導(dǎo)語：小議街頭官僚理論與我國公務(wù)員的自由裁量權(quán)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[論文關(guān)鍵詞]街頭官僚理論基層公務(wù)員自由裁量權(quán)

[論文摘要]本文對街頭官僚理論,我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用現(xiàn)狀以及如何完善我國基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)使用體系進(jìn)行了論述,期望街頭官僚理論對完善我國基層公務(wù)員的自由裁量權(quán)使用體系提供一定的借鑒。

一、街頭官僚理論

何為街頭官僚?一般認(rèn)為,街頭官僚是指依據(jù)國家法律法規(guī)直接面對公民實施行政管理的國家基層公務(wù)員。如基層警察、基層稅務(wù)人員等。它一般具有四個特征:1.處于官僚科層制的最底層,直接面對服務(wù)對象;2.有較強(qiáng)的政策制定能力;3.有自由裁量權(quán);4.服務(wù)對象固定。

街頭官僚理論研究的核心問題是街頭官僚的自由裁量權(quán)。所謂自由裁量權(quán),也叫行政裁量權(quán),一般指行政機(jī)關(guān)和政府官員在一定法律法規(guī)規(guī)范之下從事行政管理活動所享有的自由酌量完成任務(wù)的方式和解決問題的權(quán)力,即有條件的行為選擇權(quán)[1](P500-501)。

關(guān)于街頭官僚的自由裁量權(quán),官僚理論研究者認(rèn)為:“和大多數(shù)組織中的低層職員不同,街頭官僚在決定他們的機(jī)構(gòu)供給的利益和懲罰的性質(zhì)、數(shù)量和質(zhì)量時,擁有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。街頭官僚會運用他們手中的自由裁量權(quán)來管理他們的工作環(huán)境,從而使他們的工作變得容易和安全,也就是說,街頭官僚會利用他們的自由裁量權(quán)來為他們自己的利益而不是公民的利益服務(wù)。許多街頭官僚的決策是一種私人決策,即只有街頭官僚自己最清楚這些決策的內(nèi)容。街頭官僚的自由裁量權(quán)是普遍存在的,他們不可能被改革掉,也不可能因為管理的改進(jìn)而消失。在信息時代,街頭官僚正在轉(zhuǎn)變成為屏幕官僚并最終轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)官僚,其具有傳統(tǒng)街頭官僚所不具有的許多特征,但他們也掌握有非常大的自由裁量權(quán)”[2](614-615)。

二、我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用的客觀分析

從我國的國情出發(fā),考察基層公務(wù)員自由裁量權(quán)的使用現(xiàn)狀是非常必要的,這對是否可以借鑒街頭官僚理論來完善我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用體系有著重要意義。當(dāng)前,我國的基層公務(wù)員行使自由裁量權(quán)存在的主要問題是:1.濫用職權(quán),自由裁量權(quán)的使用不符合合理和公正的立法本意;2.行政效率不高,不能靈活果斷地解決問題,拖延履行法定職責(zé)。產(chǎn)生這些問題的原因,主要集中在以下兩個方面:

1.主觀原因

首先,受我國“與朋友交,言而有信”[3]、“君子義以為上”[4]、“無為而無不為”[5]等傳統(tǒng)倫理思想和資本主義利己、金錢、權(quán)勢等個人主義腐朽思想的影響。

其次,基層公務(wù)員的意志不堅強(qiáng),排除干擾的能力差,對執(zhí)行公務(wù)的法律法規(guī)的重要性、嚴(yán)肅性和長期性認(rèn)識不足,存在僥幸心理,缺乏執(zhí)行法律法規(guī)的意識。

最后,基層公務(wù)員無視社會的發(fā)展進(jìn)步,仍靠傳統(tǒng)的方式去了解和處理問題,缺乏自己主動提出創(chuàng)新工作方式的意識,業(yè)務(wù)素質(zhì)不高,知識技能結(jié)構(gòu)老化。

2.客觀原因

首先,在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后,社會各項事務(wù)正以日新月異的速度向前發(fā)展,行政事務(wù)也相應(yīng)涉及到多個利益主體,需要基層公務(wù)員協(xié)調(diào)矛盾的問題越來越多,自由裁量權(quán)適用的范圍也相應(yīng)越來越廣,而激發(fā)基層公務(wù)員積極性的利益機(jī)制,也容易誘發(fā)謀取個人私利行為。

其次,立法機(jī)制程序繁難,缺乏活力,造成法律法規(guī)不完善,缺少規(guī)范基層公務(wù)員主體的法律和相關(guān)的配套法律法規(guī),如《國家公務(wù)員法》。

再次,監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督程序界定不清晰,行政監(jiān)督上下級存在互惠利益關(guān)聯(lián),專門監(jiān)督制度因行政依附受到制約;同時,基層公務(wù)員在不同時間、地點和條件下使用自由裁量權(quán)有不同的標(biāo)準(zhǔn),但我國現(xiàn)行的績效考核制度并未針對不同目的使用不同的評估體系,而是用一種評估體系滿足所有的目的。最后,基層公務(wù)員內(nèi)部管理松懈,領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)行國家法律法規(guī)的重視程度不夠,措施不力,放松了對基層公務(wù)員的教育管理,造成執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的不正?，F(xiàn)象,使法律法規(guī)形同虛設(shè)。

阿爾蒙德認(rèn)為,“無論在學(xué)校里講授的政府觀點是多么積極,一個公民如果被警察折磨,被福利機(jī)關(guān)忽視,或者不被公平的征稅,是不會對當(dāng)局有多大好感的?！盵6](P49)也就是說,如果個別基層公務(wù)員濫用自由裁量權(quán),就會侵犯公民的合法權(quán)益,而如果政府無有效控制自由裁量權(quán)濫用的機(jī)制,使自由裁量權(quán)的使用失控,則會使公民對政府產(chǎn)生失望情緒,造成公民與政府的關(guān)系疏遠(yuǎn)、惡化,進(jìn)而為政府推行政策,實現(xiàn)既定目標(biāo)人為地設(shè)置認(rèn)同障礙,最終會出現(xiàn)政府權(quán)威的合法性危機(jī)。

三、完善我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用體系的基本思路

對于如何控制街頭官僚的自由裁量權(quán),國外街頭官僚理論的研究者認(rèn)為,在傳統(tǒng)時代,應(yīng)“‘減少街頭官僚的自由裁量權(quán)和約束他們可以運用的各種手段’?！畬倭艡C(jī)構(gòu)的控制主要借助于法律手段,強(qiáng)調(diào)官僚機(jī)構(gòu)的行動必須具有合法性?！谛畔r代,要重點控制和約束‘程序的設(shè)計者’,‘信息系統(tǒng)必須受到監(jiān)督、審查’,‘應(yīng)該有反饋和處理特殊個案的機(jī)制’,‘應(yīng)該將系統(tǒng)中用于做出決策的決策樹電子格式等對公民開放和對利益團(tuán)體開放’”。[7](P616~617)綜上所述,我們不難發(fā)現(xiàn),街頭官僚理論主要是從他律的角度控制其自由裁量權(quán),但其同時也指出,“許多街頭官僚的決策是一種私人決策,即只有街頭官僚自己最清楚這些決策”。[8](P615)這說明自律也是一種有效控制街頭官僚自由裁量權(quán)的手段。

但我們在借鑒這種理論時,必須注意到不同國度的生態(tài)環(huán)境的差異,全盤引入,簡單移植,則很可能出現(xiàn)“南桔北枳”的效應(yīng),所以,必須把街頭官僚理論和我國的國情結(jié)合起來。通過對我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)使用現(xiàn)狀的客觀分析。本文認(rèn)為,要控制基層公務(wù)員的自由裁量權(quán),完善其使用體系,必須把自律和他律兩種約束機(jī)制有機(jī)地結(jié)合起來,兩者并重,不可偏廢。具體說來,可采取的措施是:

首先,加強(qiáng)思想政治教育。自由裁量權(quán)能否得到正確使用,人的思想是關(guān)鍵,這就要求政府必須:1.以馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),加強(qiáng)基層公務(wù)員的馬克思主義世界觀教育,形成為人民服務(wù)的人生觀和集體主義的價值觀,堅持人民利益高于一切的思想,杜絕產(chǎn)生損害人民的特權(quán)思想;2.對基層公務(wù)員進(jìn)行愛國主義、集體主義、社會主義教育,堅持國家利益高于集體利益、集體利益高于個人利益的原則,堅決反對個人享樂主義和拜金主義;3.加強(qiáng)基層公務(wù)員的職業(yè)道德教育,樹立愛崗敬業(yè)、誠實守信、辦事公道、服務(wù)群眾、奉獻(xiàn)社會的職業(yè)道德,堅決抵制行政管理過程中的權(quán)力“尋租”行為。

其次,提高業(yè)務(wù)水平。目前,基層公務(wù)員素質(zhì)不高是個較普遍的問題,雖然我國公務(wù)員制度從1992年就已開始實施,但公務(wù)員培訓(xùn)制度尚不完備,這也是導(dǎo)致我國基層公務(wù)員素質(zhì)不高的一個主要原因。為提高基層公務(wù)員的業(yè)務(wù)水平,國家應(yīng)做好以下幾個方面的工作:1.加快公務(wù)員培訓(xùn)制度的行政立法,明確基層公務(wù)員培訓(xùn)的指導(dǎo)方針、培訓(xùn)目的、培訓(xùn)形式、培訓(xùn)內(nèi)容;2.加快建立健全基層公務(wù)員的培訓(xùn)體系,從各種渠道培訓(xùn)基層公務(wù)員,并根據(jù)基層公務(wù)員接觸面廣、處理問題雜和決策時間短等特點,加大經(jīng)濟(jì)、政治、文化、法律法規(guī)、信息技術(shù)和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)等知識的培訓(xùn)力度,提高工作能力;3.加大對學(xué)習(xí)過程和結(jié)果的考察力度,使之不流于形式,不走過場,切實提高基層公務(wù)員隊伍的依法行政意識和現(xiàn)代管理意識。

再次,完善基層公務(wù)員的相關(guān)法律法規(guī)。1.加強(qiáng)法制建設(shè),完善規(guī)范權(quán)力主體方面的立法,國家盡快出臺《國家公務(wù)員法》和《行政程序法》以及尚缺的單項法規(guī),并對現(xiàn)有的單項法規(guī),在實踐檢驗基礎(chǔ)上,依據(jù)形勢的發(fā)展,進(jìn)行修正、補(bǔ)充;2.健全監(jiān)督方面的法律。盡快出臺加強(qiáng)各監(jiān)督機(jī)構(gòu)法律地位的監(jiān)督法,以及保障輿論監(jiān)督的《新聞法》、《人民監(jiān)督法》、《出版法》等;3.在立法過程方面,要處理好法律條文的系統(tǒng)性、完備性和可操作性,尤其是對涉及到公民合法權(quán)益的條款,盡量要做到明確和具體。同時,還要加強(qiáng)執(zhí)法力度,及時對當(dāng)事人進(jìn)行嚴(yán)肅處理,并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,以充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束力和震懾力。

最后是完善行政執(zhí)法監(jiān)督體系,加大監(jiān)督監(jiān)管力度。1.發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。加大行政法律法規(guī)的宣傳力度,提高公民對依法行政的民主監(jiān)督意識和法律參與意識,鼓勵群眾對基層公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督,切實保障憲法賦予公民的批評建議權(quán)和申訴控告檢舉權(quán),真正把人們?nèi)罕妼鶎庸珓?wù)員的監(jiān)督制度化、經(jīng)?；?2.給輿論監(jiān)督更大的權(quán)力。輿論媒介在一些西方國家已經(jīng)成為立法、司法、行政之外的第四種權(quán)力,它在社會監(jiān)督中發(fā)揮的作用也越來越大,是一股巨大的制約行政違法的社會力量,我們要充分利用新聞媒介報道及時、真實、客觀的特點,發(fā)揮其監(jiān)督作用;3.改善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。完善行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制,整合內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu),加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督,充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用;4.更新行政執(zhí)法監(jiān)督觀念。行政監(jiān)督觀念落后是中國公務(wù)員監(jiān)控機(jī)制的最大思想障礙,諸如崇尚權(quán)力、官貴民輕、只唯上不唯實等落后觀念,不消除這些觀念,就難以建立完善的基層公務(wù)員監(jiān)控體系。

此外,要完善我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)的使用體系,除了做好以上幾個方面的工作外,我們還應(yīng)該清醒地意識到,街頭官僚理論認(rèn)為,在信息時代,傳統(tǒng)的街頭官僚必將完全蛻化成不同于傳統(tǒng)街頭官僚的系統(tǒng)官僚,而新的街頭官僚——系統(tǒng)官僚也存在自由裁量權(quán)的濫用問題。雖然目前我國電子政府的發(fā)育程度并不高,系統(tǒng)官僚在傳統(tǒng)基層公務(wù)員中占的比例還很小,但黨的“十六大”已明確提出,在未來的二十年,要“深化行政管理體制改革,進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改進(jìn)管理模式,推行電子政務(wù),提高行政效率,降低行政成本,形成行為規(guī)范、運行合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公共透明、廉潔高效的行政管理體制。”[9]這也是我們黨高瞻遠(yuǎn)矚,與時俱進(jìn),根據(jù)時展的要求,科學(xué)分析當(dāng)前世界發(fā)展的潮流做出的前瞻性、戰(zhàn)略性決策。這也意味著,隨著2050年我國全面實現(xiàn)小康,電子政務(wù)在我國現(xiàn)行政府中占的比重將會越來越大,在這個發(fā)展過程中,我們必然會碰到傳統(tǒng)街頭官僚向系統(tǒng)官僚的轉(zhuǎn)軌期,對于如何控制轉(zhuǎn)軌期系統(tǒng)官僚的自由裁量權(quán),我們應(yīng)結(jié)合我國國情,未雨綢繆,提前做好各項工作,以完善我國基層公務(wù)員自由裁量權(quán)的使用體系,把建設(shè)有中國特色的社會主義不斷推向前進(jìn),共同創(chuàng)造我們的幸福生活和美好未來。

參考文獻(xiàn)

[1][7][8]葉娟麗,馬駿.公共行政中的街頭官僚理論[J],武漢大學(xué)學(xué)報(社科版),2003.05.

[2]張國慶.行政管理學(xué)概論[M].北京:北京大學(xué)出版社,2000.

[3]論語[M].學(xué)而第一.

[4]論語[M].衛(wèi)靈公第十五.

[5]老子[M].第三十七章,四十八章.

[6][美]阿爾蒙德.當(dāng)代比較政治學(xué)——世界展望[M].北京:商務(wù)印書館,1993.

[9]“十六大”報告.