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一、水權的基本概念和國外的主要做法

(一)水權的概念

水權一般指水資源的所有權和使用權。我國水資源屬國家所有。我國《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國家所有，即全民所有。”我國現(xiàn)行《水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國家所有，即全民所有。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水，屬于集體所有?！痹谒Y源國家所有的前提下，水權主要指水資源的使用權。

目前我國對水資源使用實施取水許可制度和水資源有償使用制度?！端ā返谌l規(guī)定“國家對直接從地下或者江河、湖泊取水的，實行取水許可制度”?！度∷S可制度實施辦法》規(guī)定：“一切取水單位和個人，利用水工程或機械提水設施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應當依照本辦法申請取水許可證，并依規(guī)定取水?！庇盟仨氼A先取得管理部門的許可，從某種意義上說，就是要取得相應的使用權，通過取得取水許可證而取得水權。

(二)國外水權制度與水權轉讓的主要經(jīng)驗和做法

1．水權制度

大多數(shù)國家的水權制度通常包括：申請水權和獲取用水許可的程序、范圍；許可用水的條件、期限，用水權的等級，用水權的喪失、終止與轉讓；以及有關獎勵和處罰的原則等內(nèi)容。

美國的水權制度是美國水資源管理和水資源開發(fā)利用的基礎，其水權制度建立在私有制的基礎上，作為公民的私有財產(chǎn)受到法律的保護。美國的水權法最初為殖民時期的河岸法(RiparianDoctrine)，規(guī)定毗鄰水體和水域的土地所有者擁有水權。到了19世紀，西部干旱區(qū)水權法采用的是優(yōu)先占用法(PriorAppropriationDoctrine)。其主要法則有三個：一是先占用者有優(yōu)先使用權。二是水的使用不能損害別人的利益，三是不用即作廢。其中，用水權的優(yōu)先次序是由各州政府認定的，擁有優(yōu)先權的用戶可以向比他優(yōu)先使用次序后的用水戶出售用水權，優(yōu)先次序較后的用戶也可以向優(yōu)先次序較前的用戶購買用水權。

俄羅斯1995年頒布的《聯(lián)邦水法》規(guī)定，俄羅斯公民必須取得用水許可證后方有權從水體中取用水和從事企業(yè)性活動；獲取水體使用權的依據(jù)是用水許可證以及根據(jù)用水許可證所簽訂的水體使用契約。

澳大利亞的水權法采用河岸權法，規(guī)定河岸或湖岸土地占有者擁有水權。農(nóng)民用水必須向政府主管部門申請用水權。

日本的《河川法》對水權的內(nèi)容和獲取條件作出了規(guī)定，并把水權劃分為灌溉水權、工業(yè)水權、市政水權、水電水權和漁業(yè)水權等幾種。水權的優(yōu)先權基本上遵循占有優(yōu)先的原則，但在干旱時期，引水優(yōu)先權要經(jīng)過干旱協(xié)調委員會的協(xié)商。

智利在1981年頒布的新水法中規(guī)定，水是公共使用的國家資源，但根據(jù)法律可向個人授予永久和可轉讓的使用權，并由水董事會負責水市場的運作，而各個地區(qū)的水市場運作則由當?shù)氐挠盟畱魠f(xié)會負責。

從各個國家的用水優(yōu)先權來看，一般都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和其他用水，但在時間上則根據(jù)申請時間的先后被授予相應的優(yōu)先權。當水資源不能滿足所有需求時，水權等級低的用戶必須服從于水權等級高的用戶的用水需要。其中，西班牙水法規(guī)定，首先應根據(jù)用水權優(yōu)先等級進行供水；在用水權優(yōu)先等級相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的順序進行供水；當重要性或有利性相同時，先申請者享有優(yōu)先權。日本《河川法》則規(guī)定：對于兩個以上相互抵觸的用水申請，審批效益大者，不再考慮“先提出者優(yōu)先”的傳統(tǒng)做法。

2．水權轉讓

水權作為私有財產(chǎn)，在美國可以轉讓，但在轉讓程序上類似于不動產(chǎn)的轉讓，一般需要一個公告期，同時水權的轉讓必須由州水機構或法院批準。目前美國西部正努力消除水權轉讓方面的法律和制度的障礙，并采取了一系列立法活動。美國西部出現(xiàn)了水銀行的水權交易體系，將每年來水量按照水權分成若干份，以股份制形式對水權進行管理，方便了水權交易程序，使得水資源的經(jīng)濟價值得以充分體現(xiàn)。美國有不少調水工程，對于這些調水工程的用水戶，一般允許其對所擁有的水權進行有償轉讓，另外，節(jié)約用水者在把省出的水滿足其他用水戶需要時還能夠得到合理補償。例如，洛杉磯市與伊姆皮里灌區(qū)于1985年簽訂了為期35年的協(xié)議，協(xié)議的主要內(nèi)容是，伊姆皮里灌區(qū)將通過渠道防滲、把含鹽量高的灌溉回歸水與淡水摻混后重新用于灌溉等措施來節(jié)約用水，把省出的水有償轉讓給洛杉磯市；而作為補償，由洛杉磯市負擔相應的工程建設投資和部分增加的運行費。

俄羅斯《聯(lián)邦水法》規(guī)定水體使用權可以由某人轉讓給他人，條件是這些人的用水是為了滿足個人需要，而且在上述權利轉讓中應保證這些水體的使用目的沒有變化。澳大利亞《新南威爾士州水法規(guī)》第20AG條規(guī)定：經(jīng)批準，水權證擁有者可將水權證分配到的全部或部分水量轉讓給別的水權證擁有者。為了鼓勵節(jié)約用水，州政府還規(guī)定，允許老用水戶把自己節(jié)省下來的水的使用權有償轉讓給新用水戶。日本的《河川法》規(guī)定，水權是一項財產(chǎn)權，可以轉讓給其他人或團體，但水權的轉讓必須要提出申請并征得河川管理者的同意。此外，一些發(fā)展中國家如智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律賓等也在嘗試通過建立水市場進行水的轉讓。智利通過水市場的建立，提高了農(nóng)民灌溉的積極性，獲得了高額的經(jīng)濟利潤。

二、我國水權轉讓的現(xiàn)狀

目前我國許多地方正在積極探索通過水權轉讓促進水資源優(yōu)化配置，影響較大的案例有浙江省東陽—義烏水權轉讓和2001年漳河上游跨省有償調水。

(一)浙江省東陽、義烏兩市水權轉讓

東陽市和義烏市均隸屬于浙江省金華市，同在錢塘江支流金華江一帶，二者處于上下游的相對位置。東陽市水資源相對豐富，市屬橫錦水庫棄水和灌區(qū)節(jié)水，具有約5000多萬立方米的市外供水潛力。義烏市市區(qū)現(xiàn)有供水能力嚴重不足，市屬水庫供水潛力有限，區(qū)域水資源相對缺乏，迫切需要從境外開辟新的水源約5000萬立方米，以滿足城市發(fā)展用水需求增長的客觀需要。根據(jù)義烏市有關部門測算，自己開發(fā)建設水庫，不僅水源沒有保證，而且單方水投資需要6元左右。

2000年10月水利部領導關于“水權和水市場”的講話促進了東陽和義烏兩市探索利用市場機制，通過水權交易合理配置水資源、解決義烏用水問題。經(jīng)過充分論證和協(xié)商，雙方于2000年11月24日簽訂了有償轉讓橫錦水庫部分用水權的協(xié)議。義烏市用2億元資金購買東陽橫錦水庫5000萬立方米水資源使用權，轉讓后水庫原所有權不變，水庫運行、工程維護仍由東陽負責，通水后義烏根據(jù)當年實際供水量按0．1元每立方米支付實際引用水水費。

東陽—義烏水權轉讓促進了水資源的優(yōu)化配置和高效利用，雙方經(jīng)濟利益都合算，是一個雙贏的選擇。通過水權轉讓，東陽市把無償棄水和農(nóng)業(yè)節(jié)水變?yōu)橛袃斒杖?，獲得2億元資金用于水利建設，獲得每年約500萬元的供水收入，而節(jié)余這5000萬立方米水權的成本則只有3880萬元(橫錦水庫和灌區(qū)項目改造的投資)。義烏市按照浙江省新建水庫一般每立方米水單位造價5元計算，5000萬立方米取水權的獲得需要2．5億元，節(jié)省了建設資金；新建水庫水價也遠不只0．1元每立方米，而且新建水庫難以在2003年前達到5000萬立方米的城市供水規(guī)模。顯然，水權轉讓對于東陽市和義烏市的水利基礎設施改善及其相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極的促進作用。

(二)漳河上游跨省有償調水

漳河發(fā)源于山西省，在流經(jīng)的山西、河北、河南三省交界處，包括山西省平順縣，河北省涉縣、磁縣，河南省林州市、安陽縣，是全國水事糾紛多發(fā)地區(qū)之一。多年來兩岸爭水、爭灘地糾紛不斷。為解決漳河水事糾紛，中央領導同志先后做過多次批示，要求兩省政府采取有效措施，妥善解決糾紛，維護兩岸穩(wěn)定。水利部用了5年時間，制定了晉冀豫三省的分水方案，于1989年經(jīng)國務院批復(國發(fā)[1989]42號文件)。1992年海河水利委員會成立漳河上游管理局，對漳河108公里河道實施統(tǒng)一管理。由于跨區(qū)域的水資源分配是一種地區(qū)的利益分配，尤其在水資源嚴重短缺地區(qū)，矛盾更加復雜，協(xié)調難度大。目前兩岸的引水能力達100個流量，而最近幾年河道只有3～5個流量，僅能維持兩岸村莊用水，對于兩省幾十萬畝耕地來說，無異于杯水車薪。由于來水量的急劇減少，兩岸的缺水矛盾難以緩解。

落實分水方案到目前已用了12年的時間，糾紛仍沒有徹底解決，可見單純依靠行政手段解決水資源配置問題的局限性。2001年，漳河上游管理局調整思路，以水權理論為指導，利用市場機制合理配置與管理水資源，探索出一條水資源優(yōu)化配置的新路子。經(jīng)反復協(xié)商，上下游、左右岸三省有關地方政府及其水利部門達成共識。漳河上游管理局與長治市水利局簽訂了調水協(xié)議書，分別與林州市、安陽縣、涉縣簽訂有償供水合同。2001年6月，通過長治市境內(nèi)5座水庫聯(lián)合調度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南兩省沿河村莊和灌區(qū)按每立方米0．025元價格供水3000余萬立方米。

這次調水成功使雙方都獲得了一定的經(jīng)濟利益，達到了雙贏的效果。下游河南、河北兩省根據(jù)協(xié)議獲得相應水量，解決了沿河村莊和林州市、安陽縣30余萬畝耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬人的用水困難，預計增收3000余萬元。特別要指出的是，漳河兩岸河南省和河北省的灌區(qū)根據(jù)需水量出資、按照出資額分配水量，分水有了雙方都認同的客觀依據(jù)，不再為分水發(fā)生矛盾，水事糾紛得到有效解決。漳河上游地區(qū)山西省長治市在海河流域屬水資源相對豐富的地區(qū)，由于上下游水量缺乏統(tǒng)一調度和市場配置，該地區(qū)許多供水工程未能充分利用，經(jīng)常棄水。這次調水，上游的水資源得到合理配置和有效利用，供水單位收入水費70余萬元。

副總理對此給予高度評價：“運用行政、經(jīng)濟手段，實行漳河流域水資源的統(tǒng)一調度和優(yōu)化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區(qū)之間長期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認真總結經(jīng)驗。”

三、水權轉讓的內(nèi)在必然性和存在問題

目前在我國發(fā)生的水權轉讓并不是偶然現(xiàn)象，而是我國社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善和水資源稀缺程度不斷加劇的產(chǎn)物。

(一)我國水權轉讓的內(nèi)在必然性

1．水權轉讓有利于水資源的優(yōu)化配置

由于不同用水行業(yè)的用水量和用水效率不同、同一用水行業(yè)內(nèi)部不同用戶的用水效率不同，各類用水之間、同類用水的不同用戶之間，用水效益是不同的；同時，隨著用水效率的改變，各個用水戶的用水量也在動態(tài)變化著。如果在節(jié)水的基礎上促進水資源從低效益的用途向高效益的用途轉移，就能夠提高水資源的利用效率和效益，促進水資源優(yōu)化配置。

2．水權轉讓需要一定的體制背景和資源條件

水權轉讓有利于促進水資源的優(yōu)化配置，但是水權轉讓有一定的前提條件，即需要一定的經(jīng)濟體制背景和資源條件。只有在市場經(jīng)濟體制下和水資源稀缺的情況下，明確規(guī)定水權才是有意義的，也才是可能的。在計劃體制下，可以通過計劃部門重新調配用水計劃實現(xiàn)，不需要交易。當然，這需要計劃部門隨時掌握各個用水戶的用水效率和效益，用水戶也有積極性節(jié)水的條件下才能實現(xiàn)，而這兩個條件往往很難達到。在沒有市場時，政府要判斷對水各個用水戶的價值并把水分配給邊際價值最高的用途的成本是非常高的，以至于計劃部門不可能掌握消費者的隨時變化支付意愿和廠商的生產(chǎn)成本，不可能及時掌握各類用水的邊際價值并重新分配水資源。計劃不可能包羅萬象，政府行政部門也不可能及時了解水市場瞬間的千變?nèi)f化。同時，如果水資源不稀缺，用水戶可以輕而易舉地取得水資源，根本不需要購買水權。最典型的例子是美國。美國西部水資源短缺，水權制度和水權轉讓得到發(fā)展，美國東部水資源比較豐富，水權轉讓很少發(fā)生。

3．建立和發(fā)展水市場、促進水權交易是實現(xiàn)我國水資源優(yōu)化配置的必然要求

我國是一個水資源短缺的國家，水資源短缺已經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的嚴重制約因素。我國在嚴重缺水的情況下用水浪費同樣十分嚴重，節(jié)水潛力很大。我國農(nóng)業(yè)用水量占全部用水量的74％，全國農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)大多只有0．4，而很多發(fā)達國家已經(jīng)達到0．7～0．8；我國工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量是發(fā)達國家的10～20倍；水的重復利用率我國為40％左右，而發(fā)達國家為75％～85％?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》強調要以提高用水效率為核心，全面推行各種節(jié)水技術和措施，發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)水型社會。要促進用水戶節(jié)水，必須使用水戶節(jié)水的收益超過成本。在國家監(jiān)管和調控之下，實行水權轉讓，允許用水戶將節(jié)約的水資源通過水權交易有償轉讓獲得收益，利益驅動會使節(jié)水成為用水戶的自覺行動。如果不分配水權、不允許水權交易，節(jié)水不能帶來收益，加上我國目前實行的福利水制度，用水戶缺少節(jié)水的動力，節(jié)水很難推廣。隨著水資源短缺的加劇，水權轉讓勢在必行。水市場的建立和發(fā)展也是我國市場經(jīng)濟體制改革的大勢所趨。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，水市場必然要在水資源的配置發(fā)揮基礎作用。在上述大背景，浙江省東陽市和義烏市率先突破，在實踐中探索通過水權轉讓配置水資源，開創(chuàng)了我國水權轉讓的先例。

(二)我國水權轉讓中存在的問題

東陽—義烏水權轉讓后，引起了廣泛的社會反響。對于水權轉讓的效益，即在總取水量不變的情況滿足經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活對水資源的需求，提高了用水效率和效益，大家都予以公認。目前爭論的焦點，是水權轉讓的主體和客體是否合乎現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，以及水權轉讓行為是否合法的問題。按照鄧小平同志“三個有利于”的標準來看待東陽—義烏水權轉讓，我們應該對這次探索予以肯定和支持，不能削足適履，因為現(xiàn)有政策法規(guī)不完善而限制水權轉讓的探索和實踐。同時，社會各界的爭論，也暴露出目前我國水權轉讓中存在的主要問題：即現(xiàn)行《水法》和《取水許可制度實施辦法》等主要政策法規(guī)中缺乏對于水權的歸屬、取得和轉讓的明確規(guī)定，不能滿足實踐的要求。

1．所有權主體虛置。所有權國家所有，但沒有一個具體部門代表國家行使所有權，負責分配使用權，其結果是實質上的地方所有。

2．使用權的分配缺乏具體規(guī)定。對于用水戶能否擁有水權、如何取得水權、水權擁有者的權利和義務等沒有法律的明確規(guī)定。這也是社會各界質疑東陽—義烏水權轉讓是否合法的焦點。

3．沒有建立水權交易制度。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規(guī)則和交易程序。通過制定交易規(guī)則，為買賣雙方進行交易時提供行為準則，同時建立起水權交易監(jiān)管模式，從而通過水權市場來優(yōu)化配置水資源。目前關于水權交易方面的政策法規(guī)還是空白。

4．水價不完整。我國目前的水價形成機制主要考慮了供水設施的運行費用和產(chǎn)權收益，沒有考慮水的資源價值，即資源水價。如果水價中不包括資源水價，就沒有反映用水的全部機會成本，必然造成用水者得到的效益超過用水成本中它必須負擔的那一部分，導致水資源的不合理配置和浪費。雖然《水法》規(guī)定取水要交水資源費，但全國性的水資源費征收規(guī)定一直沒有出臺，各地水資源費的收取標準和收取率都很低。

四、吸收借鑒國外有關水權政策法規(guī)，完善水資源管理政策和法規(guī)，促進水權交易，建立有中國特色的水權制度

目前實踐的發(fā)展要求水權理論的深入研究和相關法規(guī)的及時制定。各級政府應因勢利導，在有條件的地方，積極穩(wěn)妥地推進水權轉讓實踐，對水權交易當中出現(xiàn)的一些爭議應及時地協(xié)調解決，對不完善之處要予以引導。同時要抓緊制定相關的政策法規(guī)。

(一)進一步強化與完善水資源國家所有制，增強國家對戰(zhàn)略性資源的控制力和對水資源優(yōu)化配置的權威

國家作為水資源所有者，是水權分配的主體，中央政府授權各級權力機構分配水資源的使用權，中央政府始終保留水資源的最終處置權。國務院水行政主管部門代表國務院具體行使水資源所有權，流域機構依法負責本流域水資源的統(tǒng)一管理，地方政府負責本行政區(qū)域內(nèi)水資源所有權的管理。

(二)完善水使用權分配機制

要明確分配水使用權的原則，取得水權條件和水權獲得者的權利與義務，要規(guī)定人們在什么情況下可以得到水資源，如何使用水資源、如何處理與其他用水戶的關系。要明確初始水權必須依法取得和有償取得。

(三)積極培育水市場

由于各個用水戶的用水量和用水效益是動態(tài)變化的，如果在節(jié)水的基礎上促進水資源從低效益的用途向高效益的用途轉移，有利于水資源優(yōu)化配置。因此，水資源使用權由政府進行初始配置后，要積極培育水市場，取得水資源使用權的地區(qū)或用水戶可以通過平等協(xié)商，將其節(jié)余的水有償轉讓給其他地區(qū)或用水戶。水市場是“準市場”，政府作為水市場的管理者和調控者，行使水行政管理和水行政執(zhí)法職能，要加強對水權轉讓的審查監(jiān)管，制定交易規(guī)則，規(guī)范市場秩序，加強對水市場的宏觀調控。

(四)改革水價形成機制

完整的水價包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價。資源水價是水資源的稀缺租。工程水價是供水設施的運行成本、費用和產(chǎn)權收益。環(huán)境水價體現(xiàn)為環(huán)境代價。只要水是稀缺資源，完整的水價就應包括資源水價、工程水價和環(huán)境水價。要改革水價形成機制，新水價要包括資源水價，真正反映水資源的價值，取得水權要支付資源水價，發(fā)揮價格的市場信號的作用，引導水權交易。

(五)完善政策法規(guī)體系，健全管理機構職能

水權制度的建立和完善，需要一整套政策法規(guī)體系為保障，要根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，修訂現(xiàn)行《水法》和《取水許可制度實施辦法》，建立一套水權管理、配置、交易和水價的政策法規(guī)體系。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結提高，制定全國通行的法律。

在促進水權轉讓、利用市場機制的作用配置水資源的同時，必須認識到水資源是一種特殊的自然資源，其合理配置離不開國家的宏觀調控。只有把政府對水資源統(tǒng)一管理、用水戶民主協(xié)商和水市場調節(jié)結合起來，綜合運用行政、法律、經(jīng)濟等多種手段，根據(jù)不同地方、不同時間，因地因時制宜，才能實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。