jiān)獄系統(tǒng)外的有關個人擔任執(zhí)法監(jiān)督員，以對監(jiān)獄工作進行監(jiān)督。這是探索中國監(jiān)獄外部監(jiān)督制度的有益嘗試，但離建立真正的外部獨立監(jiān)督制度甚遠。原因在于，執(zhí)法監(jiān)督員由監(jiān)獄管理機關聘請，且聘請程序不透明，其本身的獨立性令人懷疑;其次，執(zhí)法監(jiān)督員探訪監(jiān)獄時間、探訪范圍、交談對象等均由監(jiān)獄安排，使所謂的監(jiān)督流于形式;等等。為使監(jiān)督真正有效，應當整合現(xiàn)有聘請執(zhí)法監(jiān)督員監(jiān)督監(jiān)獄工作的做法，形成制度性建設。建設重點不僅要保證罪犯有暢通的訴冤渠道，而且要賦予監(jiān)督者相應的權力，保障監(jiān)督的獨立性。具體包括以下內(nèi)容:經(jīng)費由財政全額保障;監(jiān)督員應是志愿者性質，與監(jiān)獄及犯人無任何利害關系，并由一獨立社會組織聘請，聘請條件與程序公開;監(jiān)督員任命后除非出現(xiàn)重大違紀或違法犯罪事件，在任期內(nèi)不得解聘;監(jiān)督員可在工作時間隨時探訪監(jiān)獄任何地方，與囚犯不受限制地交談，并可自行決定是否需要監(jiān)獄工作人員陪同;監(jiān)督員獨立發(fā)表報告，不受任何干涉;等等。不可否認，在現(xiàn)有體制下，獨立外部監(jiān)督制度的建立任重道遠，但任何制度的建立與完善都不是一朝一夕的事，重要的是，我們必須踏出前進的第一步。之后，我們可以堅定地一步一個腳印，在不斷探索研究中闖出一條符合中國文化特點與國情的道路。

本文作者：張紹彥工作單位：中國社會科學院法學研究所