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摘要：在中國當前社會中，具有嚴重社會危害性的權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行，很大程度上是因為受到“人治”因素的影響。而建立科學的政府官員用人制度，尤其是設定用人方面的剛性標準，是削減“人治”因素的影響，有效破解權(quán)力潛規(guī)則的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；潛規(guī)則；“人治”因素；剛性用人標準

為了促進社會發(fā)展和公共福利增加，社會共同體設計了規(guī)范其成員行為的正式制度。而為了確保正式制度能夠有效實施，社會民眾賦予政府以及政府公職人員運行制度的權(quán)力。如果作為公權(quán)力人的政府公職人員（這里僅限定為政府官員），其運行公權(quán)力的目的不是為了維護和保障正式制度的有效實施，相反，為了實現(xiàn)自身以及他人或是小團體的利益，他們違背委托人——社會民眾的意志“另搞一套”，那么，在這種情況下的公權(quán)力就成為一種扭曲的公權(quán)力，而如果這些官員通過公權(quán)力的扭曲行使能夠另搞一套成功，則就制造了正式制度之外的另一套規(guī)則，即潛規(guī)則。我們將這種由政府官員通過公權(quán)力的扭曲行使，成功制造的正式制度之外的潛規(guī)則稱為“權(quán)力潛規(guī)則”。

眾所周知，在中國當前社會中，權(quán)力潛規(guī)則問題，已經(jīng)引起了上至政府高層下至普通民眾的廣泛關(guān)注。這不僅是因為權(quán)力潛規(guī)則的社會危害性之嚴重，而且是因為其在中國當前社會中已是相當盛行。

權(quán)力潛規(guī)則的社會危害性，概括而言，主要表現(xiàn)為導致國家有效設計的“正式制度收益”不能實現(xiàn)或是不能充分實現(xiàn)，制度的前期設計和運行成本沉沒，導致社會民眾利益受損，社會福利水平下降以及社會風氣惡化等。

國家行政學院公共行政教研室主任竹立家教授，是對中國的干部體制和官場生態(tài)有著深入研究的知名學者，其在接受環(huán)球人物雜志記者采訪時表示：現(xiàn)在的中國官場存在雙重結(jié)構(gòu)，一方面強調(diào)黨的價值，強調(diào)法律法規(guī)。正式的規(guī)則是為人民服務的，趨向崇高價值和崇高理念，這個是主流。但是，另一方面在現(xiàn)實生活中，“潛規(guī)則”也在起作用。

其實，竹教授還是在很“謙虛”地說權(quán)力潛規(guī)則于當前社會中的存在問題，事實上，權(quán)力潛規(guī)則已是相當盛行。曾經(jīng)掛職擔任湖南省臨湘市副市長的姜宗福，離職后曝官場中即使領導簽字也有潛規(guī)則：如果是橫著簽的，意思是“可以擱著不辦”；如果是豎著簽的，則要“一辦到底”；如果在“同意”后面是一個實心句號，說明這件事必須“全心全意”辦成；如果點的是一個空心句號，百分之百辦不成，拿領導的話說是“簽了字也是空的”。即使領導簽字中都可能存在潛規(guī)則，一個浩大復雜的官場中究竟會有多少潛規(guī)則，很難想象。

鑒于權(quán)力潛規(guī)則社會危害性之嚴重，及其在中國當前社會中的盛行情況，必須切實采取有效措施努力破解。而想要探尋到有效的破解之道，必須首先分析導致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的主要原因。

一、“人治”因素滋生和盛行權(quán)力潛規(guī)則

在中國當前社會中，導致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的原因很多。在物質(zhì)利益吸引，“人情關(guān)系道德”，“人治”因素等影響下，某些官員或是基于實用理性判斷，或是基于情感考慮，都可能主動或是被動地扭曲公權(quán)力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”，人為制造潛規(guī)則。而公權(quán)力行使過程中的自由裁量空間、政府官員身份以及公權(quán)力行使制約不足的當前社會形勢等，又成為權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的成功要件。

雖然權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行受諸多因素影響，但是，“人治”因素不失為一大主要原因。因此，本文僅是論及“人治”因素對于權(quán)力潛規(guī)則的影響及相應的破解之道。

應該承認，在中國當前社會中，仍然存在“人治”因素的影響。而“人治”因素的存在，勢必使得不僅政府官員對于權(quán)力邊緣者，而且級別較高、職位較為重要的官員，對于權(quán)力集團中級別較低、職位較為次要的官員，具有“造?！焙汀皞Α钡哪芰?。

比如，曾經(jīng)掛職擔任湖南省臨湘市副市長的姜宗福，因為在網(wǎng)上實名發(fā)帖等原因，致使其所在的臨湘市委領導，竟然“主動”到岳陽市組織部“請求”讓他離開臨湘。而迫于上級壓力，他還不得不站出來解釋“這是本人的意愿”。臨湘市委領導對于姜宗福的“傷害”能力，可見一斑。

在這種某些官員可以不按照正式制度，而依其主觀意志和利益辦事環(huán)境中，不要說是考慮福利分配、政績考評、升遷仕途等，有時可能僅是為了確保自己不受傷害地生存，部分“下級”官員通常可能會努力迎合“上級”的喜好，以換取他們的“關(guān)照”。在這種環(huán)境中，如果級別較高、職位較為重要的“上級”發(fā)出“邀請”，“下級”由于很難抵御壓力，必將迎合或是無奈地順從潛規(guī)則。

當然，并不是所有的“下級”，都會迎合或是屈膝投降于“上級”的潛規(guī)則邀請。如上文所述的姜宗福。但是，因受“人治”因素影響而潛規(guī)則化的政府官員，并不少見。因為他們還不想如同姜宗福般被排擠出權(quán)力集團。畢竟只要身在權(quán)力集團中，既可以享受“上級”甚至“同級”的“造?！?，還可以擁有“傷害”或是“造福”他人的能力，因此就可以獲得超越正式制度的體制外收益。

某些政府官員，既可能因為“上級”的“造?！焙汀皞Α蹦芰?，必須努力迎合或是無奈地順從潛規(guī)則，同時，對于與其平級的同僚，甚至是某些“下級”的潛規(guī)則“請求”，有些時候一般也不能拒絕。因為“人治”因素影響下的公權(quán)力，是可以互通、交換和共同分享的。如果你幫我一個忙，我自會投桃報李；相反，若被拒絕，有求于我時，立即還以顏色。與其兩敗俱傷，不如互相賣個面子，大家雙贏。大家彼此間的利益，緊密相連。在利益相關(guān)網(wǎng)中，每一主體都應承擔自己的責任和義務。而且，“官場宦游，誰知道明天誰富誰貴？”培植“關(guān)系”本來就是應該的投資，不得罪人更是必要的保險。

總之，傳統(tǒng)社會小生產(chǎn)狀態(tài)下那種權(quán)力經(jīng)濟與集權(quán)政治封建殘余的遺留影響，正是某些政府官員扭曲公權(quán)力的行使，變通和異化正式制度，“另搞一套”制造潛規(guī)則的一大主要原因。中國當前社會中權(quán)力潛規(guī)則的滋生和盛行，很大程度上是“人治”因素在新時代留下的后遺癥。

既然“人治”因素是導致權(quán)力潛規(guī)則滋生和盛行的一大主要原因，就必須針對這一方面原因采取有效措施，尋求破解之道。下文中筆者擬就這一問題，做進一步的探討。

二、設定剛性用人標準破解權(quán)力潛規(guī)則

筆者認為，建立科學的用人制度，尤其是設定用人方面的剛性標準，是削減“人治”因素影響，有效破解權(quán)力潛規(guī)則的關(guān)鍵。科學的用人制度，既應該包括政府官員的初始任用考核等方面內(nèi)容，也應該包括現(xiàn)有政府官員的升遷、降職等方面調(diào)整。而無論是初始任用，還是升遷、降職等方面調(diào)整，都應該設定剛性的認定和考核標準。

剛性標準的設定并且嚴格執(zhí)行，一方面，可以有效減少和避免在人事調(diào)整過程中，可能出現(xiàn)的某位或是某些領導干部說了算，買官賣官等權(quán)力潛規(guī)則行為，從而遏制權(quán)力的惡化趨勢；另一方面，能夠消除和避免某些官員基于“人治”因素中潛在收益和風險的考慮，主動順從或是被動地屈服于“上級”設定的潛規(guī)則。如此必將能夠從源頭上“清潔”政府官員隊伍，保證高素質(zhì)的優(yōu)秀人才進入權(quán)力集團。而在源頭上確保官員隊伍的純潔性，無異于在源頭上扼殺了公權(quán)力被扭曲的未來可能。

令人高興的是，首先，最近以來，中央高層已經(jīng)表示了建立科學用人制度，堅決遏制和破除權(quán)力潛規(guī)則的決心。如中共中央政治局委員、中央組織部部長李源潮曾經(jīng)表示，要用三五年時間，解決用人制度方面的腐敗之風，堅決遏制買官賣官現(xiàn)象。其次，近年來，在用人制度方面，部分地方政府已經(jīng)采取了改革措施。如在選用提名、差額競選、拓寬上升通道等層面紛紛推出新舉措，進行大膽探索與改革，以增強選人用人的公正性、科學性，加快推進科學用人制度的建立。

雖然近年來無論是中央還是地方政府，在用人制度方面做了很多的探索和改革，但是，用人制度中剛性標準的設定并且嚴格執(zhí)行，似乎尚且不足。而剛性標準方面的缺欠，必然使得中國當前的政府官員用人制度，不能稱其為“科學”。

縱觀世界各地的干部制度，雖然存在很多差異，但是仍然具有一個共同點，即設定剛性標準：一是資歷。資歷是一個人專業(yè)技術(shù)熟練程度的標準。比如在歐洲和日本，如果招聘處長，最終成功應聘的肯定是已經(jīng)工作八年，而非工作五年的。這個指標若是公開的，大家一目了然，搞暗箱操作的機會必將減少。二是績效?，F(xiàn)在的信息技術(shù)非常發(fā)達，各方面的成績幾乎都可以量化考核。所有候選人的績效分公示公開，績效分高的比低的優(yōu)先錄用或是提拔。既減少了“領導說了算”情況，又使其他人心服口服，無任何微詞可言。

在中國，如果在用人制度方面，也能夠設定如資歷和績效等剛性標準，公示公開化所有候選人的指標成績，一方面，“上級”自然就不敢也不能隨意胡來，“人治”因素的影響自然相應減少甚至消除；另一方面，那些一心想要鉆營之人也會沒有了市場?？上攵绱吮貙⑹?，買官賣官等不正之風的遏制和減少，權(quán)力潛規(guī)則的有效破解和消除。

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