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2011年7月8~9日，為期兩天的中央水利工作會議在北京舉行，這是新中國成立以來首次以中共中央名義召開的水利工作會議，也是繼年初公布的中央1號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》后，中國水利發(fā)展史上的又一重大里程碑。會議總結(jié)回顧了新中國成立以來水利事業(yè)取得的成就，系統(tǒng)分析了我國的基本國情水情及其發(fā)展變化，闡述了新形勢下的治水方略和加快水利改革發(fā)展的重大戰(zhàn)略意義，提出了當(dāng)前和今后一個時期加快水利改革發(fā)展的總體要求、主要目標(biāo)和基本原則，全面部署了加快水利改革發(fā)展的重點任務(wù)。

中央水利工作會議的重要意義

進一步彰顯了國家對水利工作的重視。從中央工作會議歷史看，自新中國成立初期，我國就有中央工作會議的傳統(tǒng)，但各個專業(yè)部門召開中央工作會議并不是一開始就有的。最早的專業(yè)工作會議是新中國成立初期就有的中央農(nóng)村工作會議。改革開放以后，也召開了一些比較專業(yè)性的中央工作會議，如1995年中央經(jīng)濟工作會議，2009年第一次召開的中央林業(yè)工作會議。還有其他一些形式的會議，如中央的計劃生育工作座談會、中央人口資源環(huán)境座談會，但和中央工作會議形式不完全一樣。因此，中央水利工作會議的召開彰顯了國家對水利工作的重視。

此次中央水利工作會議是新中國成立62年來首次以中共中央名義召開的，黨和國家主要領(lǐng)導(dǎo)人悉數(shù)出席，是繼今年中央1號文件之后黨中央、國務(wù)院再次對水利工作作出動員部署的重要會議。如此高規(guī)格的治水會議，表明中央決策層將水利工作放到了社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的全局高度，從戰(zhàn)略層面系統(tǒng)解決制約中國可持續(xù)發(fā)展的水資源問題，開啟了我國水利跨越式發(fā)展的新征程。

進一步明確水利在國家發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位。2011年一號文件彰顯了水利在國家發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位，中央對水利工作的定位上升到一個極高層面，史無前例，而且非常系統(tǒng)、全面和深化。一號文件對水利新的定位是：三“生”、三“不”、三“性”和六“安全”。所謂三“生”是指水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基；所謂三“不”是指水利是農(nóng)業(yè)建設(shè)不可或缺的首要條件，是經(jīng)濟社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)；所謂三“性”是指水利具有很強的公益性、基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性；所謂六“安全”是指，水利事關(guān)防洪安全、供水安全、糧食安全、經(jīng)濟安全、生態(tài)安全和國家安全，其中國家安全是首次提出來的。要落實這一定位，召開中央水利工作會議是非常必要的，實際上是進一步彰顯了水利在國家發(fā)展全局中的戰(zhàn)略地位，也體現(xiàn)了一號文件中“要把水利置于黨和國家更加突出的地位”，這次會議本身彰顯了這一定位。同時，召開這次會議也是進一步向全黨全社會發(fā)出大興水利的明確信號，進一步統(tǒng)一全黨思想，凝聚全社會的治水、興水力量，加快水利發(fā)展和改革。

這次總書記在會議講話中用四個“迫切”來進一步強調(diào)加快水利改革發(fā)展的緊迫性：“加快水利改革發(fā)展，是事關(guān)我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)全局和中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，是保障國家糧食安全的迫切需要，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的迫切需要，是保障和改善民生、促進社會和諧穩(wěn)定的迫切需要，是應(yīng)對全球氣候變化、增強抵御自然災(zāi)害綜合能力的迫切需要?！?/p>

進一步推動一號文件中水利發(fā)展戰(zhàn)略和政策的落實。一號文件出臺了很多重大戰(zhàn)略和政策，但半年來，有很多政策尚未及時落實。因此，有必要通過中央工作會議來進一步推動和貫徹實施。如一號文件要求“建立水利投入穩(wěn)定增長機制，加大公共財政對水利的投入，土地出讓金收益的10%定向用于農(nóng)田水利建設(shè)”。這是一號文件中高含金量的政策，也是今后一段時期加快水利改革發(fā)展的關(guān)鍵所在，但很多地方實施起來難度較大。又如，一號文件還強化了“一個制度三條紅線”，即“實施最嚴(yán)格的水資源管理制度，實行水資源開發(fā)利用總量控制、水資源利用效率控制和納污能力控制三條紅線”，但從重要性角度講，三條紅線制度并沒有上升到與節(jié)能減排、18億畝土地紅線控制等國家戰(zhàn)略舉措足夠高的重視程度和高度。要使這些制度真正變成國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的抓手，確實還需更多的努力，需要進一步統(tǒng)一認(rèn)識，在全黨統(tǒng)一思想，才能夠真正貫徹落實中央的意圖。因此，召開中央工作會議，對進一步推動落實一號文件，進一步凝聚思想和共識，具有非常重要的意義。

中國未來一段時期水利建設(shè)的重點任務(wù)

2011年，是中國水利發(fā)展的新的時期。中國水利進入了水利綜合治理時期，即從過去重視開發(fā)利用，轉(zhuǎn)為更加重視節(jié)約、保護、治理。在這樣的時期，需要有比較科學(xué)的應(yīng)對戰(zhàn)略，要統(tǒng)籌兼顧。中央水利工作會議的召開實際上是在這一階段，對水利工作全局性的科學(xué)把握。從水利發(fā)展的進程來看，中國要在2030年之前實現(xiàn)水利的現(xiàn)代化，未來十年是關(guān)鍵的十年，我們認(rèn)為是水利現(xiàn)代化攻堅的十年。

當(dāng)前水利發(fā)展的重點任務(wù)是推進五大建設(shè)，包括節(jié)水型社會建設(shè)、水生態(tài)環(huán)境建設(shè)、防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生水利建設(shè)。這五大建設(shè)針對水利發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，并相互支撐。

節(jié)水型社會建設(shè)。以一號文件為標(biāo)志，隨著最嚴(yán)格水資源管理制度的實施，用水總量得到有效控制。中央水利工作會議進一步提出實行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加快確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制紅線：第一條是水資源總量控制紅線，到2015年，用水總量控制在6350億立方米以內(nèi)；2020年，全國年總用水量控制在6700億立方米。第二條是建立用水效率控制紅線，到2015年，全國萬元工業(yè)增加值的用水量要比現(xiàn)狀下降30%以上，全國農(nóng)業(yè)灌溉水的有效利用系數(shù)要從0.5提高到0.53以上；到2020年，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值和萬元工業(yè)增加值用水量明顯降低，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.55以上。這為水資源集約利用提供了最有利的保障。按照最保守的估計，在2030年可以實現(xiàn)供求平衡意義上的“零增長”，和經(jīng)濟增長脫鉤，隨著水資源紅線的提出，這一時間還有可能進一步提前，大體在2020~2025年就可以實現(xiàn)脫鉤。

水生態(tài)環(huán)境建設(shè)。水環(huán)境、水生態(tài)問題越來越突出。從需求角度來看，人民群眾的生活水平達(dá)到一定階段以后，一般是人均GDP達(dá)到4000美元條件下，人民群眾對良好的環(huán)境、對良好的生態(tài)有巨大的需求。目前，我國的水污染形勢還非常嚴(yán)峻，污染物排放總量處在高峰平臺期，一直要持續(xù)到2015年，總的污染物總量才會趨于下降。因此，水環(huán)境整治、水生態(tài)環(huán)境保護的任務(wù)越來越重。

中央水利工作會議提出要建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，到2015年，全國主要江河、湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率要提高到60%以上。堅持保護優(yōu)先和自然恢復(fù)為主，維護河湖健康生態(tài)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境。我國江河湖泊的水生態(tài)環(huán)境將得到顯著改善，建成河湖健康保障體系，重現(xiàn)生命之水、生態(tài)之水、優(yōu)美之水的景象。

防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)。中國受氣候變化的影響越來越突出，從過去10年來看，氣候變化的災(zāi)害越來越嚴(yán)重，如何應(yīng)對在氣候變化凸顯的條件下，提高防汛抗旱的應(yīng)急能力顯得尤為重要。雖然中國在防汛方面已有很多經(jīng)驗，但抗旱能力明顯不足。去年西南地區(qū)連續(xù)6個月大旱，還有今年南方春夏之交的大旱，都暴露了應(yīng)對干旱災(zāi)害能力的薄弱。因此，需盡快彌補，除了要加強常規(guī)性的制度建設(shè)，應(yīng)急管理也需加強。另外，中小河流的防洪問題要提上國家議事日程，作為重點來抓。目前，眾多的中小河流特別是城市沿線防洪問題仍比較薄弱，很多是十年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。

因此，要加大中小河流治理力度，鞏固大中型病險水庫除險加固成果，加快小型病險水庫除險加固步伐，全面提高城市防洪排澇能力，從整體上提高抗御洪澇災(zāi)害的能力和水平。

水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。水利設(shè)施是國家主要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的短板。2010年水利總投資不到2000億元，而交通部門總投資大約是2萬億元，水利僅是其十分之一。根本原因在于，水利是一個非常基礎(chǔ)性公益性的領(lǐng)域，主要依靠國家的投資、政府的財政投入，利用市場機制比較有限。同時，“十一五”期間，雖然大規(guī)模開展了大中型水庫的除險加固，基本完成了大中型水庫的除險加固任務(wù)，但量大面寬的中小水庫（約3萬座），要用5~10年時間才能完成除險加固，任務(wù)非常繁重。

因此，要繼續(xù)實施大江大河治理，大興農(nóng)田水利建設(shè)。到2020年，基本完成大型灌區(qū)、重點中型灌區(qū)續(xù)建配套和節(jié)水改造任務(wù)；加快中小河流治理和小型水庫除險加固；加強水資源配置工程建設(shè)。

民生水利建設(shè)。農(nóng)村飲用水安全問題在過去十年進展非?？?，特別在“十一五”期間明顯加快。在“十一五”開局時，農(nóng)村飲水不安全人口為3.2億，經(jīng)過5年努力，到2010年底，下降到1.1億。國家已提出，到2013年基本消除農(nóng)村飲水不安全人口。

同時，群眾對飲用水品質(zhì)需求進一步提升。隨著生活水平的提高，群眾對飲用水品質(zhì)要求也越來越高，但中國相對于西方發(fā)達(dá)國家，飲用水品質(zhì)差距還非常大，現(xiàn)在還不能得到很好的滿足。

另外，水休閑娛樂需求也在不斷增加。水資源的休閑娛樂功能已不斷得到關(guān)注和認(rèn)可，創(chuàng)造更多的水旅游、水休閑的空間將是水利發(fā)展需不斷應(yīng)對的重要方面。

對中國水利改革發(fā)展的展望和建議

一是加強實施保障機制建設(shè)，切實形成貫徹落實中央一號文件的長效機制。

一號文件的重要作用不僅體現(xiàn)在當(dāng)前，而且科學(xué)規(guī)劃了未來十年的水利改革發(fā)展方向。中央一號文件在“建立水利投入穩(wěn)定增長機制”、“實行最嚴(yán)格的水資源管理制度”、“不斷創(chuàng)新水利發(fā)展體制機制”、“切實加強對水利工作的領(lǐng)導(dǎo)”等方面作出明確的政策和制度安排，包含財政、投資、金融、稅收、土地、價格、政績考核等各個領(lǐng)域。如何切實落實這些政策和制度安排，是加快水利改革發(fā)展的關(guān)鍵所在。

建議通過三類機制建設(shè)，促使各級黨委和政府落實水利投入責(zé)任：一是考核機制，將財政水利投入指標(biāo)連同“三條紅線”的水資源管理指標(biāo)，納入縣級以上地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核體系；二是督導(dǎo)機制，實施年度水利投入的評估和審計制度，每年將評估審計結(jié)果報送有關(guān)部門和地方政府參考；三是信息公開機制，每年向社會公開各地區(qū)重要水利指標(biāo)（包括水利投入指標(biāo)）的落實情況，通過社會輿論壓力督促地方政府切實加強水利工作。

二是切實保障水利投資高增長，合理高效用好水利投資。

確保水利投入高增長是水利加快發(fā)展的基礎(chǔ)保障，2011~2020年水利投入年均增長率應(yīng)不低于11.5%（扣除物價變動因素）。未來十年四萬億的水利總投資，大約70%需要依靠公共財政投入，必須發(fā)揮政府在水利建設(shè)中的主導(dǎo)作用。要建立水利投入穩(wěn)定增長機制，完善政府投資機制，這包括：提高水利建設(shè)在固定資產(chǎn)投資中的比例，大幅度增加財政專項資金的規(guī)模，認(rèn)真落實從土地出讓收益提取10%用于水利建設(shè)的政策，用好水利建設(shè)基金、水資源費、城市建設(shè)維護費等。2009年水利建設(shè)基金投入105億元，占當(dāng)年水利投資的5.6%，要延長征收年限，拓寬來源渠道，擴大基金規(guī)模。

同時，還要加強對水利建設(shè)的金融支持，廣泛吸引社會資金投資水利。目前含信貸資金在內(nèi)的水利社會投入約為600億元，未來十年年均需要增加至少500億元，需要建立各種機制吸引社會投入，這包括：增加信貸融資、綜合運用財政和貨幣政策，引導(dǎo)金融機構(gòu)增加水利信貸資金，鼓勵政策性銀行和商業(yè)銀行增加水利建設(shè)的信貸資金（目前信貸資金占水利投資的比例尚不到10%，有較大的提升空間）；鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司通過直接、間接融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設(shè)，積極利用外資；鼓勵農(nóng)民自籌和投工投勞，按照多籌多補、多干多補原則，加大一事一議財政獎補力度，充分調(diào)動農(nóng)民興修農(nóng)田水利的積極性；積極利用市場手段融資，可以更多利用水價收益、經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、水權(quán)流轉(zhuǎn)投資等融資形式。

針對水利投入不足和土地出讓金收益制度問題，建議進一步明確水利投入增長的定量指標(biāo)，作為考核地方政府落實水利投入責(zé)任的依據(jù)，盡快改革土地出讓金制度，建立規(guī)范的中央地方土地出讓收益分成制度及土地出讓收支的監(jiān)督機制。

三是堅持人水和諧和綠色發(fā)展的治水理念，將生態(tài)優(yōu)先的原則貫徹在水利工作的各個環(huán)節(jié)。

中國最難以實現(xiàn)的不是經(jīng)濟現(xiàn)代化，而是綠色現(xiàn)代化，中國經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的高級追求是實現(xiàn)真正的綠色現(xiàn)代化。水利部門早在十年前就提出“人與自然和諧相處”，并將其作為向現(xiàn)代水利轉(zhuǎn)型的核心理念。水利部門過去幾年提出的“維系河湖健康生命”等新思想，也是綠色發(fā)展的現(xiàn)代治水理念。中國要實現(xiàn)人與自然和諧，就必須堅持生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，把人水和諧和綠色發(fā)展的理念貫徹到水利工作的各個環(huán)節(jié)。為此，必須建立體制保障，規(guī)范決策機制，促進公眾參與、專家論證、社會監(jiān)督，實現(xiàn)依法決策、民主決策、科學(xué)決策。對于水電開發(fā)、水資源利用、水資源調(diào)配等水利工程項目的論證，要提高決策的科學(xué)化、民主化和程序化，從體制機制上保障生態(tài)優(yōu)先的原則能夠貫徹落實。

四是加快農(nóng)田水利體制改革，加強農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。

中央一號文件已經(jīng)對大興農(nóng)田水利做出總動員。要保障大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)的順利實施，必須在構(gòu)建農(nóng)村水利建設(shè)新機制上尋求新突破。建議進一步加大農(nóng)民參與式灌溉管理改革的力度，進一步加大對農(nóng)民用水合作組織的扶持力度，這包括：加大公共財政的投入，特別是要加大農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和維護的補貼力度；加大政策法規(guī)支持，要為農(nóng)戶參與用水管理提供更明確的配套法規(guī)和政策，為用水戶協(xié)會的發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；加大能力建設(shè)的力度，提高對用水戶協(xié)會的專項補貼；加大培訓(xùn)和宣傳力度，增強協(xié)會的自主管理能力。同時，要保障大規(guī)模農(nóng)田水利建設(shè)的順利實施，還要進一步發(fā)揮地方水管組織積極性，加強農(nóng)村基層水管組織保障機制建設(shè)。

隨著水利投資力度的加大，將有很多水利工程上馬，為確保工程安全，應(yīng)加強水利工程的監(jiān)管，做到合理規(guī)劃、科學(xué)建設(shè)。同時，要加強監(jiān)督以及公眾參與機制的建立。水利發(fā)展一方面要建工程，另一方面，要加強體制機制和能力建設(shè)，不僅要投資硬件，還要投資軟件，包括能力建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)研發(fā)及各種國際合作交流。

總之，2011年中央一號文件是對未來10年水利發(fā)展改革戰(zhàn)略的部署，需要有一個長效的決策機制推動文件的落實。水利問題相當(dāng)復(fù)雜，需要國家綜合決策和相關(guān)部門的密切配合來不斷推動。建議未來在推進水利現(xiàn)代化的進程中，中央根據(jù)需要繼續(xù)安排類似的工作會議，不斷推動和落實一號文件的戰(zhàn)略意圖和任務(wù)，保障2020年中國水利改革發(fā)展目標(biāo)的順利實現(xiàn)。