導(dǎo)語(yǔ)：網(wǎng)絡(luò)治理在地方公共管理中運(yùn)用及啟發(fā)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：通過(guò)對(duì)西方公共管理理論演進(jìn)的綜述，闡明網(wǎng)絡(luò)治理理論已成為世界性公共管理研究與實(shí)踐的最新成果和理論范式。在借鑒國(guó)內(nèi)外學(xué)者研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合作者本人的研究和實(shí)踐，提出了地方政府網(wǎng)絡(luò)治理依政府角色不同而進(jìn)行的網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)并簡(jiǎn)要介紹了幾個(gè)實(shí)踐案例;進(jìn)而從網(wǎng)絡(luò)治理理念出發(fā)，結(jié)合我國(guó)地方政府工作實(shí)際，提出了進(jìn)一步深化行政體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府的若干建議。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)治理；地方政府；公共管理；行政體制改革

行政體制改革既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度建設(shè)的實(shí)踐探索，也是當(dāng)代公共管理學(xué)研究的核心問(wèn)題。加快推進(jìn)行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任性、法制型和廉潔高效的政府，既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的必然要求，也是進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制與政治體制配套改革的一項(xiàng)緊迫任務(wù)。

網(wǎng)絡(luò)治理理論的興起是近年來(lái)世界性行政體制改革中取得的最新理論成果，對(duì)其學(xué)習(xí)借鑒并探索用以指導(dǎo)我國(guó)的行政實(shí)踐及體制改革，意義重大，影響深遠(yuǎn)，前景光明。

一、西方公共管理理論綜述從西方政府改革及其行政理論演進(jìn)的歷史來(lái)看，其公共服務(wù)改革大致經(jīng)歷了官僚制公共服務(wù)模式階段、新公共管理公共服務(wù)模式階段和“整體政府”公共服務(wù)模式幾個(gè)階段。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)治理理論又大行其道，政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)進(jìn)步，又為網(wǎng)絡(luò)治理理論的興起創(chuàng)造了條件，提供了可能。政府公共管理模式及其相對(duì)應(yīng)的政府經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式見(jiàn)圖1:

(一)傳統(tǒng)公共管理理論與市場(chǎng)失靈。在西方早期資本主義時(shí)期，亞當(dāng)·斯密的自由主義經(jīng)濟(jì)理論大行其道，對(duì)政府的定位是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“守夜人”，相信“管的最少的政府才是最好的政府”。這一時(shí)期的政府是層級(jí)制的官僚體制構(gòu)架，其核心思想是韋伯的官僚體制理論①。稍后形成于20世紀(jì)二、三十年代，由威爾遜等人提出的政治行政二分法，把行政從政治中剝離出來(lái)，使行政系統(tǒng)成為非政治性的工具②。這與韋伯的官僚制理論構(gòu)成了近代西方傳統(tǒng)公共行政理論的基礎(chǔ)，使行政學(xué)成為一門(mén)獨(dú)立的學(xué)科。

20世紀(jì)30年代爆發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，出現(xiàn)了“市場(chǎng)失靈”，挑戰(zhàn)了“自由放任”的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，從而使人們認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)機(jī)制的盲目性缺陷和應(yīng)該強(qiáng)化社會(huì)發(fā)展的公平性原則，為政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公共事務(wù)提供了理由和運(yùn)作空間。

(二)新公共管理理論與政府失靈。經(jīng)濟(jì)危機(jī)暴露的“市場(chǎng)失靈”，給傳統(tǒng)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論畫(huà)上了一道休止符，羅斯福新政的具體實(shí)踐催生了凱恩斯經(jīng)濟(jì)理論，凱恩斯主張政府應(yīng)以財(cái)政政策和貨幣政策直接干預(yù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)，他的觀點(diǎn)被西方各主要資本主義國(guó)家統(tǒng)治者所接受，成為資本主義世界應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”的“靈丹妙藥”，從而開(kāi)始了大規(guī)模的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為。美國(guó)出現(xiàn)的“管制資本主義”經(jīng)濟(jì)，西歐出現(xiàn)的“制高點(diǎn)行業(yè)”國(guó)有化運(yùn)動(dòng)就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的極端情況。但是，到了20世紀(jì)70年代，資本主義世界遭遇“滯脹”，政府職能的無(wú)限膨脹和對(duì)各種社會(huì)事務(wù)大包大攬，致使服務(wù)差，效率低，財(cái)政危機(jī)頻發(fā)等政府自身弊端被放大，政府越來(lái)越失去公民的信任，導(dǎo)致所謂的“政府失靈”。③經(jīng)濟(jì)學(xué)界開(kāi)始重新審視凱恩斯主義并引發(fā)了對(duì)自由主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重新重視，使撒切爾、里根代表的新自由主義成為時(shí)尚。

面對(duì)政府失靈，越來(lái)越多的政治家和學(xué)者開(kāi)始探討新的政府管理模式，促使新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。

“新公共管理”主要有兩層含義:管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。管理主義指的是把私人部門(mén)的管理手段引入公共部門(mén)。強(qiáng)調(diào)直接的職業(yè)管理，明確的績(jī)效和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)結(jié)果進(jìn)行管理以及接近消費(fèi)者;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)指的是把激勵(lì)結(jié)構(gòu)(例如市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng))引入公共服務(wù)中，強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)官僚機(jī)構(gòu)，通過(guò)外包和準(zhǔn)市場(chǎng)的運(yùn)作方式實(shí)現(xiàn)更有效的競(jìng)爭(zhēng)以及消費(fèi)者選擇。其特征是私有化、分權(quán)化、市場(chǎng)實(shí)驗(yàn)、強(qiáng)制競(jìng)爭(zhēng)和服務(wù)質(zhì)量提升。④因此，新公共管理模式就是用以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的，由競(jìng)爭(zhēng)驅(qū)動(dòng)的策略來(lái)取代傳統(tǒng)公共管理中以規(guī)則為基礎(chǔ)、由權(quán)威協(xié)調(diào)驅(qū)動(dòng)的過(guò)程。

與新公共管理模式相對(duì)應(yīng)的政府形態(tài)稱(chēng)為第三方政府。它的顯著特點(diǎn)是不斷加大利用私人公司和非營(yíng)利組織而不是政府公務(wù)員來(lái)提供直接的服務(wù)并實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)。第三方政府也意味著政府機(jī)構(gòu)和人員的精簡(jiǎn)，分散化和小型化與角色的轉(zhuǎn)變，它使政府公共部門(mén)從服務(wù)供應(yīng)者變成了服務(wù)催化者，服務(wù)范圍也從政府組織內(nèi)部走向外部并皈依公民本位，注重公民對(duì)服務(wù)的偏好和選擇。雖然新公共管理服務(wù)模式利用市場(chǎng)化方法和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，大大提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，但英國(guó)撒切爾時(shí)期推行的公共行政改革卻在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，嚴(yán)重忽視了部門(mén)間的合作與協(xié)調(diào)，造成了“碎片化”的制度結(jié)構(gòu)，并導(dǎo)致公共服務(wù)的碎片化。這又在總體上抑制公共服務(wù)效率的持續(xù)提高并與公共服務(wù)的公共性相悖，從而使西方各國(guó)公共服務(wù)改革再次陷入困境。

(三)整體政府公共服務(wù)模式與治理理論。整體政府公共服務(wù)模式是在反思和揚(yáng)棄傳統(tǒng)的官僚制政府服務(wù)模式和新公共管理模式的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來(lái)的。它發(fā)端于20世紀(jì)90年代后期的英國(guó)布萊爾政府推動(dòng)的公共改革運(yùn)動(dòng)，它標(biāo)志著政府改革從公共管理轉(zhuǎn)向公共治理的新階段。布萊爾指出“我們必須在政府之間進(jìn)行更好的協(xié)調(diào)和更多的團(tuán)隊(duì)合作，以應(yīng)對(duì)新世紀(jì)的挑戰(zhàn)”。其改革的取向就是通過(guò)不同層級(jí)政府和政府內(nèi)部部門(mén)之間縱向與橫向的協(xié)同工作，克服新公共管理模式的“碎片化”的制度結(jié)構(gòu)，達(dá)到協(xié)同一致的公共服務(wù)目的。這種公共服務(wù)模式致力于政府內(nèi)部組織整合和工作協(xié)同(因此也稱(chēng)之為協(xié)同政府模式)，整體化政府強(qiáng)調(diào)組織內(nèi)部公共服務(wù)與外部公共服務(wù)(第三方合作)的有機(jī)結(jié)合，從而極大地深化和提升了公共服務(wù)政策的理論內(nèi)涵和實(shí)踐意旨。其基本特征有三:(1)公平正義的公共服務(wù)目標(biāo);(2)聯(lián)合的公共服務(wù)方法;(3)協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。①合作的跨界性是整體政府的核心特征，它拆除了等級(jí)制政府中的條狀壁壘，使各機(jī)構(gòu)之間能夠更好地分享信息，協(xié)同作戰(zhàn)。協(xié)同政府與整體政府之間的區(qū)別不僅在于目標(biāo)和手段的兼容程度，而且還在于目標(biāo)和手段是否相互增強(qiáng)。協(xié)同政府意味著不同公共部門(mén)在目標(biāo)和手段上不存在沖突而相互兼容(1+1=2)，而整體政府則更高一個(gè)層次，要求目標(biāo)和手段之間的相互增強(qiáng)(1+1>2)。協(xié)同政府的網(wǎng)絡(luò)管理能力強(qiáng)，但網(wǎng)絡(luò)伙伴僅限于政府內(nèi)部和不同部門(mén)之間。而整體政府綜合了第三方政府高度的公私合作程度與協(xié)同政府高度的跨界合作與網(wǎng)絡(luò)管理能力。整體政府公共服務(wù)模式就是治理理論核心思想在公共管理領(lǐng)域的表象。

(四)從治理到網(wǎng)絡(luò)治理。治理理論興起于上世紀(jì)90年代，1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后“治理”便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中。羅西瑙認(rèn)為治理是一系列活動(dòng)領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它雖無(wú)正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同目標(biāo)支持的管理活動(dòng)，其主體未必是政府，也無(wú)須依靠國(guó)家的強(qiáng)制力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。②格里·斯托克指出治理理論的五種主要觀點(diǎn):(1)治理意味著一系列來(lái)自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)及其行為;(2)治理意味著為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題尋求解決方案的過(guò)程中存在著界限和責(zé)任方面的模糊性?，F(xiàn)代國(guó)家正在把原先由它獨(dú)自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會(huì)，即私人機(jī)構(gòu)、社團(tuán)組織、公民自組織正在承擔(dān)越來(lái)越多的原先由國(guó)家承擔(dān)的責(zé)任。

(3)治理明確肯定了在涉及集體行為的各個(gè)公共機(jī)構(gòu)之間存在著權(quán)力依賴(lài)。致力于集體行動(dòng)的組織必須依靠其它組織并互相交換資源，談判共同目標(biāo)。(4)治理意味著參與者最終將形成一個(gè)自主的網(wǎng)絡(luò)。并在構(gòu)成網(wǎng)絡(luò)的特定領(lǐng)域擁有發(fā)號(hào)施令的權(quán)威，它與政府進(jìn)行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。(5)治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權(quán)力，不限于政府發(fā)號(hào)施令或運(yùn)用權(quán)威。在公共事務(wù)的管理中，政府有責(zé)任使用其他管理方法和技術(shù)，更好對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行控制和引導(dǎo)。③雖然治理理論已引起越來(lái)越多研究者的興趣，但治理理論本身也存在著諸多問(wèn)題。如各種術(shù)語(yǔ)相互矛盾，不同學(xué)者對(duì)其理念的理解和解釋也不完全相同，缺乏明確的分析性框架，構(gòu)成所謂“治理理論叢林”亂象。隨著研究的深入和不同領(lǐng)域?qū)嵺`的開(kāi)展，治理理論所擁有的一系列弊端也開(kāi)始顯現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)多方參與卻無(wú)法明確的給出多方參與的具體框架;試圖整合政府、市場(chǎng)等多種力量，發(fā)揮社會(huì)管理和提供公共服務(wù)的作用，卻缺乏明確的操作章程;不同的學(xué)者嘗試用不同的政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論進(jìn)行解釋?zhuān)墙Y(jié)果往往莫衷一是，缺乏統(tǒng)一的共識(shí)。在這種情況下，網(wǎng)絡(luò)治理作為一種易于構(gòu)建組織框架和操作性更強(qiáng)，也更容易被政府論者和市場(chǎng)論者所接受的理論率先在企業(yè)管理領(lǐng)域被提出，隨著公共管理研究的進(jìn)一步深入和科技的飛速發(fā)展，政府領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)治理也逐漸被理論界所接受，成為當(dāng)前公共管理領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)問(wèn)題之一。

網(wǎng)絡(luò)治理亦稱(chēng)網(wǎng)絡(luò)化治理，由美國(guó)印第安納波利斯市前市長(zhǎng)斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯提出。他們認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理象征著世界上改變公共管理部門(mén)形態(tài)的四種有影響的發(fā)展趨勢(shì)正在合流。即:利用私人公司和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)從事政府工作的第三方政府模式;從顧客-公民的角度考慮，采取橫向“協(xié)同”，縱向減少層級(jí)的做法提供更為整體化的公共服務(wù);數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)大大減少了合作伙伴之間的合作成本，促進(jìn)了網(wǎng)絡(luò)化組織模式的發(fā)展;公民希望增加公共服務(wù)選擇權(quán)的要求在不斷提高，而多元化服務(wù)需求和多用戶(hù)服務(wù)管理客觀上就要求建立便于互動(dòng)和傾向于網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行的服務(wù)模式。①在國(guó)內(nèi)，陳振明(2003)最先對(duì)公共部門(mén)的網(wǎng)絡(luò)治理進(jìn)行了概念界定，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是“為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門(mén)和非政府部門(mén)(私營(yíng)部門(mén)、第三部門(mén)或公民個(gè)人)等眾多公共行動(dòng)主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。”②從定義看出網(wǎng)絡(luò)治理強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面:(1)實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo);(2)政府部門(mén)和非政府部門(mén)(私營(yíng)組織、非營(yíng)利組織或公民個(gè)人)的多主體參與;(3)分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)。

網(wǎng)絡(luò)治理堅(jiān)持了治理的多元參與和分權(quán)理念，又從技術(shù)進(jìn)步和顧客(公民)選擇角度說(shuō)明了網(wǎng)絡(luò)治理的必然性。所以說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)治理與治理并無(wú)實(shí)質(zhì)性差別，網(wǎng)絡(luò)治理是治理網(wǎng)絡(luò)參與各方將治理理念付諸實(shí)踐，進(jìn)行具體化操作，以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)時(shí)，在相互依存的網(wǎng)絡(luò)化組織結(jié)構(gòu)內(nèi)發(fā)揮各自比較優(yōu)勢(shì)，互濟(jì)資源，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，并在網(wǎng)絡(luò)化數(shù)字技術(shù)支持下對(duì)內(nèi)協(xié)同，對(duì)外部(如服務(wù)對(duì)象)反應(yīng)即時(shí)反饋而產(chǎn)生的治理效果。而多層治理、多中心治理、公私伙伴關(guān)系等僅是網(wǎng)絡(luò)治理的具體運(yùn)作形式。

網(wǎng)絡(luò)不同于市場(chǎng)，參與網(wǎng)絡(luò)的主體不是完全自由的、個(gè)體化的。它是以共同的價(jià)值為鏈接和中介的，網(wǎng)絡(luò)中的個(gè)體行為不同于市場(chǎng)中自由運(yùn)動(dòng)的原子化行為，它受其它網(wǎng)絡(luò)伙伴的約束。網(wǎng)絡(luò)不同于層級(jí)，網(wǎng)絡(luò)是自我組織立體構(gòu)建的，它不是至上而下發(fā)號(hào)施令的層級(jí)制結(jié)構(gòu)中的一部分。雖然網(wǎng)絡(luò)中會(huì)出現(xiàn)引導(dǎo)的行為，但卻沒(méi)有層級(jí)制的形式。網(wǎng)絡(luò)的要義在于，它是基于共同準(zhǔn)則的相互性邏輯，不是正式的權(quán)威關(guān)系。如果網(wǎng)絡(luò)中的控制過(guò)于嚴(yán)密，網(wǎng)絡(luò)就不再是網(wǎng)絡(luò)，而就變成了層級(jí)結(jié)構(gòu)。因此，權(quán)力不是單向運(yùn)行的，權(quán)力的分配會(huì)有所差異，但總體上是一種相互依賴(lài)的結(jié)構(gòu)。

網(wǎng)絡(luò)作為一種調(diào)控模式的結(jié)構(gòu)而言，經(jīng)常是在與層級(jí)政府和市場(chǎng)行為相比較的過(guò)程中呈現(xiàn)其特征的。

網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)位于市場(chǎng)協(xié)調(diào)和層級(jí)政府管理的治理結(jié)構(gòu)之間，網(wǎng)絡(luò)既不是市場(chǎng)，也不是層級(jí)，而是處于自愿與強(qiáng)制之間的一種中間揉合體。網(wǎng)絡(luò)在市場(chǎng)和科層之間，或者說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)是市場(chǎng)與科層的重疊。在網(wǎng)絡(luò)中，每一個(gè)參與網(wǎng)絡(luò)的個(gè)體組織都在網(wǎng)絡(luò)中尋找相對(duì)比較優(yōu)勢(shì)，從自己的優(yōu)勢(shì)出發(fā)參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。

公共管理歷史悠久，早在國(guó)家產(chǎn)生之前，原始社會(huì)的成員便以氏族組織為單位管理集體生產(chǎn)，共同安全等公共事務(wù)。進(jìn)入階級(jí)社會(huì)后，公共管理在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)依附于政治統(tǒng)治，從根本上服從和服務(wù)于統(tǒng)治階級(jí)的利益偏好和整體需求。公共管理成了由政府壟斷并強(qiáng)制管理領(lǐng)域。從網(wǎng)絡(luò)治理的角度看，治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以是公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)的合作。多元化的治理主體發(fā)展著相互依存的關(guān)系，推動(dòng)著公共管理朝著網(wǎng)絡(luò)化的方向發(fā)展。所以說(shuō)網(wǎng)絡(luò)治理理論從某種意義上是公共管理最新發(fā)展的理論范式。

二、網(wǎng)絡(luò)治理的基本理念與治理網(wǎng)絡(luò)的類(lèi)型(一)網(wǎng)絡(luò)治理的基本理念。網(wǎng)絡(luò)治理理論的出現(xiàn)彌補(bǔ)了治理理論的諸多局限，提出了更具實(shí)踐操作性的方案。首先為政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的合作提出了明確的框架，建立了明確的合作構(gòu)建機(jī)制，合作過(guò)程中的信任、溝通等協(xié)調(diào)機(jī)制以及最后的效果評(píng)價(jià)機(jī)制。明確的整合機(jī)制可以保證三方實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)而避免劣勢(shì)疊加，利益分配和調(diào)整機(jī)制的建立也能夠保證合作的長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，最終保證合作的有效性。③網(wǎng)絡(luò)治理的基本理念可以歸納為以下四個(gè)方面。

1、分權(quán)導(dǎo)向，從一元到多元化。傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治觀強(qiáng)調(diào)政府組織是行使國(guó)家與社會(huì)事務(wù)管理的唯一權(quán)利中心。這意味著，政府組織依靠其強(qiáng)制與權(quán)威，集中掌握與控制公共事務(wù)管理的各種資源，并以國(guó)家的名義組織各種公共物品與公共服務(wù)的提供和生產(chǎn)。在當(dāng)代治理主義的行動(dòng)邏輯下，政府組織在整個(gè)社會(huì)中依然充當(dāng)著非常重要的角色，特別是在合法地使用暴力、決定重大公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平正義等方面，政府仍將發(fā)揮著其他組織不可代替的作用，但是，它不再是實(shí)施社會(huì)管理功能的唯一權(quán)力核心。這意味著私人機(jī)構(gòu)、非政府組織、公民自組織等部門(mén)將與政府一起共同承擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)的責(zé)任，這些組織的權(quán)利也將得到社會(huì)和公民的認(rèn)可。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府:企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門(mén)》一書(shū)中分析的那樣，政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的方式將是掌舵，而不是劃漿，權(quán)利核心將從一元走向多元。①這一變革內(nèi)在的行動(dòng)邏輯是，公民社會(huì)和民間自組織將成為一種主要的發(fā)展潮流，多元競(jìng)爭(zhēng)被不斷引入公共物品和服務(wù)的提供與生產(chǎn)過(guò)程中。

2、社會(huì)導(dǎo)向，尋求建立新型的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。從根本上說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)治理的過(guò)程就是尋求建立新型國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的過(guò)程，是重新定位政府統(tǒng)治與公民作用關(guān)系的過(guò)程。在治理理念看來(lái)，治理的成功實(shí)施離不開(kāi)一個(gè)繁榮、活躍、發(fā)育充分的公民社會(huì)，離不開(kāi)政府創(chuàng)造條件促使公民組織充分釋放自主管理能量。因?yàn)楣窠M織發(fā)展和公民積極參與公共事務(wù)是治理得以運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)基礎(chǔ)。所以，治理理念要求政府放松對(duì)社會(huì)的過(guò)度管制，逐步授權(quán)給社區(qū)、授權(quán)給公民，大力培育發(fā)展公民組織，不斷增強(qiáng)公民的參與意識(shí)。正如全中燮教授所指出的，當(dāng)代治理模式的選擇，歸根到底是人類(lèi)在國(guó)家-市場(chǎng)-公民社會(huì)三維關(guān)系的組合中，尋求不同以往的、更為有效地實(shí)現(xiàn)共同利益道路的努力。在今天，伴隨著全球化的發(fā)展，以公民參與和公民自治能力為主導(dǎo)的治理模式已經(jīng)成為主流，沖擊著傳統(tǒng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系。這使得傳統(tǒng)的國(guó)家或政府組織的作用逐漸減小，而公民社會(huì)正在不斷強(qiáng)大起來(lái)，發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。伴隨著公民社會(huì)的興起、社會(huì)組織的發(fā)育、政府組織的權(quán)力在微觀層面和社會(huì)管理與公共服務(wù)過(guò)程中被弱化，責(zé)任相對(duì)減小，正是網(wǎng)絡(luò)治理背景下國(guó)家-社會(huì)關(guān)系變遷和調(diào)整的一系列外在表現(xiàn)。

3、服務(wù)導(dǎo)向，從統(tǒng)治行政走向服務(wù)行政。網(wǎng)絡(luò)治理這種行政現(xiàn)代化的一個(gè)重要特征就是實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)治行政向服務(wù)行政的轉(zhuǎn)化。政府作為一種公共組織的最主要作用就是提供公共產(chǎn)品和進(jìn)行各種制度創(chuàng)新。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的普遍建立要求政府承擔(dān)更多服務(wù)職能。打破傳統(tǒng)政府統(tǒng)治的思想模式，不是從管理主體角度考慮如何管制被管理者，而是從社會(huì)公眾的立場(chǎng)，考慮公共行政的主體，特別是政府如何為公眾服務(wù)，這是公共行政改革的一個(gè)里程碑。當(dāng)代政府的治理變革表現(xiàn)出一種破除權(quán)力拜物教的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)由過(guò)去的重管制、輕服務(wù)，以政府為中心，到注重公共服務(wù)，以滿(mǎn)足公眾的需求為中心的轉(zhuǎn)變。奧斯本在《改革政府》一書(shū)中指出:“大多數(shù)人同政府打交道的經(jīng)驗(yàn)中，最大的刺激是官僚政治的傲慢。今天人們期望著被當(dāng)作顧客一樣受到政府的尊重?！睘榱颂岣叻?wù)質(zhì)量，改善公共機(jī)構(gòu)的形象，很多西方國(guó)家強(qiáng)調(diào)以顧客為導(dǎo)向，以公眾為服務(wù)中心，根據(jù)公民的普遍需求決定政府提供什么服務(wù)以及如何提供服務(wù)，建立顧客導(dǎo)向型的公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)機(jī)制;從私營(yíng)企業(yè)借鑒先進(jìn)管理辦法，促進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量與效率的提高。因此，建立“服務(wù)型政府”已成為中外政府改革的流行話(huà)語(yǔ)和努力方向。

4、市場(chǎng)導(dǎo)向，重構(gòu)政府與市場(chǎng)的關(guān)系。治理理論的一個(gè)基本信念是:既然政府的力量可以彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，糾正市場(chǎng)失靈，那么，反過(guò)來(lái)也一樣，即市場(chǎng)力量可以彌補(bǔ)政府的不足，防止政府的失敗。治理理論認(rèn)為，以往人們只注重用政府的力量來(lái)改善市場(chǎng)的作用，卻忽視了相反的做法，用市場(chǎng)的力量來(lái)改善政府的作用。

在實(shí)踐中，網(wǎng)絡(luò)治理注重用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府，在物品和服務(wù)的提供上采用市場(chǎng)的方法(合同外包、等)或非市場(chǎng)的方法，并在公共組織中確立節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制。

(二)網(wǎng)絡(luò)治理的基本類(lèi)型。網(wǎng)絡(luò)治理理論賦予政府在公共管理中更大的靈活性，承認(rèn)政府在公共管理中的核心地位，又不局限于政府的獨(dú)享作用。Provan、Keith和Kenis(2005)總結(jié)了網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的三種類(lèi)型:(1)自組織結(jié)構(gòu);(2)有牽頭組織的結(jié)構(gòu);(3)有一個(gè)獨(dú)立于網(wǎng)絡(luò)之外的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督組織存在的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。同時(shí)指出，“規(guī)模越大的網(wǎng)絡(luò)，集中形式的網(wǎng)絡(luò)治理將更可能被采用?！雹佘菄?guó)強(qiáng)和郭風(fēng)旗(2006)根據(jù)政府發(fā)揮作用的不同，將治理網(wǎng)絡(luò)分為三種類(lèi)型:一是由政府構(gòu)建一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，政府在其中承擔(dān)管理角色;二是網(wǎng)絡(luò)中存在多元行為主體，政府作為其中一個(gè)主體但并不是權(quán)威中心，而是提供一個(gè)讓各方直接交流的通道;三是網(wǎng)絡(luò)實(shí)質(zhì)是一個(gè)平臺(tái)，多元行為主體具有平等的地位，就共同關(guān)心的問(wèn)題、公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商、合作、達(dá)成一致意見(jiàn)并執(zhí)行。②本文參照以上研究成果，按照政府在治理網(wǎng)絡(luò)中的作用，將其分成政府主導(dǎo)型、政府參與型和自組織網(wǎng)絡(luò)(政府可作為網(wǎng)絡(luò)之外的獨(dú)立監(jiān)督者)三種類(lèi)型(見(jiàn)表1):

1、政府主導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)。政府主導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)中各成員之間合作關(guān)系非常緊密，政府與其他成員組織在名義上是處于平等地位的獨(dú)立個(gè)體，但事實(shí)上，政府卻對(duì)網(wǎng)絡(luò)中的其他主體具有較強(qiáng)的影響與控制能力。政府部門(mén)利用其自身權(quán)威、獨(dú)占性資源和公正中立形象將不同的參與主體集結(jié)在一起，協(xié)調(diào)他們之間的活動(dòng)，并且處理彼此間的各種爭(zhēng)端。

政府的控制能力來(lái)源于政府對(duì)資源的獨(dú)占性，對(duì)信息的掌握程度以及與其它組織在權(quán)力方面的不對(duì)稱(chēng)性。這種在資源、信息及權(quán)力方面的不對(duì)稱(chēng)性越強(qiáng)，它對(duì)其它組織的影響與控制能力也就越強(qiáng)，政府組織在網(wǎng)絡(luò)中的地位就越重要。

圖2是政府主導(dǎo)型治理網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)圖。處于網(wǎng)絡(luò)中心的組織A是政府部門(mén)，它對(duì)其他三個(gè)成員B、C、D具有較強(qiáng)的控制能力，成員間同時(shí)存在直接聯(lián)系和間接聯(lián)系(成員D、C間為間接關(guān)系)，政府組織A與其它組織(成員B、C、D)之間權(quán)威機(jī)制的協(xié)調(diào)作用大于價(jià)格機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)其它組織(成員B、C、D)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制取決于價(jià)格機(jī)制和他們之間的地位落差狀況，地位差異取決于資源及信息的不對(duì)稱(chēng)性。但網(wǎng)絡(luò)各方(B、C、D)仍因價(jià)格機(jī)制而各有所獲，資源和信息的差異僅影響各自發(fā)揮作用的程度和從合作中獲得的利益大小。

2、政府參與型網(wǎng)絡(luò)。政府參與型治理網(wǎng)絡(luò)中，眾多的主體在相互依存的環(huán)境中通過(guò)彼此合作，通過(guò)分享資源和權(quán)利來(lái)共同管理公共事務(wù)，各治理主體可以通過(guò)對(duì)話(huà)來(lái)增進(jìn)理解，并發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)良好的網(wǎng)絡(luò)治理效果。

政府參與型網(wǎng)絡(luò)中，主體之間合作關(guān)系比較松散，各個(gè)主體在地位上是平等的，不管規(guī)模大與小都是通過(guò)一個(gè)開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)協(xié)議(契約)進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)議是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)各主體關(guān)系協(xié)調(diào)的基本準(zhǔn)則，參與協(xié)作就要遵守協(xié)議。任何一個(gè)主體都無(wú)法支配網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的全部資源，即主體之間不存在行政命令式的上下級(jí)關(guān)系，一切活動(dòng)都建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上。

3、自組織型網(wǎng)絡(luò)。自組織型治理網(wǎng)絡(luò)是由社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)或非營(yíng)利組織以及公眾自發(fā)形成，各主體間通過(guò)溝通、協(xié)調(diào)達(dá)到組織網(wǎng)絡(luò)，實(shí)施治理的目的。政府僅通過(guò)制定相應(yīng)的政策、法律、規(guī)則對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行監(jiān)督、規(guī)范和服務(wù)，或?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)參與主體搭建合作交流平臺(tái)，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)建立與運(yùn)行條件，而對(duì)于網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行僅是一個(gè)旁觀者。

(三)地方政府實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的前提條件。網(wǎng)絡(luò)治理的分權(quán)導(dǎo)向、社會(huì)導(dǎo)向、服務(wù)導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向?yàn)檎?、市?chǎng)和社會(huì)三個(gè)方面的合作提出了明確的框架，描述了治理的發(fā)展方向和最終結(jié)果，是一種理想的治理范式。但在實(shí)際運(yùn)用中，實(shí)施治理的國(guó)家和政府，特別是地方政府有效治理或善治仍有其先決條件，否則治理也將面臨失敗。

1、權(quán)威的中央政府。沒(méi)有權(quán)威的中央政府，國(guó)家就不可能對(duì)外維護(hù)主權(quán)完整和領(lǐng)土安全不受侵犯，對(duì)內(nèi)創(chuàng)造社會(huì)組織和公民發(fā)揮作用的條件，并決定重大公共資源的分配方向、維護(hù)社會(huì)公平正義和公民基本權(quán)利。這里強(qiáng)調(diào)的權(quán)威主要就是從政府創(chuàng)造社會(huì)環(huán)境的責(zé)任角度出發(fā)，而不同于集權(quán)，不同于“事無(wú)不統(tǒng)”的專(zhuān)權(quán)。

2、穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境。保持社會(huì)穩(wěn)定和諧是實(shí)施有效治理的客觀要求，否則治理將無(wú)從談起。

3、全社會(huì)的民主與法制意識(shí)。網(wǎng)絡(luò)治理的分權(quán)化導(dǎo)向，自組織方式，談判確立目標(biāo)的過(guò)程，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的規(guī)則要求以及結(jié)果的公共性原則都體現(xiàn)了民主與法制的精神。因此，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理必須以自愿、民主、協(xié)商的方式構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)，以法制化的方式規(guī)范、制約、調(diào)整參與主體的行為以避免利己行為導(dǎo)致的網(wǎng)絡(luò)失敗。從這個(gè)意義上說(shuō)，網(wǎng)絡(luò)治理必須以依法治國(guó)為前提，以社會(huì)組織與公眾的民主意識(shí)和法制精神為基礎(chǔ)。

4、高素質(zhì)公務(wù)人員構(gòu)成的具有專(zhuān)業(yè)水平的決策與執(zhí)行機(jī)構(gòu)。地方政府實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的目標(biāo)在于建立服務(wù)型的政府。這就要求政府組成人員既具有專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)，又具有高的網(wǎng)絡(luò)管理能力。同時(shí)在其確定政策目標(biāo)、決策與執(zhí)行的過(guò)程中不斷做出面向公眾選擇的即時(shí)性回應(yīng)。否則網(wǎng)絡(luò)治理可能因政府自身缺陷而告于失敗。

在我國(guó)目前的政治、社會(huì)和文化環(huán)境下，引入網(wǎng)絡(luò)治理理念，深化行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，改善公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)很有必要，但也要根據(jù)我國(guó)社會(huì)的實(shí)際需要與可能在層級(jí)制政府結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，以政府主導(dǎo)型和政府參與型為主確定治理目標(biāo)，循序漸進(jìn)，加以推進(jìn)。

三、地方政府網(wǎng)絡(luò)治理的實(shí)踐:以寶雞為例在政府參與的治理網(wǎng)絡(luò)中，政府作為一種特殊的組織，其資源的有限性是必然存在的，對(duì)地方政府更是如此。由于組織的自身缺陷和自利性決定了其追求目標(biāo)利益最大化的動(dòng)機(jī)和行為，在其提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的時(shí)候必然存在資源投入的有限性和公共服務(wù)需求的無(wú)限性之間的矛盾。政府如何在不同領(lǐng)域和工作任務(wù)中分配和使用有限的資源?如何在資源投入受限的情況下，利用社會(huì)資源?如何在克服政府自身缺陷的同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制并更好地調(diào)動(dòng)和利用社會(huì)組織及公眾的幫助，提供更加充分的公共服務(wù)是一個(gè)較為復(fù)雜的問(wèn)題。網(wǎng)絡(luò)治理理論為上述問(wèn)題的解決提供了可行的選擇。在實(shí)際工作中，按照網(wǎng)絡(luò)發(fā)起者(往往是政府或政府部門(mén))的動(dòng)機(jī)和要完成的工作任務(wù)，治理網(wǎng)絡(luò)常見(jiàn)以下幾種形式:(1)以消除政府資源約束為目的構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò);(2)以引入市場(chǎng)機(jī)制、管理、人才和技術(shù)手段為目的構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò);(3)以執(zhí)行重大決策或?qū)嵤┲卮箜?xiàng)目為目的構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò);(4)以應(yīng)對(duì)和化解公共危機(jī)及重大安全事故為目的構(gòu)建的網(wǎng)絡(luò)。

本文作者曾長(zhǎng)期從事公共管理工作，并主政寶雞多年，基于對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段地方政府行政環(huán)境的認(rèn)識(shí)和把握，面對(duì)復(fù)雜而廣泛的公共服務(wù)需求，借鑒網(wǎng)絡(luò)治理理念，在努力改善政府自身公共服務(wù)能力的同時(shí)，利用政府的威信和可交換資源，以政府主導(dǎo)或參與的形式，引導(dǎo)社會(huì)力量廣泛參與，構(gòu)建治理網(wǎng)絡(luò)，最大限度地改善公共服務(wù)，取得了較為理想的治理效果。現(xiàn)介紹幾例如下:1、建設(shè)大型公共設(shè)施或項(xiàng)目的網(wǎng)絡(luò)治理?！板X(qián)少也要干大事”，逼出來(lái)的網(wǎng)絡(luò)治理———渭河綜合治理(政府主導(dǎo)，社會(huì)多方參與型)。渭河由寶雞市內(nèi)穿城而過(guò)，由于其北方季節(jié)性河流的特點(diǎn)，除雨季外，大部分時(shí)間水量很小，渭河城內(nèi)堤防設(shè)計(jì)為百年一遇標(biāo)準(zhǔn)，可過(guò)洪水7000立方米/秒，但在農(nóng)灌引水和少雨季節(jié)，有時(shí)流量不足10立方米/秒。因而常年沙石裸露，加之采沙與傾倒垃圾，渭河成為寶雞市內(nèi)藏污納垢之地。

渭河綜合治理的目的在于，在確保行洪安全的前提下，利用渭河灘涂土地美化、綠化城市，創(chuàng)造公共價(jià)值，提升城市品位，給老百姓建設(shè)一個(gè)休閑活動(dòng)的好去處。到目前為止，已完成約11公里長(zhǎng)、250米寬的公園建設(shè)任務(wù)，總投入約在3億元左右。由于政府特別是市級(jí)政府投入有限，建設(shè)任務(wù)與政府能力之間差距較大。為解決問(wèn)題，市政府決定由城建局牽頭，組織和動(dòng)員社會(huì)力量參與建設(shè)，形成了一個(gè)政府主導(dǎo)下多主體廣泛參與的治理網(wǎng)絡(luò)。以全長(zhǎng)3公里的一期工程為例，預(yù)算投資5000多萬(wàn)元，結(jié)果政府僅實(shí)際投入2000萬(wàn)元左右，由于中央項(xiàng)目的支持，地方政府實(shí)際投入不足500萬(wàn)元。結(jié)果建成了60多萬(wàn)?的綠地公園和5個(gè)具有地方文化特色的市民活動(dòng)廣場(chǎng)和配套的健身設(shè)施。如此大的一期工程，僅有7個(gè)管理人員，其他的養(yǎng)護(hù)任務(wù)、清潔任務(wù)都利用公園經(jīng)營(yíng)收益，由網(wǎng)絡(luò)其他主體雇傭臨時(shí)工完成。

渭河公園治理之所以成功，主要是因?yàn)橐韵略颉?1)對(duì)渭河公園治理的共識(shí)。規(guī)劃建設(shè)渭河公園，一方面可以改善寶雞市環(huán)境，有益于生態(tài)治理，有助于建設(shè)生態(tài)城市;另一方面，對(duì)于政府單位，這一舉措可以提高政績(jī)，對(duì)于民眾，則可以改善居住環(huán)境。所以各參與主體都認(rèn)可網(wǎng)絡(luò)治理的成果。(2)主體因素。在合作過(guò)程中，各方都投入自身的優(yōu)勢(shì)資源，這樣減少了政府壓力，也保證了網(wǎng)絡(luò)治理的成功。在各主體積極參與過(guò)程中，合作過(guò)程也較順暢，合作態(tài)度較積極。(3)關(guān)系因素。在各方對(duì)合作效果都十分認(rèn)可的情況下，參與網(wǎng)絡(luò)的積極性都很高，各主體都積極溝通，相互較信任。(4)環(huán)境因素。包括上級(jí)支持和公眾參與。公園建設(shè)及維護(hù)階段，公園管理機(jī)構(gòu)由市秘書(shū)處直接領(lǐng)導(dǎo)，保證其工作的順利推行。強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者保證了各治理主體之間相互信任，溝通及時(shí)順暢，各主體積極參與網(wǎng)絡(luò)治理，合作態(tài)度良好。其次是公民廣泛參與，公民參與一方面可以減少政府工作中的障礙，另一方面公民參與可以為政府提供人力、物力資源。環(huán)境的支持對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理效果的影響也非常重要。

2、增強(qiáng)城市管理協(xié)同性、整體性和反應(yīng)即時(shí)性的網(wǎng)絡(luò)治理———寶雞數(shù)字化城管新模式(政府主導(dǎo)，多方參與型)。為了有效提高城市管理工作效率和水平，寶雞市按照建設(shè)部推廣數(shù)字化城管新模式工作總體部署和省建設(shè)廳對(duì)數(shù)字化城管工作“夯實(shí)基礎(chǔ)、循序漸進(jìn)、全省示范”的要求，堅(jiān)持“立足實(shí)際、滿(mǎn)足應(yīng)用、創(chuàng)出特色”的原則，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)，高水平建設(shè)，高效能管理，從市區(qū)實(shí)際出發(fā)，全面整合管理資源，對(duì)城市管理體制、機(jī)制進(jìn)行了變革。2003至2008年，在市政府主導(dǎo)下，根據(jù)城市管理一體化要求，明確了城市管理的參與部門(mén)、職責(zé)任務(wù)和運(yùn)行機(jī)制等要求并制定實(shí)施方案和規(guī)劃，著力提高城市管理處置能力，形成了具有寶雞特色的數(shù)字化城市管理治理網(wǎng)絡(luò)。寶雞市數(shù)字化城市網(wǎng)絡(luò)治理中，寶雞市政府、城市管理委員會(huì)發(fā)揮著主導(dǎo)作用，通過(guò)市政府的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)為各個(gè)主體提供了參與空間，此外還要對(duì)治理網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行進(jìn)行過(guò)程管理與結(jié)果控制。通過(guò)整合各個(gè)部門(mén)的資源與力量，不僅減輕了過(guò)去城市管理的負(fù)擔(dān)，而且有利于提高城市管理公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。

數(shù)字化城管系統(tǒng)是依托現(xiàn)代信息技術(shù)，通過(guò)管理流程再造，整合多種資源，通過(guò)部門(mén)聯(lián)動(dòng)而構(gòu)成的大城管系統(tǒng)。它的主要特點(diǎn)是:一是政府主導(dǎo)，規(guī)劃先行。該系統(tǒng)根據(jù)城市管理一體化要求，在市政府主導(dǎo)下，明確該網(wǎng)絡(luò)的實(shí)施范圍、功能定位、參與部門(mén)、職責(zé)任務(wù)和運(yùn)行機(jī)制等要求并制定實(shí)施方案和規(guī)劃。二是多部門(mén)參與，協(xié)同式運(yùn)行。明確劃分城市公用設(shè)施、交通設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、綠化設(shè)施、房屋土地設(shè)施和其他設(shè)施，確定管理、執(zhí)法監(jiān)督責(zé)任主體。同時(shí)，以26個(gè)城管委成員單位為基礎(chǔ)，以公安、民政、交通和供電、通訊等單位為補(bǔ)充，明確其在城市管理中的責(zé)任，全部納入城市管理系統(tǒng)范疇。各終端單位依據(jù)數(shù)字化城管時(shí)效性強(qiáng)、任務(wù)繁雜的工作特點(diǎn)都成立了應(yīng)急分隊(duì)，完善了快速反應(yīng)機(jī)制。為便于協(xié)同，依據(jù)“監(jiān)督上移，處置下移”的原則，建立了“一級(jí)監(jiān)督(市級(jí))”、兩級(jí)指揮(市和市級(jí)部門(mén)、區(qū)政府)、三級(jí)管理(市、區(qū)和街辦)、四級(jí)聯(lián)動(dòng)(市、區(qū)、街辦和社區(qū))的管理體系。將監(jiān)督職能上調(diào)，將處置力量下移，較好地解決了各級(jí)之間的協(xié)作與整體聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。三是創(chuàng)新體制機(jī)制，科學(xué)再造城管工作流程。在城市管理中心內(nèi)設(shè)監(jiān)督、指揮兩個(gè)分中心。監(jiān)督中心負(fù)責(zé)受理城市管理問(wèn)題信息，對(duì)辦理結(jié)果進(jìn)行核查，對(duì)參與部門(mén)工作進(jìn)行監(jiān)督考核和綜合評(píng)價(jià);指揮中心主要負(fù)責(zé)協(xié)同各部門(mén)之間涉及城市管理工作的相關(guān)事項(xiàng)、分配任務(wù)，對(duì)工作落實(shí)情況進(jìn)行督促檢查，處理監(jiān)督分中心反饋的事項(xiàng)。形成監(jiān)督、指揮兩個(gè)相互制約、良性互動(dòng)的工作軸。按照監(jiān)督、指揮兩軸協(xié)同運(yùn)作的要求，建立信息采集、案卷建檔、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)果和考核評(píng)價(jià)7個(gè)環(huán)節(jié)的工作流程。

3、執(zhí)行重大決策，實(shí)施綜合治理。寶雞市實(shí)施“突破西山扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”的網(wǎng)絡(luò)治理(政府主導(dǎo)，社會(huì)參與型)。寶雞市西部山區(qū)隸屬陳倉(cāng)區(qū)與市區(qū)毗鄰，由8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組成。其距中心城市之近，自然條件之惡劣，貧困程度之深重，人口密度之大，在寶雞市12個(gè)縣區(qū)乃至全省也是少有的，是多年扶貧開(kāi)發(fā)工作始終沒(méi)有啃下的“硬骨頭”。2005年，市委、市政府決定創(chuàng)新體制、機(jī)制，按照“政府牽頭，社會(huì)參與，板塊推進(jìn)，綜合治理”的原則，舉全市之力實(shí)施“突破西山”的扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略。圍繞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展，移民搬遷，特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)五大工作重點(diǎn)，進(jìn)行綜合整治。

“突破西山扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”網(wǎng)絡(luò)治理主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)。首先，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者保證了各治理主體之間相互信任，溝通及時(shí)、順暢，各主體積極參與網(wǎng)絡(luò)治理，合作態(tài)度良好。西山治理網(wǎng)絡(luò)的中心節(jié)點(diǎn)為西山工委和西山建委，受市委、市政府直接領(lǐng)導(dǎo)，全權(quán)負(fù)責(zé)西山8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的扶貧開(kāi)發(fā)工作，負(fù)責(zé)與其他網(wǎng)絡(luò)治理主體的協(xié)調(diào)與溝通，將西山扶貧責(zé)任由縣區(qū)級(jí)層面提升到市級(jí)層面，由過(guò)去單靠部門(mén)扶貧提升到整合全社會(huì)資源扶貧，從而保證了該項(xiàng)工作的順利推行。其次，社會(huì)力量在網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮了重大作用。通過(guò)動(dòng)員社會(huì)力量廣泛參與，舉全市之力整體推進(jìn)“突破西山扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略”的順利運(yùn)行。參與西山扶貧開(kāi)發(fā)治理網(wǎng)絡(luò)的市級(jí)部門(mén)102個(gè)，陳倉(cāng)區(qū)級(jí)部門(mén)47個(gè)，一對(duì)一的包扶130多個(gè)貧困村，一定5年不變，不脫貧不脫鉤。同時(shí)由市委組織部、人事局和扶貧辦每年抽調(diào)100名優(yōu)秀中青年干部，在西山開(kāi)展駐村掛職扶貧，既完成部門(mén)扶貧任務(wù)，又培養(yǎng)鍛煉干部。全市規(guī)模以上企業(yè)和駐市大單位、社會(huì)團(tuán)體也都參與了西山的扶貧開(kāi)發(fā)工作，包括市區(qū)醫(yī)院、職業(yè)院校、企業(yè)家協(xié)會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)、婦聯(lián)、共青團(tuán)、房地產(chǎn)企業(yè)以及其他組織和個(gè)人。公民社會(huì)的廣泛參與為政府提供一些人力、物力資源，因此環(huán)境的支持對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理效果的影響也顯得非常重要。最后，實(shí)施項(xiàng)目直通車(chē)制度，捆綁使用各類(lèi)項(xiàng)目資金支持扶貧開(kāi)發(fā)。凡是中央、省、市下到西山的項(xiàng)目，資金一律直撥西山建委，決算在陳倉(cāng)區(qū)，并按照“渠道不亂，用途不變，整合使用，各級(jí)其功”的原則，將不同部門(mén)的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，交通、農(nóng)田水利、扶貧開(kāi)發(fā)、社會(huì)事業(yè)等資金捆綁起來(lái)，集中用于整村移民搬遷，連線(xiàn)擴(kuò)面，板塊推進(jìn)。以大整合、集中投、整體搬和綜合治的方式徹底解決貧困問(wèn)題。

四、網(wǎng)絡(luò)治理理論對(duì)地方政府深化行政體制改革的啟示實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理是我國(guó)地方政府在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基于層級(jí)制政府模式基礎(chǔ)上，改革自身弊端，動(dòng)員社會(huì)力量，引入市場(chǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)公民參與，應(yīng)用新技術(shù)和管理知識(shí)，建設(shè)服務(wù)型政府的可行選擇;是平衡政府與市場(chǎng)作用的有效手段，是克服市場(chǎng)失靈與政府失敗的根本途經(jīng)，是行政民主的重要表現(xiàn)形式;是借用外力，解決公共資源約束，實(shí)施重大公共項(xiàng)目，應(yīng)對(duì)各種挑戰(zhàn)，促進(jìn)社會(huì)和諧，改善公共服務(wù)的理想模式。

同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)治理理論也為地方政府在現(xiàn)階段如何改革自身，以適應(yīng)和更好的發(fā)揮其主導(dǎo)公共服務(wù)的職能指明了方向。

基于對(duì)網(wǎng)絡(luò)治理理念的理解和治理實(shí)踐的體會(huì)，本文認(rèn)為，我國(guó)地方政府行政體制改革應(yīng)做好以下幾個(gè)方面工作:一是要繼續(xù)解放思想，破除官本位思想，徹底擯棄政府壟斷公共服務(wù)的觀念。要勇于放權(quán)，要與社會(huì)組織與公眾分享公共權(quán)力，在提供公共服務(wù)過(guò)程中，引入多方主體參與，最大限度地利用社會(huì)資源。二是盡可能地利用市場(chǎng)的力量和企業(yè)家精神改善公共服務(wù)，提高資源利用效率和公共服務(wù)效能。在履行政府職能時(shí)引入市場(chǎng)化的操作因素，承認(rèn)企業(yè)等組織的公共地位。三是要努力增加政府工作的協(xié)同性、整體性，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，實(shí)施組織整合。其基本特征是縱向減少層級(jí)，橫向加強(qiáng)協(xié)同。以便于圍繞實(shí)施重大政策，完成重大項(xiàng)目而結(jié)網(wǎng)時(shí)的各方參與，便于實(shí)現(xiàn)與服務(wù)對(duì)象即時(shí)溝通與反饋的顧客導(dǎo)向型組織結(jié)構(gòu)。這種基于網(wǎng)絡(luò)治理的組織整合應(yīng)成為政府機(jī)構(gòu)改革的基本目標(biāo)。四是要增強(qiáng)政府工作的靈活性(適應(yīng)性)、迅捷性(快速反應(yīng)能力)，建立在數(shù)字化網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支持下的工作協(xié)同機(jī)制。其基本要求是為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)，各網(wǎng)絡(luò)參與主體可以實(shí)現(xiàn)相互協(xié)調(diào)、即時(shí)反饋，并能因應(yīng)環(huán)境變化引致的網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)變化，并做出即時(shí)的適應(yīng)性調(diào)整。這是信息化時(shí)代政府應(yīng)有的基本技能和實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的技術(shù)基礎(chǔ)。五是建立一支適應(yīng)于實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的公務(wù)人員隊(duì)伍。其基本要求是敬業(yè)、精干、專(zhuān)業(yè);其次要精簡(jiǎn)數(shù)量，提高質(zhì)量，使每個(gè)個(gè)體都成為其所從業(yè)領(lǐng)域解決具體問(wèn)題開(kāi)展創(chuàng)造性勞動(dòng)的行家里手;第三要有能夠?qū)W(wǎng)絡(luò)實(shí)施有效管理的政府高級(jí)官員。要從層級(jí)制政府環(huán)境下政府高級(jí)管理人員只重視對(duì)人員和項(xiàng)目的管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境下，對(duì)更多合作網(wǎng)絡(luò)及其參與主體的管理，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)各種資源以創(chuàng)造更大的公共價(jià)值。公務(wù)人員的素質(zhì)既是政府有效施政的保證，又是實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的前提。六是要制訂有利于推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理的政策、法規(guī)導(dǎo)向。在目前以層級(jí)制政府體制為基礎(chǔ)的條件下，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)治理，必須明確方向，確立目標(biāo)，制訂鼓勵(lì)支持實(shí)施網(wǎng)絡(luò)治理的領(lǐng)域、項(xiàng)目和政策。政策具有促進(jìn)或抑制網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)展的作用，特別是在公共管理理論研究滯后于網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐發(fā)展的今天更是如此。七是建立穩(wěn)定和諧的社會(huì)環(huán)境，鼓勵(lì)支持，培育發(fā)展壯大社會(huì)組織，培育更多的網(wǎng)絡(luò)參與主體。公民社會(huì)的覺(jué)醒、社會(huì)組織的參與、社會(huì)秩序的穩(wěn)定和諧是網(wǎng)絡(luò)治理得以實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。