導(dǎo)語：剖析環(huán)境司法的立法困境研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:我國環(huán)境司法面臨行政與司法的互動機(jī)制尚不健全、傳統(tǒng)司法機(jī)制本身功能有限等諸多障礙,為有效克服這些障礙,應(yīng)加強(qiáng)對政府決策行為的環(huán)境審查,準(zhǔn)確把握國家作為自然資源所有者與自然資源管理者兩種身份的差異,完善相關(guān)立法和制度設(shè)計,采取有效措施化解法官在處理環(huán)境問題方面專業(yè)性不足的難題。

關(guān)鍵詞:環(huán)境問題;行政機(jī)制;司法救濟(jì)

近年來,通過司法途徑化解環(huán)境危機(jī)的議題備受社會關(guān)注。對此,學(xué)者們圍繞強(qiáng)化環(huán)境問題的可訴性、完善傳統(tǒng)訴訟規(guī)則、借鑒國外相關(guān)司法實踐構(gòu)建我國環(huán)境公益訴訟制度等展開了熱烈討論,司法部門也作出了明確回應(yīng)。2004年4月,大連市在基層人民法院成立了環(huán)保巡回法庭;2007年11月以來,貴陽市、無錫市、昆明市中級人民法院相繼成立了環(huán)境保護(hù)審判庭,南京市在基層人民法院成立了環(huán)保巡回法庭,北京、湖北等地也一直有人大代表建議成立環(huán)境保護(hù)審判庭。從這些現(xiàn)象來看,通過設(shè)置專門的環(huán)境法庭,將環(huán)境問題的解決納入司法渠道似乎已經(jīng)成為一種趨勢。但實際上,環(huán)境法庭在解決環(huán)境問題方面所發(fā)揮的作用不容樂觀?！皳?jù)統(tǒng)計,我國每年的環(huán)保糾紛案件有10萬多件,但真正到法院進(jìn)行訴訟的不足1%。”①筆者在基層國土資源部門調(diào)研所了解的情況是,非法采礦、以破壞性方法開采礦產(chǎn)資源等違法犯罪事件多數(shù)還是通過國土資源部門以行政處罰的方式處理的,將其納入司法程序困難重重。關(guān)于環(huán)境案件難以進(jìn)入司法程序的原因,多數(shù)學(xué)者圍繞環(huán)境案件在因果關(guān)系認(rèn)定、舉證責(zé)任分配、損害范圍界定、法律適用等方面的困境展開討論。實際上,除了這些規(guī)則層面的因素外,環(huán)境司法的開展還面臨一些更深層次的涉及我國環(huán)境問題發(fā)生的特殊性以及我國行政體制改革與司法救濟(jì)機(jī)制的功能方面的問題。對這些問題的研究,在一定程度上更有利于對環(huán)境司法進(jìn)行全面了解、準(zhǔn)確定位和有效推動。

一、我國環(huán)境司法的外部障礙

1.“政府失靈”現(xiàn)象使我國環(huán)境司法收效不佳

“如存在市場失靈一樣,也存在政府失靈:當(dāng)政府行動不能改善經(jīng)濟(jì)效率或者當(dāng)政府不公正地進(jìn)行收入再分配時,政府失靈就會發(fā)生。”②“政府失靈”包括政府決策或行為的不當(dāng)或失當(dāng)。我國環(huán)境方面的“政府失靈”現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個方面:首先,政府部門對我國自然環(huán)境的整體認(rèn)識存在偏差。建國后相當(dāng)長一段時期內(nèi),政府部門對我國資源環(huán)境的基本評價一直是“地大物博”,人均觀念較為淺薄,過分夸大了自然環(huán)境對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性承載能力。這種認(rèn)識偏頗在任何一個處于工業(yè)化初期的國家都難以避免,它在相當(dāng)長一段時期內(nèi)影響了我國政府有關(guān)資源與環(huán)境的決策,與當(dāng)今嚴(yán)峻的環(huán)境資源形勢的形成不無關(guān)系。其次,在計劃經(jīng)濟(jì)體制下,政府部門基于對“勞動價值論”的片面認(rèn)識,認(rèn)為自然資源具有使用價值是肯定的,但其能否成為價值體是有疑問的。由于缺乏價值來源,自然資源便無法成為商品,其市場供給就不可能實現(xiàn),自然資源配置和供給的任務(wù)就只能由政府來完成?！百Y源無價,資源產(chǎn)品低價,工業(yè)制成品高價”的局面逐步形成,資源開發(fā)利用的低效率、無效率與環(huán)境污染共同造成了生態(tài)環(huán)境的破壞與退化。最后,我國傳統(tǒng)政績考評指標(biāo)體系存在明顯的不足。受多種因素影響,傳統(tǒng)政績考評指標(biāo)過分偏重經(jīng)濟(jì)發(fā)展和GDP增長,相對忽視環(huán)境保護(hù)。在經(jīng)濟(jì)政績觀的導(dǎo)向下,一些地方政府不惜以犧牲環(huán)境為代價,謀求短期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實踐中一些企業(yè)的環(huán)境違法行為屢禁不止甚至釀成重大環(huán)境污染事件,往往與地方政府部門環(huán)保執(zhí)法不力甚至直接或間接地縱容企業(yè)環(huán)境違法有著直接的關(guān)系。“政府失靈”在一定程度上排斥了環(huán)境問題進(jìn)入司法救濟(jì)程序。因為環(huán)境問題大多涉及政府的宏觀決策或調(diào)控,而根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定,這些宏觀決策或調(diào)控行為一般都是不可訴的,對之無法啟動司法審查程序。以企業(yè)為被告的環(huán)境民事訴訟也經(jīng)常受到政府公權(quán)力的影響,有時這類案件本身已不再重要,案件的最終結(jié)果取決于司法部門與政府的角力。在相關(guān)訴訟規(guī)則尚未完善、行政與司法的互動機(jī)制尚未健全之前,環(huán)境法庭只是在形式上為審理環(huán)境案件提供了一個專門平臺,其不可能推動環(huán)境司法取得實質(zhì)性進(jìn)展。

2.我國自然資源權(quán)立法的不足排斥了司法系統(tǒng)對資源破壞問題的介入

談及環(huán)境問題,多數(shù)學(xué)者和實務(wù)部門一般僅著眼于環(huán)境污染,這種看法實際上是很片面的。盡管工業(yè)革命以來環(huán)境污染一直是環(huán)境問題的重要組成部分甚至成為環(huán)境問題的代名詞,但實際上除環(huán)境污染之外,還有另外一類環(huán)境問題即資源破壞。資源破壞問題之所以經(jīng)常被忽略,主要是因為這類問題大多涉及行政管理,人們?nèi)菀缀鲆晱沫h(huán)境的角度來觀察和理解這類問題。資源破壞問題主要表現(xiàn)為自然資源權(quán)屬受到侵害。自然資源權(quán)屬包括自然資源所有權(quán)和利用權(quán)兩個層次的權(quán)利形態(tài),主要解決自然資源歸誰所有、使用以及由此產(chǎn)生的法律后果由誰承擔(dān)等問題。③從權(quán)利性質(zhì)和內(nèi)容來看,自然資源權(quán)屬無疑應(yīng)歸屬物權(quán)范疇。但實際上,盡管自然資源開發(fā)利用權(quán)完全符合我國《物權(quán)法》第127條規(guī)定的用益物權(quán)“對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益”的法律特征,但其客體的特定性、行使方式的特殊性等很難與傳統(tǒng)的用益物權(quán)理論相契合,這使其在立法觀念和立法實踐中受到了明顯的輕視與忽略。按照我國《憲法》、《民法通則》和《物權(quán)法》的規(guī)定,絕大多數(shù)自然資源歸國家所有,國家既是自然資源所有者,也是自然資源管理者,實踐中一些行政機(jī)關(guān)將國家對自然資源的所有權(quán)異化為國家對自然資源行政監(jiān)管權(quán)利的組成部分,把國家對自然資源的行政管理與國家的自然資源權(quán)益實現(xiàn)混為一談,嚴(yán)重阻礙了自然資源的保護(hù)和價值實現(xiàn)。從權(quán)利的基本功能和目標(biāo)來看,自然資源利用權(quán)如采礦權(quán)、取水權(quán)等類似于用益物權(quán),但實際上現(xiàn)行各自然資源單行法大多是以行政許可的方式規(guī)定各種自然資源利用權(quán)的。如我國《礦產(chǎn)資源法》第39條、40條針對無證開采和越界開采兩種違法行為規(guī)定“責(zé)令賠償損失”,從法理上講,“賠償損失”是典型的民事責(zé)任承擔(dān)方式,而“責(zé)令”帶有明顯的行政強(qiáng)制特征,實踐中“責(zé)令賠償損失”往往變?yōu)橐孕姓幜P代替民事賠償,根本未給司法裁判留下應(yīng)有余地。我國《行政復(fù)議法》明確規(guī)定涉及自然資源權(quán)屬的糾紛必須先申請行政復(fù)議,基本上未給司法機(jī)制介入此類糾紛留下多大空間。

3.行政處罰與刑罰銜接機(jī)制的不足導(dǎo)致資源破壞行為很難受到司法懲處

我國現(xiàn)行立法對資源破壞行為規(guī)定了沒收違法所得、罰款、賠償損失、恢復(fù)原狀等責(zé)任形式,實踐中這些行為往往以行政處罰的方式得到矯正。我國《行政處罰法》第22條明確規(guī)定“違法性行為構(gòu)成犯罪的,行政機(jī)關(guān)必須將案件移送司法機(jī)關(guān),依法追究其刑事責(zé)任”,但該法對于如何移送缺乏具體的可操作性規(guī)定,造成實踐中針對自然資源破壞事件存在著大量的行政處罰與刑罰錯位的現(xiàn)象,一些行政機(jī)關(guān)查處的破壞自然資源的違法行為已經(jīng)明顯觸犯了刑事法律。另外,目前有關(guān)資源破壞行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要是作為各資源主管部門進(jìn)行行政管理的依據(jù),較難作為司法裁判的依據(jù),導(dǎo)致資源主管部門提出的一些證據(jù),法院往往不予采信。這些都導(dǎo)致各種資源破壞行為即使在事實上已經(jīng)構(gòu)成了犯罪,實踐中也很難將其納入刑事審判程序。一些基層資源主管部門對此多有反映。

二、我國環(huán)境司法的內(nèi)部障礙

1.司法機(jī)制在解決環(huán)境問題方面的功能局限性

我國現(xiàn)行民事、行政、刑事三種訴訟規(guī)則設(shè)計都是針對傳統(tǒng)人身糾紛和財產(chǎn)糾紛的,環(huán)境糾紛帶有很大的社會性,其在表現(xiàn)形式和內(nèi)容上與傳統(tǒng)的人身糾紛和財產(chǎn)糾紛存在很大差異,故通過現(xiàn)有三種訴訟模式來解決環(huán)境問題的實際效果不佳。盡管當(dāng)前一些圍繞法律責(zé)任的研究對現(xiàn)有三種訴訟模式對解決環(huán)境問題的不適應(yīng)性進(jìn)行了分析和論證,也提出了一些應(yīng)然性的立法建議,但實踐中法官“以法律為準(zhǔn)繩”的觀念根深蒂固,在缺乏明確的法律依據(jù)的前提下,要求法官以應(yīng)然性的理論論證為指導(dǎo)進(jìn)行司法裁判是不現(xiàn)實的?！案鶕?jù)法官為社會所履行的職責(zé),法官一般來講不應(yīng)當(dāng)被視為一種新的和更好的制度的締造者,……法律改革的重大任務(wù)應(yīng)當(dāng)留待那些享有立法權(quán)的人或機(jī)構(gòu)去完成。”④在當(dāng)前缺乏針對環(huán)境問題的專門訴訟規(guī)則的情況下,將司法救濟(jì)作為解決環(huán)境問題的主要途徑是不現(xiàn)實的。另外,司法裁判的目標(biāo)與解決環(huán)境問題的內(nèi)在要求也存在一定的差距。法律所追求的社會正義包括兩個基本方面:社會各種資源、利益、負(fù)擔(dān)分配方面的正義,以及社會爭端和沖突的解決方面的正義。前者可謂“實體正義”,后者可謂“形式正義”或“訴訟正義”。⑤司法裁判的側(cè)重點只在于“訴訟正義”,換言之,司法裁判的基本社會功能是作為一種社會爭端與沖突解決機(jī)制對是非曲直進(jìn)行判斷、分配損失,從而達(dá)到司法救濟(jì)的目的。但環(huán)境問題的解決往往不僅是是非曲直的判斷問題,基于環(huán)境利益的價值復(fù)雜性,司法裁判更需要對多重正當(dāng)主張的“優(yōu)先性”或者相關(guān)方的“容忍程度”問題作出判斷,這一點是傳統(tǒng)司法機(jī)制所不擅長的。

2.法官處理環(huán)境問題的專業(yè)性不足

通過訴訟方式解決環(huán)境問題對法官提出了兩個方面的新要求:其一,在對案件進(jìn)行定性時,不能僅依據(jù)法律規(guī)范和一般倫理觀念,還必須參照某些技術(shù)指標(biāo);其二,在現(xiàn)有法律依據(jù)不足的情況下,能在環(huán)境理念和環(huán)境思維的指引下,對現(xiàn)有法律規(guī)則進(jìn)行符合環(huán)境保護(hù)宗旨和目標(biāo)的遴選與適用。這兩個方面實際上是對法官解決環(huán)境問題的專業(yè)性提出了更高的要求。從我國現(xiàn)階段的審判實踐來看,法官的知識結(jié)構(gòu)尚不能勝任這些要求。就我國現(xiàn)實情況而言,通過在司法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置環(huán)境法庭來消除法官處理環(huán)境糾紛的專業(yè)性不足的做法很難在短時間內(nèi)取得明顯成效,因為法官環(huán)境法知識的培養(yǎng)需要一個過程,環(huán)境法教學(xué)和人才培養(yǎng)是當(dāng)前我國法學(xué)教育中非常薄弱的環(huán)節(jié),這決定了環(huán)境法專業(yè)人才缺失的現(xiàn)狀在短期內(nèi)難有改善,法官裁判環(huán)境案件的專業(yè)性不足問題將長期存在,況且在基層人民法院設(shè)置環(huán)境法庭目前并無相應(yīng)的法律依據(jù)⑥。

三、我國環(huán)境司法障礙之克服

1.加強(qiáng)對政府決策行為的環(huán)境審查

與單個建設(shè)項目相比,政府制定和實施的各種有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域開發(fā)、資源開發(fā)規(guī)劃的各種戰(zhàn)略決策,往往對環(huán)境產(chǎn)生更為重大和深遠(yuǎn)的影響。因此,在政府決策階段就應(yīng)當(dāng)將環(huán)境與資源保護(hù)納入其中,強(qiáng)化政府的環(huán)境責(zé)任,從決策源頭避免環(huán)境損害結(jié)果的出現(xiàn)。目前,我國《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》已將政府規(guī)劃納入了環(huán)境影響評價范圍,明確要求對政府規(guī)劃行為進(jìn)行環(huán)境審查。但與發(fā)達(dá)國家的相關(guān)立法和實踐相比,我國規(guī)劃環(huán)評制度仍然存在很多不足,如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃尚未納入其中,這在一定程度上影響了制度目標(biāo)的實現(xiàn)。從長遠(yuǎn)來看,要避免“政府失靈”,必須通過推動公眾參與環(huán)境管理來加強(qiáng)政府決策的民主化,避免環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法之間產(chǎn)生矛盾和裂隙,推動環(huán)境司法的開展。公務(wù)員之家

2.準(zhǔn)確把握國家作為自然資源所有者與自然資源管理者兩種身份的差異

要在最大程度上解決自然資源權(quán)屬向行政權(quán)力異化的問題,為司法機(jī)制介入資源破壞問題的處理創(chuàng)造條件,必須從理論和實踐兩個層面明確區(qū)分我國自然資源領(lǐng)域的國家所有者身份和管理者身份。國家作為自然資源管理者時被推定為社會公共利益的代表,法律賦予其高于其他社會關(guān)系主體的優(yōu)越地位,其通過行使公權(quán)力對自然資源市場進(jìn)行干預(yù),解決市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)安全、資源產(chǎn)品宏觀供求平衡等方面的問題,防治環(huán)境污染與破壞,在最大程度上確保涉及資源開發(fā)利用的社會公共利益的實現(xiàn),此時應(yīng)強(qiáng)調(diào)國家與其他社會關(guān)系主體之間的命令與服從關(guān)系。國家作為自然資源所有者時是典型的民事法律關(guān)系主體,其與其他民事法律關(guān)系主體在身份上是平等的,各自依法行使對自然資源的占有、使用、收益、處分等權(quán)能,國家與其他民事法律關(guān)系主體在意思自治基礎(chǔ)上通過協(xié)商一致進(jìn)行交易,出現(xiàn)了糾紛也應(yīng)通過法律規(guī)定的財產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)方式解決。

3.完善環(huán)境立法

為使環(huán)境案件能夠進(jìn)入司法程序,必須解決法官在處理此類案件上的“無法可依”問題。環(huán)境法是一個后起的法律領(lǐng)域,近年來發(fā)展較快,但相對于傳統(tǒng)立法還是比較單薄的,尤其是相關(guān)理論研究和訴訟規(guī)則設(shè)計比較滯后,致使法官無法將環(huán)境糾紛納入司法程序之中。鑒于此,必須立足于環(huán)境問題的特殊性,加強(qiáng)相關(guān)訴訟理論研究和規(guī)則設(shè)計,尤其要細(xì)化、深化民事法律領(lǐng)域與解決環(huán)境糾紛相關(guān)的實體規(guī)范和程序設(shè)計。我國2009年底出臺的《侵權(quán)責(zé)任法》已明確涉及了環(huán)境污染責(zé)任,這在一定程度上體現(xiàn)了我國助推環(huán)境司法的立法發(fā)展趨勢。

4.有效化解法官處理環(huán)境問題專業(yè)性不足的難題

從我國法官隊伍的組成來看,高等院校法學(xué)專業(yè)畢業(yè)生正在逐漸成為其主要來源,基于此,各相關(guān)院校應(yīng)嚴(yán)格落實2007年教育部高等法學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會將環(huán)境法學(xué)增列為法學(xué)學(xué)科核心課程的決議,加大對環(huán)境法專業(yè)人才培養(yǎng)的力度。為改善法官在處理環(huán)境問題方面的專業(yè)性不足,一些國家通過立法設(shè)置了環(huán)境法庭進(jìn)行相關(guān)司法裁判,如典《環(huán)境法典》設(shè)置了環(huán)境法庭體系,環(huán)境法庭的組成和審理方式有別于普通法庭,一般由一名主席(該主席應(yīng)當(dāng)是合格的地區(qū)法院法官)、一名環(huán)境顧問、兩名專家組成,需要時還可以增加一名合格的地方法院法官和一名環(huán)境顧問。⑦我國可以借鑒這些國家的做法,通過立法的形式明確環(huán)境法庭的設(shè)置及相關(guān)裁判規(guī)則,允許環(huán)境法庭吸收知名環(huán)境法學(xué)專家組成,以彌補法官審理環(huán)境案件的專業(yè)性不足。

注釋

①武衛(wèi)政:《環(huán)境維權(quán)亟待走出困境》,《人民日報》2008年1月22日。

②[美]保羅•A.薩繆爾森、威廉•D.諾德豪斯:《經(jīng)濟(jì)學(xué)(上)》,北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社,1996年,第567頁。

③蔡守秋主編《環(huán)境資源法學(xué)》,高等教育出版社,2007年,第128頁。

④[美]E•博登海默:《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》,鄧正來譯,中國政法大學(xué)出版社,1999年,第558—559頁。

⑤張文顯:《法哲學(xué)范疇研究》,中國政法大學(xué)出版社,2001年,第203—204頁。

⑥早在1989年,最高人民法院針對湖北省高級人民法院就武漢市沌口區(qū)人民法院聯(lián)合區(qū)環(huán)保局設(shè)立環(huán)境法庭的請示的回復(fù)中就指出:“環(huán)保法庭與人民法庭性質(zhì)不同,目前在基層人民法院設(shè)立環(huán)保法庭尚無法律依據(jù)?！?/p>

⑦夏凌:《環(huán)境法的法典化——中國環(huán)境立法模式的路徑選擇》,華東政法大學(xué)2007年博士學(xué)位論文,第90頁。