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從水源地到農(nóng)田，遍布田間的小型水庫、山塘水庫和排灌站，在防汛抗旱、城鄉(xiāng)供水、灌溉排水、改善環(huán)境等方面發(fā)揮著重要作用，為農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供了重要支撐和保障，一直被稱為水利建設(shè)的“最后一公里”。但是，長期以來由于重建輕管、管護主體缺失、管護責任難以有效落實等原因，這“最后一公里”，或年久失修設(shè)施老、品質(zhì)降、隱患多，或管理粗放有人用、無人管、無錢管，已逐步成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的一大難題。打通“最后一公里”，充分發(fā)揮小型水利工程綜合效益，增強服務“三農(nóng)”能力，不僅需要建設(shè)功能齊全的農(nóng)田水利工程體系，更加需要建立健全行之有效的長效管理機制。2014年，金溪縣被江西省水利廳列為全省11個小型水利工程管理體制改革試點縣，此后在充分借鑒學習其他地區(qū)先進經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，立足縣情，不等不靠，先行先試，改革試點工作得到健康穩(wěn)步推進。

1主要做法及成效

2014年3月金溪縣被列為全省小型水利工程管理體制改革工作試點縣以來，縣委縣政府高度重視，迅速成立了領(lǐng)導小組，采取“邊宣傳、邊試點、邊總結(jié)、邊推廣”的模式，統(tǒng)籌推進改革工作。1．1注重頂層設(shè)計，選好試點先行“排頭兵”專門成立全縣小型水利工程管理體制改革領(lǐng)導小組，形成了分管副縣長親自抓、水利部門主導抓的機制，并結(jié)合實際制定出切實可行、針對性強、可操作的改革實施方案和配套管理辦法，提出了改革工作目標，明確了改革范圍，劃定了時間節(jié)點，落實了部門責任，為改革的順利推進提供了組織和制度保障。為確保改革順利推進，把小型水利工程相對較多、位置相對集中、群眾基礎(chǔ)較好的對橋鎮(zhèn)作為全縣改革工作的試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在摸索做法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，以點帶面，全面推進改革工作。1．2注重調(diào)查摸底，突出因地制宜“分類切”對全縣各類小型水利工程進行了全面的調(diào)查摸底，通過現(xiàn)場核實、查閱資料、標注方位、登記造冊，明確了納入改革范圍的全縣各類小型水利工程共2314座（處），其中小型水庫68座、山塘水庫1647座、中小河流堤防2座、小型水閘19座、小型農(nóng)田水利工程47處、農(nóng)村飲水安全工程161處、陂壩166座、泵站197座、小型水電站7座，并為每座水利工程建立工程臺賬。為防止出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象，在分類明晰產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營管理權(quán)的基礎(chǔ)上，對全縣各類小型水利工程分門別類，采取宜包則包、宜租則租、宜股則股等形式，靈活轉(zhuǎn)化工程運行管理機制，選擇獨立運行、狀態(tài)良好的水利工程為改革單位，不強求全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同步實施。1．3注重產(chǎn)權(quán)界定，走好建管分離“關(guān)鍵步”農(nóng)村小型水利工程管理難最大的癥結(jié)在于建管權(quán)責不清、管護不善。為此，按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，對產(chǎn)權(quán)明晰的工程先行發(fā)放《小型水利工程產(chǎn)權(quán)證》，其主要內(nèi)容包括工程名稱、所在地、所有者、包含內(nèi)容、所有權(quán)性質(zhì)、建成時間、管理模式、主要功能、受益范圍、四至界限、平面位置圖等信息，明確了工程管理范圍和保護范圍，明晰了產(chǎn)權(quán)所有者的權(quán)利和義務。同時，在工程所在地豎立永久性管護責任牌，向社會公布權(quán)屬所有人和管護主體。1．4注重創(chuàng)新整合，破解管護資金“老難題”采取“上級爭取一點、縣鎮(zhèn)安排一點、受益村組籌集一點、水利開發(fā)賺取一點”的方式，多方籌措管護資金。管護資金主要分為兩部分：其一是日常管護經(jīng)費。按不同規(guī)格水利工程對日常管護經(jīng)費進行統(tǒng)籌，全縣日常管護經(jīng)費總計166．2萬元／年，縣財政補助50％，鄉(xiāng)、村等產(chǎn)權(quán)所有者自籌50％。同時，將水利工程日常管護補助納入同級財政預算，確保改革持續(xù)推進。其二是維修養(yǎng)護經(jīng)費?？h財政每年安排小型水利工程維修養(yǎng)護專項資金500萬元，重點用于承擔防洪、排澇、灌溉等公益性任務的水利工程應急修復。主要以“以獎代補”的形式落實，項目預算總額原則上不超過20萬元，獎補比例為項目預算5萬元以內(nèi)的獎補40％、5萬～10萬元的獎補50％、10萬～20萬元的獎補60％。這些獎補資金不直接投向已獲國家投資的項目，而是投向那些“卡脖子”的農(nóng)村群眾急需解決的、存在突出問題的小水利工程。1．5注重分類指導，探索工程管護“新模式”在改革實踐中，合理確定小型水利工程管護模式，采取分類管理方式進行管護，走出了一條易于操作、監(jiān)管到位、群眾滿意的農(nóng)村小型水利工程管理體制改革路子。針對不同類型工程的特點，探索建立以專職管理機制為主，輔之于目標責任管理、村民自治管理、合同經(jīng)營管理等多種管護方式。對以農(nóng)戶自用為主的小微型水利工程，明確產(chǎn)權(quán)為農(nóng)戶所有，實行“自建、自有、自用、自管”；對受益農(nóng)戶較多的非經(jīng)營工程，明確產(chǎn)權(quán)為用水合作組織所有，由用水合作小組協(xié)商管護；對小型水庫、河道堤防等非經(jīng)營性工程，產(chǎn)權(quán)為投資者所有，管護責任人為工程所在地村小組負責人，主要以目標責任管理模式為主；對水電站等經(jīng)營性水利工程，產(chǎn)權(quán)為國家或投資者所有，管護責任人為工程所有者或所在地村小組負責人，主要以合同經(jīng)營模式為主。1．6注重督察考核，實現(xiàn)工程管護“常態(tài)化”制定出臺了《金溪縣小型水利工程建設(shè)維修獎補資金及日常管護管理辦法》《金溪縣小型水利工程安全管理責任和追究制度》等相關(guān)制度，對管護工作單位、管護主體責任、管護經(jīng)費來源、管護工作考評、激勵約束機制等方面做出明確規(guī)定，形成穩(wěn)定持久的管護工作機制。同時，加強督查和業(yè)務指導，對所有小型水利工程按照“四定”原則，即定職責、定地段、定人員、定工資，由專人負責工程的日常巡查、維護管理和汛期報汛，做到農(nóng)村小型水利設(shè)施管護“五個一”，即每一個工程一份管護檔案、一份管護協(xié)議、一個管護主體、一套管護機制、一個管護具體責任人，從根本上解決長期存在的管護體制不順、產(chǎn)權(quán)歸屬不明、建管用脫節(jié)、責權(quán)利分離等問題，保障改革順利推進。

2存在的主要問題和困難

金溪縣小型水利工程管理體制改革試點工作，前期進展總體較好，基本達到實施方案確定的目標要求，但也存在一些困難和問題。2．1“權(quán)責利”的關(guān)系還不夠統(tǒng)一2．1．1產(chǎn)權(quán)狀況模糊不清部分小型山塘水庫受時間久、遺留問題多等多方面因素影響，責任主體不清，無法界定管理權(quán)限。如許垅水庫（賽金水庫），在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的時候（左坊與珊城分離時），管理權(quán)與水庫所在地不對應，水庫位于秀谷鎮(zhèn)里吳村許垅組，管理權(quán)又在左坊客路村委會，無法確定權(quán)限。2．1．2管護責任落實較難部分村組山塘水庫明確要由村民個人管護，但實際落實當中卻困難重重，或是當?shù)赝獬龃蚬と藛T較多，無人能管；或是認為待遇太低，無人愿管，致使部分小型水庫的管護人員往往由村組干部兼任（甚至還有的小型水庫雖然明確了產(chǎn)權(quán)為某村小組，但實際履行管護責任卻又是該村小組所在的村委會，出現(xiàn)了“兩張皮”的現(xiàn)象），而且因監(jiān)督與管護同為一人，也導致工作質(zhì)量和效率難以保障。2．1．3水庫效益難以發(fā)揮一方面，水資源使用效益低。小型水利工程的建設(shè)標準一般較低，管理方式落后，效益發(fā)揮不明顯。如金溪縣現(xiàn)有耕地面積37．2萬畝，有效灌溉面積26．26萬畝，占現(xiàn)有耕地面積的70％。由于建設(shè)年限早、標準低、規(guī)模小、區(qū)域分散、灌溉水利用系數(shù)只有0．4，水資源浪費較多。另一方面，水庫經(jīng)營效益差。個別村組村民存在排外思想，對于水庫的承包經(jīng)營權(quán)全憑人情關(guān)系，當真正想要經(jīng)營的外村人來承包時，當?shù)卮迕癖銜O(shè)置重重障礙，導致部分水庫無法充分發(fā)揮其自身的最大經(jīng)濟效益。2．2“人財物”的保障還難以到位2．2．1管護人員素質(zhì)有待提高雖然通過改革，對部分小型水利工程劃分了管理段和管護責任人，并進行公示，但各水庫的管理人員均沒有進行過專業(yè)培訓，其工作僅限于汛期巡壩報險，農(nóng)田灌溉開閘放水。沒有真正按照維修養(yǎng)護制度進行巡查、記錄，工程檔案、觀測記錄和管理臺帳均達不到規(guī)范管理的要求2．2．2村級集體經(jīng)濟有待壯大雖然金溪縣出臺了相關(guān)日常管護管理辦法和補助措施，但是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍無法承擔日常管護經(jīng)費的50％；村組兩級經(jīng)濟更是不堪，村一級只能依靠轉(zhuǎn)移支付維持正常運轉(zhuǎn)，根本無法落實配套日常管護經(jīng)費。2．2．3水庫養(yǎng)護力度有待加強一方面，現(xiàn)有水庫設(shè)施亟待改善?，F(xiàn)有各類水庫大都建于20世紀五六十年代，且多為土壩，防洪標準低，先后有68座小型以上水庫被省、市水利部門鑒定為病險水庫。稅費改革后，“兩工”取消使得小型水利工程失去了基本保障，出現(xiàn)了“勞動力組織難、資金籌集難、管理到位難”的“三難”狀況，使一些小型水利工程長期處于閑置狀態(tài)，一些引水工程、排澇站、水電站因年久失修，無法發(fā)揮正常效用，已嚴重制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。另一方面，村小組自主維修無專業(yè)設(shè)計保障，存在后期安全隱患。2．3“等靠要”的思想還較為嚴重現(xiàn)在有些村民仍然存在著一種偏向，政府不投資，水利沒人搞，一味將水庫管護當作政府責任，缺乏主體責任意識，純粹依賴政府的“等靠要”思想嚴重；甚至還有個別人利用水庫維護修理的機會，在機械過往道路上“搶栽搶種”，在其山上取一方土、挖一塊石都漫天要價，想方設(shè)法謀取利益，無利不圖。這些不良行為都嚴重影響了水利工程的建設(shè)及管理。

3解決問題的建議

為進一步鞏固小型水利工程管理體制改革成果，總結(jié)試點經(jīng)驗，推廣創(chuàng)新做法，建議從以下幾個方面著力。3．1注重宣傳教育，使氛圍“濃”起來一是抓宣傳動員，引導全民參與改革。通過召開群眾會、入戶講解和利用廣播、電視、板報、標語等形式對“水改”進行全方位宣傳動員，切實做到家喻戶曉、人人皆知，讓廣大群眾充分認識到“水改”的重要性和必要性，積極主動支持參與“水改”工作。同時，尤其要注重對村民自籌維修建設(shè)水利工程典型事例的發(fā)掘，充分發(fā)揮典型引路的作用，激發(fā)農(nóng)民參與水利工程管護的熱情與活力，最終達到“點亮一盞燈，照亮一大片”的效果。二是抓業(yè)務培訓，確保改革順利推進。采取舉辦專業(yè)知識培訓班、現(xiàn)場實地觀摩指導、分片區(qū)座談交流經(jīng)驗等多種形式，強化水庫管理人員的專業(yè)技能和職業(yè)素養(yǎng)，全面提高管理人員的安全管理意識，適應形勢所需，推動改革向縱深發(fā)展。3．2堅持管護并重，讓機制“活”起來一方面，針對工程產(chǎn)權(quán)的界定、管護組織的規(guī)范、管護責任的明確、運行機制的建立、管護經(jīng)費的落實、監(jiān)督考核的操作等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善管理制度，建立獎懲機制，切實保障小型農(nóng)田水利工程的功能作用和效益的發(fā)揮。另一方面，在公共財政加大投入的同時，通過典型引路和獎補方式，培育專業(yè)化水利工程養(yǎng)護公司、水利合作社、新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體等社會化管理服務主體，采取市場化的運作，鼓勵其參與水利工程投資、建設(shè)和運營，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。3．3實行分類推進，把模式“創(chuàng)”出來全縣各類小型水利工程的差異較大，制定統(tǒng)一的管護模式較為困難。應在試點的基礎(chǔ)上做好分類指導工作，積極探索建立社會化、專業(yè)化、規(guī)范化的小型水利工程管理模式，對縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的重點小型工程，采用物業(yè)化管理思路，鼓勵地方政府通過購買服務方式，選擇專業(yè)化管護公司；對村組管理的小型工程，引導支持專業(yè)合作社、農(nóng)民用水戶協(xié)會等用水合作組織，根據(jù)管理范圍和質(zhì)量給予財政獎補；對土地已流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的，由其自主建設(shè)管理，政府考核后予以獎補。3．4依托信息平臺，將效益“轉(zhuǎn)”出來借助全縣農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)交易中心，對可流轉(zhuǎn)的小型水利工程通過競租、承包、入股等模式，公開公平公正推進產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，讓個私大戶成為興修水利的投資主體，在投資者獲得水利資源使用權(quán)、完成水利興修工程后，賦予其經(jīng)營自主權(quán)，允許投資者根據(jù)自身發(fā)展需要，宜養(yǎng)則養(yǎng)、宜種則種、水面養(yǎng)殖、壩埂植樹等方式，進行立體開發(fā)獲得經(jīng)濟效益，達到“政府投入少，社會有錢賺，群眾受益多”的目的，實現(xiàn)“工程水”變“效益水”，“福利水”變“商品水”。

作者:章高亮 單位:江西省金溪縣水利局