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摘要：社會(huì)救助的“社區(qū)化”管理是發(fā)展趨勢(shì)。本文以煙臺(tái)市上夼西路社區(qū)為個(gè)案，初步探究存在的問(wèn)題。并提出了相應(yīng)政策建議，力求為社會(huì)救助“社區(qū)化”之路提供有益參考。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助“社區(qū)化”；社區(qū)就業(yè)；新型分類救助；資源整合；“一站式”服務(wù)

社會(huì)救助制度作為現(xiàn)代社會(huì)保障體系中的重要組成部分，在保障社會(huì)弱勢(shì)群體基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)再生產(chǎn)等方面發(fā)揮了重要作用。社區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)的地域、生產(chǎn)與生活單位，是社會(huì)救助制度有效實(shí)施的載體。特別是隨著現(xiàn)代社會(huì)救助的主體逐步由政府向多元化社會(huì)主體過(guò)渡，社區(qū)更是起到了“緩沖帶”與“執(zhí)行平臺(tái)”的作用。

一、相關(guān)概念界定

（一）社會(huì)救助

所謂社會(huì)救助，是依據(jù)法律規(guī)定，政府和社會(huì)對(duì)因自然災(zāi)害或其他原因而無(wú)法維持最低生活水平的無(wú)收入和低收入的個(gè)人或家庭給予幫助，滿足其生存需要的制度。結(jié)合對(duì)上夼西路社區(qū)的實(shí)地調(diào)研，筆者將本文的社會(huì)救助界定為：對(duì)弱勢(shì)群體的政策性救濟(jì)與幫助，它包括物質(zhì)方面的救濟(jì)、政策性幫扶和精神性撫慰。具體分為以下三種：經(jīng)常性救助，也即最低生活保障制度；臨時(shí)性救助，即針對(duì)于突發(fā)疾病、災(zāi)禍、災(zāi)難，生活陷入困境的家庭的救濟(jì)；特殊群體救助，即針對(duì)于各種特殊對(duì)象的救助與幫扶，如失業(yè)人員、空巢老人、貧困學(xué)生等。現(xiàn)實(shí)中三種救濟(jì)形式覆蓋的群體有所交叉。

（二）社會(huì)救助“社區(qū)化”

即社會(huì)救助制度在社區(qū)層面的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。這不僅包括對(duì)我國(guó)社會(huì)救助相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行，也包括社區(qū)在執(zhí)行過(guò)程中探索出的具有本社區(qū)特色的社會(huì)救助措施。

（三）上夼西路社區(qū)

上夼西路社區(qū)是煙臺(tái)市奇山街道辦事處所轄的十個(gè)社區(qū)之一，該社區(qū)共有3795戶，居民10900人。

二、上夼西路社區(qū)的社會(huì)救助概況

（一）基本內(nèi)容

1.經(jīng)常性救助。救助對(duì)象為社區(qū)常住人口，低保以最低生活保障線340元為基準(zhǔn)，采取差額補(bǔ)助法。此外，低保對(duì)象還享有城市醫(yī)療救助、廉租住房租賃補(bǔ)貼等專項(xiàng)優(yōu)惠政策。

2.特殊群體救助。對(duì)于社區(qū)內(nèi)失業(yè)人員推薦就業(yè)，針對(duì)“40、50困難群體”的政策優(yōu)惠等；該社區(qū)的空巢老人，除享受經(jīng)常性救助措施外可獲得義工上門(mén)服務(wù)、免費(fèi)查體、“愛(ài)心門(mén)鈴”等社區(qū)服務(wù)；對(duì)社區(qū)內(nèi)貧困生進(jìn)行學(xué)期初學(xué)費(fèi)補(bǔ)助等。

3.臨時(shí)性救助。該救助形式涵蓋了社區(qū)的常住人口和流動(dòng)人口，困難家庭均可申請(qǐng)。此外，街道辦事處及居委會(huì)還負(fù)責(zé)聯(lián)系社會(huì)慈善組織，為困難家庭提供社會(huì)慈善救助。

4.其他形式救助。社區(qū)還通過(guò)設(shè)立救助崗位、法律援助站等形式為弱勢(shì)群體提供全方位的幫扶、救助服務(wù)。

（二）執(zhí)行體制

遵循“區(qū)政府統(tǒng)籌、街道辦領(lǐng)導(dǎo)、居委會(huì)執(zhí)行”的三級(jí)管理體制。社區(qū)居民委員會(huì)作為基層群眾自治組織，在社會(huì)救助方面接受街道辦事處相應(yīng)部門(mén)的工作指導(dǎo)，起到具體執(zhí)行與服務(wù)的作用，在居民和街道辦事處之間架構(gòu)起信息溝通的橋梁。資金則主要來(lái)源于區(qū)政府的財(cái)政撥款。

（三）基本成效

通過(guò)細(xì)化的救助內(nèi)容、分層的執(zhí)行體制與嚴(yán)格的救助程序，以及義工服務(wù)、“愛(ài)心門(mén)鈴”等創(chuàng)新性措施，國(guó)家社會(huì)救助的方針政策在上夼西路社區(qū)得到了有效貫徹實(shí)施，其社會(huì)救助“執(zhí)行平臺(tái)”的作用也得到了充分發(fā)揮。若以政策落實(shí)程度為標(biāo)準(zhǔn)，已做到應(yīng)保盡保。

三、社會(huì)救助“社區(qū)化”存在問(wèn)題

將社會(huì)救助制度放到社區(qū)層面來(lái)具體執(zhí)行細(xì)化了救助機(jī)制，提高了可執(zhí)行性與救助的有效性，是發(fā)展趨勢(shì)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)仍存在以下幾方面問(wèn)題。

（一）低保僅針對(duì)社區(qū)常住人口，覆蓋面窄，救助出現(xiàn)人口“盲區(qū)”

低保將流動(dòng)人口排除在外，進(jìn)而城市醫(yī)療救助、廉租住房租賃補(bǔ)貼等一系列低保戶“專有”的救助政策都沒(méi)有覆蓋到流動(dòng)人口。即便是本社區(qū)的流動(dòng)人口通過(guò)申請(qǐng)能夠得到臨時(shí)性救助，但在筆者看來(lái)，流動(dòng)人口對(duì)于廉租房補(bǔ)貼、醫(yī)療救助等優(yōu)惠政策會(huì)有更大需求。特別是上夼西路社區(qū)這樣流動(dòng)人口占總?cè)丝诮?/3的社區(qū)，如果流動(dòng)人口的基本生活得不到保障，那么對(duì)于社區(qū)安定就是潛在的威脅。

（二）低保辦理周期較長(zhǎng)、手續(xù)繁瑣，效率有待提高

居民戶的低保資格按照“居民申請(qǐng)———家庭經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查———社區(qū)公示與監(jiān)督———報(bào)街道辦事處復(fù)審———報(bào)區(qū)民政局批準(zhǔn)”流程確定，一般需要兩個(gè)月。盡管申請(qǐng)、辦理與審批流程立足于“兩級(jí)政府，三級(jí)管理，四級(jí)落實(shí)”的社區(qū)管理體制，具有其存在的現(xiàn)實(shí)意義，但是工作效率有待提高。

（三）資金匱乏、人員有限導(dǎo)致形式“政策化”、“單一化”

所謂救助形式“政策化”，是指該社區(qū)執(zhí)行上級(jí)方針政策，缺少具有本社區(qū)特色的創(chuàng)新性救助方式；所謂救助形式“單一化”，是指該社區(qū)在救助形式上過(guò)分強(qiáng)調(diào)單純的物質(zhì)性救助。主要緣于兩大制約因素：匱乏的社區(qū)社會(huì)救助資金和有限的專業(yè)工作人員。

（四）社區(qū)內(nèi)部“融合”存在問(wèn)題，救助出現(xiàn)地域“盲區(qū)”

今日花園小區(qū)建成于2003年，是上夼西路社區(qū)中建成時(shí)間較短的小區(qū)。首先，由于小區(qū)與原社區(qū)距離遠(yuǎn)及社區(qū)服務(wù)覆蓋半徑有限，救助、幫扶與服務(wù)很難覆蓋到這一小區(qū)的居民。其次，由于小區(qū)實(shí)行封閉式管理，社區(qū)居委會(huì)與物業(yè)管理公司職能劃分不清。最后，由于建成時(shí)間較短，一方面小區(qū)內(nèi)部形成了完全的“陌生人社會(huì)”，鄰里之間的互助缺失；另一方面，小區(qū)居民對(duì)上夼西路社區(qū)的歸屬感較差，對(duì)于其提供的社區(qū)救助幫扶措施認(rèn)同水平也較低。導(dǎo)致社區(qū)社會(huì)救助地域覆蓋上的“盲區(qū)”。這讓筆者對(duì)于該小區(qū)的弱勢(shì)群體，尤其是占該小區(qū)人口近30%的老年人的生活狀況甚為擔(dān)憂。

四、政策建議

（一）社區(qū)需進(jìn)行相關(guān)探索，建立多樣化、特色化和有針對(duì)性的救助模式

社區(qū)需著眼于本社區(qū)社情，探索富有特色的救助形式；同時(shí)，要針對(duì)不同救助對(duì)象的需求，因人而異地實(shí)施救助，實(shí)現(xiàn)救助普遍性與特殊性有機(jī)結(jié)合。

在實(shí)現(xiàn)救助形式多樣化、特色化這一方面，筆者建議通過(guò)“社區(qū)就業(yè)”的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)可以有三種方式：一是由上級(jí)政府或街道辦事處出面，對(duì)養(yǎng)老院、托老所、醫(yī)療工作站、家政服務(wù)機(jī)構(gòu)等社區(qū)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源整合，設(shè)立“社區(qū)基層服務(wù)中心”，并使社區(qū)內(nèi)的下崗失業(yè)人員、低收入人群及流動(dòng)人口成為該服務(wù)中心的主力工作人員，對(duì)其進(jìn)行崗前培訓(xùn)，工資則由上級(jí)財(cái)政撥款和提供有償醫(yī)療、養(yǎng)老、家政服務(wù)兩部分構(gòu)成；二是社區(qū)居委會(huì)作為中介，一方面做好失業(yè)人口及低收入人群的登記工作，一方面積極聯(lián)系本社區(qū)企業(yè)，積極向企業(yè)推薦工作人員，努力提高弱勢(shì)群體在本社區(qū)企業(yè)的就業(yè)率；三是由上級(jí)財(cái)政予以一定的資金支持，居委會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系社會(huì)上的小成本創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目，推動(dòng)低收入人群進(jìn)行社區(qū)創(chuàng)業(yè)。

在提高救助的針對(duì)性這一方面，以是否具有勞動(dòng)能力為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行分類，進(jìn)而實(shí)施有針對(duì)性的新型分類救助。有勞動(dòng)能力的弱勢(shì)群體，可通過(guò)上述“社區(qū)就業(yè)”的形式實(shí)施救助；部分或全部喪失勞動(dòng)能力的弱勢(shì)群體，除落實(shí)國(guó)家方針政策對(duì)其實(shí)施經(jīng)常性的物質(zhì)救助外，更需關(guān)注其精神需求。鑒于此，社區(qū)可通過(guò)工作人員的定期入戶走訪、義工服務(wù)等方式表達(dá)對(duì)這一類群體的關(guān)懷，并通過(guò)民主會(huì)議、文體活動(dòng)等形式為其提供社交機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)這類人群參與到社區(qū)自治與社區(qū)活動(dòng)中來(lái)。

（二）多方面入手，實(shí)現(xiàn)救助資金來(lái)源多渠道化，人員配備部門(mén)化、專業(yè)化

現(xiàn)階段社區(qū)社會(huì)救助的資金主要來(lái)源于上級(jí)財(cái)政，渠道單一，且多是“撥多少用多少”，并未建立起社區(qū)專有的社會(huì)救助基金。因此，建議社區(qū)成立社會(huì)救助專項(xiàng)基金，實(shí)現(xiàn)專人管理，并由該管理人員負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)對(duì)外聯(lián)系籌資渠道，起到一個(gè)“內(nèi)拉外聯(lián)”的作用。具體來(lái)說(shuō)，“內(nèi)拉”即為爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政撥款、聯(lián)系本社區(qū)企業(yè)及居民捐助；“外聯(lián)”則為聯(lián)系社區(qū)外企業(yè)、社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)、愛(ài)心人士等進(jìn)行社區(qū)慈善活動(dòng)，以整合社區(qū)內(nèi)外資源，動(dòng)用一切力量進(jìn)行社區(qū)社會(huì)化“大救助”。

在人員配備方面，建議在社區(qū)基層管理機(jī)構(gòu)設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)社會(huì)救濟(jì)的部門(mén)，將基金籌集、救濟(jì)發(fā)放、流動(dòng)人口戶籍管理等職能都納入到這一部門(mén)。一方面可以通過(guò)招考等形式引入專業(yè)人員；另一方面可以通過(guò)聘請(qǐng)高校教師或邀請(qǐng)上級(jí)社會(huì)救助部門(mén)工作人員的形式來(lái)對(duì)現(xiàn)有人員進(jìn)行培訓(xùn)，雙管齊下提高社區(qū)社會(huì)救助工作隊(duì)伍的素質(zhì)。

（三）街道辦事處主導(dǎo)，居委會(huì)和物業(yè)公司聯(lián)動(dòng)，推動(dòng)社區(qū)公共資源整合和居民融合，減少救助的地域“盲區(qū)”具體來(lái)說(shuō)，就是通過(guò)居委會(huì)與物業(yè)公司聯(lián)合宣傳與推動(dòng)的方式，以上述“社區(qū)基層服務(wù)中心”為依托，將老社區(qū)的社會(huì)救助政策及醫(yī)療、家政、居家養(yǎng)老等社區(qū)服務(wù)引入到新社區(qū)，使老社區(qū)對(duì)弱勢(shì)群體的救助幫扶措施覆蓋到新型封閉社區(qū)的弱勢(shì)群體。此外，居委會(huì)和物業(yè)管理公司還須通過(guò)合作舉辦“一幫一”結(jié)對(duì)子、聯(lián)誼會(huì)、交流會(huì)、社區(qū)運(yùn)動(dòng)會(huì)等豐富多彩的形式來(lái)推動(dòng)新老社區(qū)居民的互幫互助與情感融合，為救助社區(qū)化營(yíng)造居民共同的心理認(rèn)同感與融洽的人文氛圍，進(jìn)而消除救助的地域“盲區(qū)”。

（四）實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助“一站式”管理，在保證公平的基礎(chǔ)上提高救助效率

首先，可以模仿“行政審批中心”的運(yùn)行模式，設(shè)置“社會(huì)救助綜合服務(wù)中心”統(tǒng)一受理轄區(qū)救助事務(wù)。經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的“磨合”之后，考慮將這些部門(mén)的社會(huì)救助管理職能加以整合，成立“社會(huì)救助局”，實(shí)現(xiàn)真正意義上的社會(huì)救助“一個(gè)口子上下”。

其次，在基層執(zhí)行層面，一方面應(yīng)加強(qiáng)居委會(huì)與居民的溝通，全面掌握弱勢(shì)群體情況，接到困難居民申請(qǐng)后立即啟動(dòng)辦理程序；另一方面則要簡(jiǎn)化操作流程，盡快申報(bào)并督促落實(shí)，使得社區(qū)弱勢(shì)群體能夠盡快得到資金與政策扶持。在提高效率方面，可借鑒“直通車(chē)”的方式對(duì)極端困難者先給予一定墊付、對(duì)本社區(qū)低保進(jìn)行按月例行審查，規(guī)定每個(gè)申請(qǐng)案例的辦結(jié)時(shí)限等。

（五）國(guó)家統(tǒng)籌，社區(qū)探索，逐步攻克對(duì)社區(qū)流動(dòng)弱勢(shì)群體的救助難題

在現(xiàn)階段，要想解決好這一難題，除國(guó)家層面統(tǒng)籌，通過(guò)建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)辦法來(lái)將流動(dòng)就業(yè)人口納入社會(huì)保障體系外，社區(qū)層面也須進(jìn)行相關(guān)探索。上下聯(lián)動(dòng)，相信會(huì)探索出針對(duì)流動(dòng)人口中的弱勢(shì)群體行之有效的救助措施，使社會(huì)救助真正成為一項(xiàng)普惠性的政策。

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