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摘要：闡述了非工程措施的內(nèi)涵及其在防洪抗旱中的作用以期為全面提高水旱災(zāi)害防御能力減少災(zāi)害損失提供參考。

關(guān)鍵詞：非工程措施；防洪抗旱；內(nèi)涵；作用

我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害多發(fā)的國(guó)家尤其是水災(zāi)、旱災(zāi)更為頻繁。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下堅(jiān)持以人為本各地已對(duì)防洪抗旱的工程措施運(yùn)用自如發(fā)揮了顯著的效益。但隨著全球氣候變暖極端天氣事件隨之增多洪澇、干旱等自然災(zāi)害將更為頻繁強(qiáng)度也明顯上升單靠工程措施來(lái)應(yīng)對(duì)已明顯不足。與此同時(shí)非工程措施作為防洪抗旱的綜合措施之一越來(lái)越受重視。該文現(xiàn)以非工程措施的內(nèi)涵入手簡(jiǎn)析非工程措施在防洪抗旱工作中的重要作用。

1非工程措施的內(nèi)涵

非工程措施是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政手段以及直接運(yùn)用防洪工程以外的其他手段來(lái)減少洪澇干旱等自然災(zāi)害損失的措施。非工程措施具有投資少、見(jiàn)效快并可為防洪抗旱工程充分發(fā)揮效益提供保證的特點(diǎn)因而可在防洪抗旱工作中廣泛應(yīng)用[1]。非工程措施主要包括以下幾個(gè)方面:一是依照有關(guān)法律、法規(guī)加強(qiáng)防洪工程管理堅(jiān)決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙以確保行蓄洪的能力；二是建立防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)；三是完善水法律、法規(guī)的制定大力宣傳并認(rèn)真貫徹執(zhí)行；四是制定和完善防洪抗旱預(yù)案；五是建立洪水干旱預(yù)報(bào)警報(bào)系統(tǒng)；六是建立完善的防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度。

2非工程措施的作用

(1)加強(qiáng)江河湖泊及防洪工程管理是認(rèn)真做好防洪抗旱準(zhǔn)備工作的重要前提。防患于未然是防洪抗旱重要的先決條件要求在水旱等自然災(zāi)害來(lái)臨之前認(rèn)真做好江河湖泊及防洪工程管理這既是防洪抗旱工作的重要環(huán)節(jié)也是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的重要前提[2]。因此各地有關(guān)部門(mén)應(yīng)在汛后制訂計(jì)劃依照閘站養(yǎng)護(hù)手冊(cè)對(duì)水工程進(jìn)行維護(hù)、保養(yǎng)；地方各級(jí)防汛抗旱指揮部在國(guó)家防總的統(tǒng)一部署下逐級(jí)開(kāi)展汛前檢查實(shí)行防汛責(zé)任制制訂詳細(xì)的檢查方案對(duì)水工程進(jìn)行逐一排查對(duì)查出的隱患和問(wèn)題及時(shí)處理；同時(shí)依照《中華人民共和國(guó)防洪法》《水庫(kù)大壩安全管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)加強(qiáng)對(duì)江河湖泊的管理堅(jiān)決清除江河湖泊的行蓄洪阻水障礙制止盲目圍墾湖泊、河道、灘地的違法行為以確保行蓄洪的能力?；春恿饔蚋骷?jí)防汛抗旱辦公室通過(guò)加強(qiáng)江河湖泊及防洪工程的管理落實(shí)防汛責(zé)任制及時(shí)清除安全隱患切實(shí)做好搶險(xiǎn)隊(duì)伍和物資的落實(shí)為奪取2003、2007年防洪抗旱的全面勝利奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(2)完善防汛抗旱指揮系統(tǒng)全面提升防洪抗旱管理能力。我國(guó)水旱災(zāi)害頻繁造成的經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。單靠工程措施遠(yuǎn)不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的能力。面向未來(lái)防洪抗旱減災(zāi)事業(yè)的發(fā)展水利部提出了防洪抗旱的“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”即由控制洪水向管理洪水的轉(zhuǎn)變由單一抗旱向全面抗旱的轉(zhuǎn)變?！皟蓚€(gè)轉(zhuǎn)變”的推進(jìn)將全面提高我國(guó)的抗災(zāi)水平和能力而國(guó)家防汛抗旱指揮系統(tǒng)的建立正是促進(jìn)、推動(dòng)“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要措施和手段。自1998年淮河流域大水后我國(guó)加大了對(duì)防汛抗旱指揮系統(tǒng)建設(shè)的投入力度其指揮系統(tǒng)涉及水利部、七大流域機(jī)構(gòu)和31個(gè)省(市、區(qū))以更好地為當(dāng)?shù)胤篮榭购倒ぷ鞣?wù)。以淮河防總為例在國(guó)家防總、水利部的正確領(lǐng)導(dǎo)下淮河防總于2003年成立健全了以淮河流域?yàn)閱挝坏姆姥唇y(tǒng)一指揮體系。2007年7月下旬淮河中下游水位居高不下堤防、水壩等水工程長(zhǎng)時(shí)間受高水位的浸泡防汛壓力明顯增大。淮河防總通過(guò)防洪抗旱指揮系統(tǒng)快速采集和傳輸雨水情、災(zāi)情等信息并對(duì)其發(fā)展趨勢(shì)作出預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、分析同時(shí)通過(guò)會(huì)商系統(tǒng)、遠(yuǎn)程視頻監(jiān)視系統(tǒng)、程控交換系統(tǒng)與水利部、淮河流域各省、市、區(qū)的防汛抗旱指揮部進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸和信息交流制定防洪抗旱調(diào)度方案迅速、準(zhǔn)確下達(dá)指令為防洪指揮提供了先進(jìn)、可靠的決策支持大大提高了防汛調(diào)度的及時(shí)性、科學(xué)性從而成功抗御了2007年的洪水。

(3)完善相關(guān)法律法規(guī)的制訂加強(qiáng)法制宣傳教育工作促進(jìn)依法行政。法律、法規(guī)貫穿于防洪抗旱全過(guò)程是一個(gè)完整的、與其他法律和政策充分匹配的政策法規(guī)體系為防洪抗旱提供了全面的政策與法律支撐。目前我國(guó)已形成了以《水法》《防洪法》為核心以《防汛條例》《蓄滯洪區(qū)運(yùn)用補(bǔ)償暫行辦法》《河道管理?xiàng)l例》等相配套的防洪抗旱法律法規(guī)體系各流域管理機(jī)構(gòu)、省、自治區(qū)、直轄市也陸續(xù)頒布并實(shí)施了大批防洪抗旱配套法規(guī)。安徽省先后修訂完善了《安徽省抗旱條例》《安徽省水文管理辦法》《安徽省水工程管理和保護(hù)條例》等法規(guī)、規(guī)章并嚴(yán)格防洪抗旱執(zhí)法程序。隨著防洪抗旱工作的不斷深入我國(guó)防洪政策法規(guī)建設(shè)已不能滿(mǎn)足防洪抗旱的要求應(yīng)著力健全法律法規(guī)加快《抗旱條例》《洪水影響評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》《蓄滯洪區(qū)管理?xiàng)l例》的制訂把防汛抗旱立法工作納入法制化軌道。

法律的制訂需要公眾的認(rèn)知因此要加強(qiáng)法制宣傳工作提高法律透明度與認(rèn)知力。在每年的“世界水日、中國(guó)水周”、“12·4”全國(guó)法制宣傳日宣傳活動(dòng)中各地通過(guò)舉辦體育競(jìng)賽、組織普法問(wèn)卷調(diào)查和法律知識(shí)競(jìng)賽、發(fā)送普法手機(jī)短信等多種形式來(lái)擴(kuò)大宣傳影響強(qiáng)化宣傳效果提高廣大民眾學(xué)法、懂法、用法和守法的自覺(jué)性和主動(dòng)性促進(jìn)依法行政從而有效維護(hù)了水工程和防洪抗旱的安全。

(4)制定和完善防洪抗旱預(yù)案提高洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力。近年來(lái)在國(guó)務(wù)院、國(guó)家防總的大力推動(dòng)和指導(dǎo)下各級(jí)防汛抗旱指揮部大力加強(qiáng)防洪抗旱應(yīng)急預(yù)案的建設(shè)由總體預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案構(gòu)成的預(yù)案體系逐步健全為規(guī)范應(yīng)急管理打下很好的基礎(chǔ)。防洪抗旱預(yù)案本身就是在總結(jié)地區(qū)洪澇干旱發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上按照防洪抗旱目標(biāo)和調(diào)度原則在分析現(xiàn)有水源和充分利用現(xiàn)有工程設(shè)施的基礎(chǔ)上制定不同干旱條件下的防洪抗旱對(duì)策和措施[3]?；次鶕?jù)國(guó)家防總批復(fù)的《淮河洪水調(diào)度方案》積極推動(dòng)淮域各地繼續(xù)加強(qiáng)防洪預(yù)案的修改完善和動(dòng)態(tài)管理根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工程變化情況修訂完善了《蓄澇洪區(qū)運(yùn)用預(yù)案》等相關(guān)預(yù)案極大提高了洪水災(zāi)害的反應(yīng)與處置能力。

(5)加大洪水干旱預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)為防御水旱災(zāi)害提供技術(shù)支撐。近年來(lái)隨著全球氣候變暖我國(guó)局部暴雨、超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)和極端高溫干旱等事件呈現(xiàn)多發(fā)、并發(fā)的趨勢(shì)。極端災(zāi)害性天氣的頻繁發(fā)生對(duì)提高預(yù)警預(yù)報(bào)水平提出了更高的要求?；次诿磕晁禐?zāi)發(fā)生之前著力抓好預(yù)警預(yù)報(bào)特別是加強(qiáng)對(duì)極端災(zāi)害性天氣事件的監(jiān)測(cè):一是針對(duì)防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低的城市加強(qiáng)對(duì)短歷時(shí)、大強(qiáng)度災(zāi)害性天氣的預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)并注重提高基層預(yù)報(bào)水平增強(qiáng)預(yù)報(bào)時(shí)效；二是加強(qiáng)汛情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)提高預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率延長(zhǎng)預(yù)見(jiàn)期全面滿(mǎn)足防洪調(diào)度指揮決策的要求；三是建立水文報(bào)旱制度綜合降雨、江河來(lái)水等相關(guān)信息確定與旱情相關(guān)水文特征值這些措施的運(yùn)用為戰(zhàn)勝2007年淮河流域洪水提供了技術(shù)支撐。

(6)建立完善的防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度與反應(yīng)迅速的搶險(xiǎn)隊(duì)伍是取得防汛抗旱勝利的前提條件。防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度的建設(shè)是完成搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)安全度汛抗旱的基礎(chǔ)。建立防洪抗旱物資儲(chǔ)備制度可以克服防洪抗旱經(jīng)費(fèi)加撥過(guò)程緩慢和被挪用等弊端滿(mǎn)足“一旦需要隨時(shí)調(diào)用”的工作要求也是一項(xiàng)切實(shí)可行的主動(dòng)防洪抗旱措施[4]。

國(guó)家向來(lái)重視防洪抗旱物資儲(chǔ)備建設(shè)并加大防洪抗旱物資器材的投入同時(shí)把防洪抗旱經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)預(yù)算按照分級(jí)籌措、分級(jí)儲(chǔ)備、分級(jí)管理的原則儲(chǔ)好、管好、用好防洪抗旱物資提高對(duì)自然災(zāi)害的應(yīng)急響應(yīng)能力以確保防洪抗旱的最后勝利。

做好物資儲(chǔ)備的同時(shí)也要加強(qiáng)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)。全國(guó)各地市大都成立了縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)防洪抗旱搶險(xiǎn)隊(duì)逐人登記加強(qiáng)培訓(xùn)認(rèn)真學(xué)習(xí)防洪抗旱搶險(xiǎn)知識(shí)提高全民防洪抗旱搶險(xiǎn)能力并根據(jù)各自情況開(kāi)展防洪抗旱搶險(xiǎn)演習(xí)提高搶險(xiǎn)隊(duì)伍應(yīng)急搶先水平做到“招之即來(lái)、來(lái)之能戰(zhàn)、戰(zhàn)之能勝”。正是防洪抗旱物資儲(chǔ)備的完善及搶險(xiǎn)隊(duì)伍的保障成功緩解了2001年淮河旱情以及2007年流域性大洪水。

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