導(dǎo)語：防洪減災(zāi)行為管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

98''''長江和嫩江大洪水，我們終于在近60余天防洪搶險(xiǎn)前線的嚴(yán)防死守之后取得防洪勝利。嚴(yán)防死守避免了動(dòng)用分蓄滯洪區(qū)的經(jīng)濟(jì)損失。這場(chǎng)千里江堤的死守出動(dòng)解放軍27·4萬人，沿江群眾800萬人。為什么啟用本應(yīng)在非常洪水時(shí)使用分洪和蓄滯洪的舉措在決策之前如此躊躇再三，反復(fù)論證，原因是眾所周知的，即分蓄滯洪區(qū)土地已經(jīng)充分開發(fā)利用，單位面積上的人口密度，固定資產(chǎn)值與其他地區(qū)沒有明顯區(qū)別，動(dòng)用分蓄滯洪區(qū)關(guān)系重大。近年社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況提示人們，大江大河防洪規(guī)劃必須修正，防洪減災(zāi)戰(zhàn)略應(yīng)適應(yīng)社會(huì)和自然。在此意義上可以說這場(chǎng)大水對(duì)我國防洪減災(zāi)體系是一次全面檢驗(yàn)和挑戰(zhàn)，同時(shí)也為防洪減災(zāi)戰(zhàn)略調(diào)整提供了機(jī)遇。

1950年以后，我國大江大河防洪工程建設(shè)成就卓著。但是我們今天卻面臨著水災(zāi)發(fā)生頻率增加，災(zāi)害損失持續(xù)上升的現(xiàn)實(shí)。防洪減災(zāi)陷入了一方面巨大的資金投入，一方面難以遏制的災(zāi)害勢(shì)頭這種困境，這與美國、日本、荷蘭等發(fā)達(dá)國家在本世紀(jì)六十年代至八十年代經(jīng)歷類似。本文將從《美國防洪減災(zāi)總報(bào)告及研究規(guī)劃》研究入手，考察美國防洪減災(zāi)方針演變過程，以期為防洪方針的完善和推進(jìn)防洪減災(zāi)行為社會(huì)化提供思考及借鑒。

一美國防洪減災(zāi)理論更新的社會(huì)背景

(一)防洪工程投資、效益與災(zāi)害損失同步增長

美國防洪管理始于1803年。隨著路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系統(tǒng)建立，開始設(shè)立國家和私有的防洪管理機(jī)構(gòu)。1927年，陸軍工程兵團(tuán)成為密西西比河及其支流防洪工程及管理的專業(yè)機(jī)構(gòu)，其后由陸軍工程兵團(tuán)負(fù)責(zé)國家防洪工程建設(shè)和防洪管理。

1936年，美國國會(huì)通過防洪行動(dòng)綱領(lǐng)，確立防洪工程是公益性工程，管理的權(quán)威和工程經(jīng)費(fèi)得到保障，防洪主要責(zé)任也由聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)起來。兩年后一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)見了其中的弊端∶由聯(lián)邦承諾在全國實(shí)施防洪計(jì)劃，48個(gè)州都將接受這個(gè)福利，人們不難想象，聯(lián)邦財(cái)政的大門由此而大開。這一預(yù)見在七十年代被證實(shí)，國家將防洪減災(zāi)全部負(fù)擔(dān)起來的政策，只能日益加重國家在防洪投資方面的財(cái)政壓力。

三十年代壩工技術(shù)的迅速發(fā)展，高達(dá)數(shù)十米上百米的混凝土壩將江河截?cái)?，大量的洪水可以在水庫中蓄積起來。通過水庫調(diào)蓄洪水、堤防阻擋和河流渠道輸送洪水，美國人驕傲地認(rèn)為其防洪能力已超過任何國家。人們以為憑借現(xiàn)代技術(shù)和國家的財(cái)力，洪水可以被駕馭。

至六十年代中期，已有約110億美元的聯(lián)邦投資用于防洪，到了1980年一年的防洪減災(zāi)費(fèi)用是22·8億元，當(dāng)然隨著防洪工程的修建，江河的整治，調(diào)度洪水能力不斷提高，防洪投資所減少的災(zāi)害損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了投入。但是，二十世紀(jì)三十年代以來，美國水災(zāi)損失仍以年4%的比率增長。到七十年代達(dá)到7%。據(jù)估計(jì)到2000年，年水災(zāi)損失將超過43億美元（按1975年價(jià)格計(jì)算），增長的地區(qū)主要是城市。而43億是考慮了洪泛平原管理和實(shí)施各種措施之后的災(zāi)損值，否則損失將達(dá)60億美元。死于水災(zāi)的年人數(shù)自五十年代以來一直保持在300～500人。由于受災(zāi)地區(qū)相對(duì)集中，使得災(zāi)情更為突出。1972年6月在南達(dá)科他州萊彼德城（RapidCity，SouthDakota）兩小時(shí)內(nèi)死亡238人。每當(dāng)紐約港灣發(fā)生高潮位的臺(tái)風(fēng)海嘯，僅在市區(qū)范圍內(nèi)有130萬人被困并造成主要市政設(shè)施癱瘓。

1974年，美國通過災(zāi)害救濟(jì)法案。1979年總統(tǒng)災(zāi)害救濟(jì)基金僅為水災(zāi)受害者就支出17億美元以上的援助。國家用于防洪工程、災(zāi)時(shí)救援和重建的經(jīng)費(fèi)更急劇增長。

以工程控制洪水的治理方略對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響也隨著時(shí)間的推移而顯現(xiàn)出來。帕爾河是美國南部地區(qū)的主要河流，全長300多公里，穿過密西西比州23個(gè)行政區(qū)和路易安那州3個(gè)行政區(qū)。密州的杰克遜市是這條河中游的中心城市，在五十年代的經(jīng)濟(jì)高潮中，城市人口急增，新的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)使這座城市充滿生機(jī)。歷史上杰克遜又是多水災(zāi)的城市。六十年代按照100年一遇洪水設(shè)防，在上游興建了羅斯巴內(nèi)特壩，形成了以供水和水上娛樂的中型水庫。河道裁彎取直，修建質(zhì)量極高的堤防。工程完工后，有關(guān)部門宣稱∶該工程標(biāo)志著每年肆虐于杰克遜市的帕爾河水災(zāi)的終結(jié)。但是1979年4月的“復(fù)活節(jié)洪水”無情粉碎了人們的愿望。當(dāng)持續(xù)1周的降雨與上游洪水相遇時(shí)，水庫滿庫全部開閘泄水。但是，下游高水位的頂托，使河流水位迅速上升，洪水漫堤沖入了城市，新開發(fā)的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)淪為澤國。這場(chǎng)后來稱為水利工程規(guī)劃和洪水調(diào)度失當(dāng)而加重的洪水災(zāi)害，造成了1900座居民住宅毀壞，上萬人無家可歸，價(jià)值7000萬美元的污水處理廠沖走，城市電力設(shè)施嚴(yán)重破壞。聯(lián)邦當(dāng)局為災(zāi)民發(fā)放的賑災(zāi)款和保險(xiǎn)賠償金達(dá)到3·75億美元。事后有人說這次水災(zāi)是對(duì)“筑壩擋水，就等于防洪”傳統(tǒng)防洪觀念和減災(zāi)對(duì)策的諷刺。

以防洪為目的修建的工程，改變了河流水文特征，加上城市發(fā)展更使河流的自然狀態(tài)發(fā)生了變異從而加重了水災(zāi)，這是人們通過水災(zāi)才得到的深刻認(rèn)識(shí)。

(二)非工程措施推行進(jìn)程中兩難的困境

早在1934年，美國一些專家就對(duì)完全依賴工程防洪的方針是否明智提出疑問，建議應(yīng)該立法限制在洪泛區(qū)開發(fā)。五十年代開始提出了國土規(guī)劃、預(yù)報(bào)和警戒、疏散、修正房屋建筑規(guī)范等非工程措施，并被總統(tǒng)咨詢委員正式在防洪規(guī)劃中推薦。直到1966年在防洪政策專門工作組提出的《水災(zāi)管理的統(tǒng)一國家規(guī)劃》，防洪非工程措施才從管理機(jī)構(gòu)方面得以確立。

1968年通過了洪水保險(xiǎn)法和洪泛平原土地開發(fā)和利用的一系列法規(guī)。但是，這些政策并不吸引地方政府積極推行。1972年兩場(chǎng)大水，洪水保險(xiǎn)才為大眾所認(rèn)知。1972年在賓夕法尼亞的薩斯奎亞那河發(fā)生水災(zāi)，造成90％財(cái)產(chǎn)損失，總額31億美元。保險(xiǎn)公司理賠時(shí)才知道流域內(nèi)只有4個(gè)社區(qū)參加洪水保險(xiǎn)，售出保單683份，其中水災(zāi)最嚴(yán)重的一個(gè)社區(qū)只有2戶投保。水災(zāi)頻繁的南達(dá)科他州萊彼德市至1972年前，全市僅有29戶參與洪水保險(xiǎn)，而這年6月洪水使238人喪生，上萬人流離失所。1973年頒發(fā)了《洪水災(zāi)害預(yù)防條例》，促使了地方政府對(duì)洪水保險(xiǎn)法的執(zhí)行。該條例規(guī)定∶只有參加了洪水保險(xiǎn)的社區(qū)，在既定的洪泛區(qū)可以獲準(zhǔn)開發(fā)并有可能獲得聯(lián)邦或與聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有關(guān)的資金援助。如果社區(qū)沒有參加國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，即使正式確認(rèn)水災(zāi)事實(shí)后，受災(zāi)者也不能享受任何形式的聯(lián)邦救濟(jì)金或貸款。

洪泛平原管理要害是特殊區(qū)域的土地管制，其法律依據(jù)是洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。聯(lián)邦政府的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖與洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目是互相配合的，而地方制作的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖卻只考慮地方利益，于是往往出現(xiàn)了這樣的情況，有些地區(qū)被聯(lián)邦和地方洪水風(fēng)險(xiǎn)圖同時(shí)覆蓋，有些地區(qū)卻沒有包括。

國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NationalFloodInsuranceProgram）使得洪水保險(xiǎn)成為水災(zāi)受害者得到無償資助的最大來源。然而，洪水保險(xiǎn)費(fèi)一直由聯(lián)邦政府給予大量補(bǔ)貼，即超過保險(xiǎn)費(fèi)收入的部分由政府支出。強(qiáng)制性的保險(xiǎn)實(shí)施后,結(jié)果由于索賠范圍廣、費(fèi)用高，使國家用于保險(xiǎn)的開支急劇上升。此外，政府參與的減災(zāi)項(xiàng)目如災(zāi)時(shí)疏散和預(yù)警、災(zāi)時(shí)救援等幾乎每個(gè)方面的問題都日漸增長，也變得更為復(fù)雜。與此同時(shí)，個(gè)人及社區(qū)為對(duì)付水災(zāi)所承擔(dān)的責(zé)任卻相應(yīng)地減少了。這樣一來，災(zāi)害行政管理和資金籌措日益成為聯(lián)邦政府和管理機(jī)構(gòu)沉重的負(fù)擔(dān)了。

二減災(zāi)行為社會(huì)化---防洪方針的重要突破

1968年以來美國聯(lián)邦政府通過一系列的法規(guī)，確立了以洪水保險(xiǎn)、洪泛區(qū)整治、防洪工程管理為主的非工程措施防洪減災(zāi)政策。1977年5月24日，卡特總統(tǒng)簽署了著名的11988號(hào)總統(tǒng)令，要求所有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)共同協(xié)調(diào)，使聯(lián)邦各部門、各州和地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)減災(zāi)管理的統(tǒng)一性，以及確立領(lǐng)導(dǎo)與合作關(guān)系。重點(diǎn)放在洪泛區(qū)管理，洪泛區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

但是，傳統(tǒng)的防洪減災(zāi)管理分工太細(xì)，聯(lián)邦各部門與地方減災(zāi)管理脫節(jié)，3年后發(fā)表的11988號(hào)總統(tǒng)令備忘錄發(fā)現(xiàn)，非工程措施進(jìn)展微乎其微。

1979年，對(duì)頻繁發(fā)生的水災(zāi)、持續(xù)上升的災(zāi)害損失和居高不下的災(zāi)區(qū)撥款，美國眾議院就水災(zāi)問題質(zhì)詢政府。次年，國會(huì)指示國家科學(xué)基金會(huì)全面評(píng)估國家防洪減災(zāi)政策及行為。集合了全國20多科研和管理部門的60多位專家工作2年之后，提交了美國第一部國家防洪減災(zāi)經(jīng)典文獻(xiàn)《美國防洪減災(zāi)總報(bào)告》，這部文獻(xiàn)向公眾公開了國家防洪減災(zāi)的國策、水災(zāi)歷史和現(xiàn)狀以及對(duì)亟待解決的重大問題的建議。至此防洪減災(zāi)進(jìn)入了新時(shí)期，即工程措施--非工程措施演進(jìn)到減災(zāi)行為的社會(huì)化。

(一)觀念轉(zhuǎn)變與防洪減災(zāi)行為社會(huì)化的推進(jìn)

八十年代初對(duì)國家已往防洪政策和行為的評(píng)估，使人們改變了對(duì)災(zāi)害的認(rèn)識(shí)并重新定位減災(zāi)行為的目標(biāo)。對(duì)后來政策完善和減災(zāi)行為起著指導(dǎo)意義的認(rèn)識(shí)主要有如下方面∶

（1）水災(zāi)是美國最嚴(yán)重的自然災(zāi)害。為支持這一觀點(diǎn)除統(tǒng)計(jì)資料外反復(fù)引用的例子是∶“在雷比特市的歷史上，每年有35人死于火災(zāi)、35人死于犯罪，但僅在兩小時(shí)之內(nèi)，就有238人被洪水奪去了生命?！币虼耍泻樗畣栴}的地方政府必須將防洪問題置于和城市治安、消防同等重要的地位；

（2）今后，災(zāi)害損失上升趨勢(shì)仍將繼續(xù)；洪水不可能被人類控制，但是災(zāi)害可以通過有效的行為盡可能地減輕，防洪投入的上升趨勢(shì)可以通過洪泛區(qū)管理、暴雨和海岸帶的綜合整治措施得到緩解，這些措施在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等方面有較高效益；

（3）建立社會(huì)減災(zāi)的行政管理體系、完善防洪減災(zāi)的法律體系，使各種減災(zāi)措施發(fā)揮應(yīng)有效益。減災(zāi)領(lǐng)域的社會(huì)學(xué)、法學(xué)和行政學(xué)研究應(yīng)該優(yōu)先著手。

（4）繼續(xù)以百年一遇作為防洪減災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)鍵設(shè)施則應(yīng)采用五百年一遇標(biāo)準(zhǔn)；在高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)發(fā)生重復(fù)水災(zāi)后，不應(yīng)再為洪水保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼；要加速將所有洪水多發(fā)地區(qū)的社區(qū)納入國家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目的常規(guī)工作；應(yīng)超前考慮城市化和蓄滯洪區(qū)占用的后果；建立國家數(shù)據(jù)采集、評(píng)價(jià)系統(tǒng)，建立災(zāi)害數(shù)據(jù)庫和完備信息傳遞系統(tǒng)，使之成為完善政策和實(shí)施行為的基礎(chǔ)設(shè)施；

（5）洪水保險(xiǎn)是國家防洪減災(zāi)的主要政策，是實(shí)現(xiàn)減災(zāi)社會(huì)化的主要措施。由此推進(jìn)區(qū)域開發(fā)的有效管制，并籌集減災(zāi)理賠和減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的主要渠道，為此應(yīng)完成統(tǒng)一的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖繪制及國土規(guī)劃，對(duì)與防洪保險(xiǎn)項(xiàng)目有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)和私營保險(xiǎn)業(yè)目前和以后可能的作用應(yīng)全面評(píng)估；

（6）水災(zāi)預(yù)警和應(yīng)急反應(yīng)體系實(shí)現(xiàn)集權(quán)化的管理，并將這一體系的基礎(chǔ)建設(shè)擴(kuò)展到社區(qū)，使地區(qū)和全國的預(yù)警和應(yīng)急系統(tǒng)更有效的互相聯(lián)系，使現(xiàn)有洪水預(yù)警體系的預(yù)測(cè)工作得到統(tǒng)一和加強(qiáng)；

（7）確立聯(lián)邦應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)防洪減災(zāi)行為的權(quán)威性，并為其提供充足的資金和技術(shù)支持；

（8）地方政府尤其是州一級(jí)政府在防洪減災(zāi)中起著主要作用。聯(lián)邦洪水保險(xiǎn)計(jì)劃和其他減災(zāi)行為推行需要地方政府配合。鼓勵(lì)各州制訂與11988號(hào)總統(tǒng)令配套的政策和法規(guī)；國家水資源委員會(huì)應(yīng)與聯(lián)邦各有關(guān)機(jī)構(gòu)和各州配合，制訂評(píng)估防洪減災(zāi)政策執(zhí)行效益的措施。

正是觀念和理論問題的重新認(rèn)識(shí)和闡述，為后來美國防洪減災(zāi)工作進(jìn)入新的時(shí)期奠定了基礎(chǔ)。

(二)聯(lián)邦應(yīng)急管理局及其行政體系--減災(zāi)管理的集權(quán)機(jī)制

1980年10月，一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)國家減災(zāi)工作的新執(zhí)行機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦應(yīng)急事務(wù)管理局的成立，這是對(duì)所有自然災(zāi)害行使應(yīng)急管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)。根據(jù)國家對(duì)各災(zāi)種的發(fā)生機(jī)率、對(duì)社會(huì)危害程度的綜合評(píng)估，水災(zāi)管理是這個(gè)機(jī)構(gòu)工作的重要方面。洪水保險(xiǎn)計(jì)劃、水災(zāi)預(yù)防、災(zāi)時(shí)救援及災(zāi)后重建的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任從此全部歸屬新成立的聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FederalEmergencyManagementAgency）。

對(duì)聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦應(yīng)急管理局對(duì)減災(zāi)管理體制是高度集權(quán)的，它重新調(diào)整了實(shí)施減災(zāi)行為中聯(lián)邦政府與地方政府的關(guān)系，它所依托的政策被概括為“胡羅卜加大棒”。胡羅卜是國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃，災(zāi)時(shí)救援實(shí)施和復(fù)建貸款評(píng)估系統(tǒng)；而大棒則是獨(dú)立災(zāi)害管理運(yùn)行系統(tǒng)，對(duì)州和地方應(yīng)急管理垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政管理權(quán)。聯(lián)邦應(yīng)急管理局在有洪水問題的州設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)地方的減災(zāi)工作，并負(fù)責(zé)提供經(jīng)費(fèi)，而各州及地方社區(qū)有權(quán)根據(jù)自己的情況，選擇國家減災(zāi)項(xiàng)目規(guī)定中的適當(dāng)措施。地方防洪減災(zāi)項(xiàng)目的選擇可以獲得國家資金支持并達(dá)到多項(xiàng)目的，如發(fā)展對(duì)災(zāi)害有承受能力產(chǎn)業(yè)、住宅建設(shè)、治理水土流失和改善水質(zhì)，以及利用蓄滯洪區(qū)設(shè)置娛樂場(chǎng)所或休閑地。在聯(lián)邦應(yīng)急管理局高度權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)下，國家洪水保險(xiǎn)計(jì)劃（NFIP）在80年代以后才真正全面實(shí)施，并成為國家減災(zāi)的主要措施，與之配合的是4種非工程手段，即保險(xiǎn)、洪泛區(qū)開發(fā)與治理、防洪工程建設(shè)管理和蓄滯洪區(qū)土地管理。

推行對(duì)社會(huì)、企業(yè)和家庭影響最大的洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目是聯(lián)邦應(yīng)急管理局（FEMA）的主要工作，約涉及全國2萬個(gè)社區(qū)。根據(jù)這一計(jì)劃，美國的許多社區(qū)都在一定程度上應(yīng)進(jìn)行洪泛區(qū)和海岸帶建設(shè)規(guī)劃或工程整治。根據(jù)這一計(jì)劃，要實(shí)施一系列的總體基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目∶滿足一切自然災(zāi)害的預(yù)防、救援、復(fù)建的數(shù)據(jù)庫和信息傳遞網(wǎng)絡(luò)；按照100年一遇和500年一遇洪水設(shè)防的標(biāo)準(zhǔn)，制訂具有法律效力的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，從流域風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃到適用與家庭和小企業(yè)的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)圖。此外，災(zāi)時(shí)救援時(shí)對(duì)國民衛(wèi)隊(duì)的調(diào)動(dòng)和為總統(tǒng)應(yīng)急提供決策依據(jù)等責(zé)任，這些涉及聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)、州、縣和社區(qū)的工作逐步加強(qiáng)了社會(huì)對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)權(quán)威性的理解。

為了鼓勵(lì)各地進(jìn)一步采取行動(dòng)和加強(qiáng)洪泛區(qū)管理，八十年代以來國家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目調(diào)整方向。在完成洪水風(fēng)險(xiǎn)圖的基礎(chǔ)上，保險(xiǎn)部門將所有可能受百年一遇洪水襲擊的地區(qū)（不論其開發(fā)程度如何）視為特別水災(zāi)區(qū)。從而規(guī)定這些地區(qū)在法定的最后期限完成洪泛區(qū)治理工程(包括搬遷、住宅改造等涉及千家萬戶的工作)，實(shí)施蓄滯洪區(qū)土地管理辦法。此舉旨在減少保險(xiǎn)開支，而使風(fēng)險(xiǎn)較小而開發(fā)潛力較大的社區(qū)盡快加入永久性的保險(xiǎn)。很快約9800個(gè)風(fēng)險(xiǎn)較小的社區(qū)進(jìn)入洪水保險(xiǎn)，而洪泛區(qū)內(nèi)有重要建筑或建設(shè)潛力的8600個(gè)社區(qū)成為調(diào)整后的國家洪水保險(xiǎn)項(xiàng)目的主要對(duì)象。這些社區(qū)獲得促進(jìn)洪泛區(qū)管理與社區(qū)總體規(guī)劃、管理和開發(fā)結(jié)合的一系列技術(shù)和財(cái)政援助。后來美國洪水保險(xiǎn)費(fèi)的一半是花費(fèi)在4個(gè)大都市區(qū)∶邁阿密、坦帕、新奧爾良和休斯頓，聯(lián)邦財(cái)政對(duì)防洪保險(xiǎn)的補(bǔ)貼預(yù)定在21世紀(jì)初削減為零。

聯(lián)邦應(yīng)急管理局接手主持洪水保險(xiǎn)計(jì)劃領(lǐng)導(dǎo)工作之后，概括推動(dòng)洪水保險(xiǎn)各種舉措的關(guān)鍵是：“除非進(jìn)行洪泛區(qū)整治，否則在洪水風(fēng)險(xiǎn)區(qū)進(jìn)行的任何建設(shè)將不能得到聯(lián)邦援助?！?0年前，洪泛區(qū)整治尚未普及。而新政策使有關(guān)的地方政府感受到了洪泛區(qū)管理的必要性。洪泛區(qū)整治和洪水保險(xiǎn)像建筑規(guī)范、酒類法令那樣逐漸被普遍接受。

(三)減災(zāi)責(zé)任轉(zhuǎn)移與分擔(dān)--減災(zāi)責(zé)任分擔(dān)的制約機(jī)制

對(duì)于聯(lián)邦政體，州政府對(duì)減災(zāi)工作的實(shí)際支持是至關(guān)重要的。美國從州政府在災(zāi)時(shí)的應(yīng)急行為發(fā)現(xiàn)，如果賦予州長宣布全州處于緊急狀態(tài)權(quán)力，則這些州預(yù)防災(zāi)害的能力就會(huì)立即調(diào)動(dòng)起來，否則這種能力將大打折扣。應(yīng)急管理政策賦予地方政府這一權(quán)力并同時(shí)負(fù)有的責(zé)任。

社區(qū)對(duì)防洪減災(zāi)措施的選擇各有不同或側(cè)重，給了地方政府和社區(qū)選擇適合自己特點(diǎn)的減災(zāi)措施的權(quán)力。凡是減災(zāi)成就顯著的地方，幾乎都是由于當(dāng)?shù)卮嬖趶?qiáng)有力的和持續(xù)的努力。尤為重要的是這些措施被視為“他們自己的措施”。在實(shí)現(xiàn)這一認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦規(guī)劃、政策和資金對(duì)地方的支持是必不可少的。這些規(guī)劃和政策還必須是切實(shí)可行的。八十年代以來通過一系列減災(zāi)政策的實(shí)施，尤其洪水保險(xiǎn)、災(zāi)時(shí)救援使人們切身感到防洪減災(zāi)是聯(lián)邦政府領(lǐng)導(dǎo)的。到九十年代美國已經(jīng)基本構(gòu)筑起減災(zāi)行為的指揮和決策的政府和社會(huì)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，為此服務(wù)的氣象水文預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集和評(píng)估系統(tǒng)和信息資源共享系統(tǒng)。洪水保險(xiǎn)深入社區(qū)，在洪泛平原甚至街區(qū)也有隨處可購的洪水風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)率圖。

美國人在防洪減災(zāi)的歷程中，對(duì)各種措施產(chǎn)生效益的關(guān)鍵日益清晰。《總報(bào)告》闡述了這一見解∶“社會(huì)對(duì)災(zāi)害的承受力是通過基本政策做出的決策而獲得的，而不是一個(gè)技術(shù)性的操作問題，具體操作不具備這種功效?！睙o論是工程措施還是非工程措施對(duì)防御洪水、減輕災(zāi)害都是必須的。但是，任何手段不可能中止洪水災(zāi)害，人類可以企及的目標(biāo)應(yīng)是盡可能地減輕水災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)，而決定各種減災(zāi)措施實(shí)際效益主要在于社會(huì)對(duì)它的支持程度。

三98''''大水之后我們應(yīng)有的思考和行動(dòng)

無論傳統(tǒng)“水來土擋”的堤防，還是現(xiàn)代攔蓄洪水的高壩大庫；無論是洪水的預(yù)報(bào)和預(yù)警，還是水災(zāi)救援和災(zāi)后救濟(jì)，人類不斷地與自然態(tài)洪水搏斗，并從各方面化解災(zāi)害的社會(huì)危害。但是完全消除水災(zāi)仍是當(dāng)代人無法企及的目標(biāo)。

20世紀(jì)八十年代聯(lián)合國減輕自然災(zāi)害十年計(jì)劃指出∶水災(zāi)仍是當(dāng)今造成人類財(cái)產(chǎn)損失和生命威脅的主要自然災(zāi)害，并呼吁各國政府重視水災(zāi)問題?？梢哉f這實(shí)際是對(duì)20世紀(jì)后期人類災(zāi)害觀和防洪策略的修正，對(duì)各種防御手段和救援行為的最終目標(biāo)重新定位。發(fā)生在20世紀(jì)末的防洪戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)移是世界性的，美國、日本等國起步較早，減災(zāi)行為社會(huì)化代表著有洪水問題的國家今后必然的方向。

中國自1950年以后，進(jìn)行了歷史上前所未有的大規(guī)模防洪工程建設(shè)，建成了以大壩、堤防抵御洪水和調(diào)度洪水的防洪管理模式，以及卓有成效的防汛指揮系統(tǒng)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，人民生活水平提高，使得社會(huì)對(duì)洪水威脅更為敏感。但是，整個(gè)社會(huì)對(duì)水災(zāi)增加負(fù)有的責(zé)任卻思之甚少。

九十年代初期，頻繁發(fā)生的水災(zāi)促進(jìn)了我國水災(zāi)問題的研究。對(duì)水災(zāi)成因社會(huì)因素的分析導(dǎo)致了理論方面的新認(rèn)識(shí)--災(zāi)害屬性，即水災(zāi)具有自然和社會(huì)雙重屬性。據(jù)此不難理解任何以防御自然洪水為主的工程和非工程措施的實(shí)施只有置于國民具有水災(zāi)意識(shí)，經(jīng)濟(jì)上負(fù)擔(dān)水災(zāi)責(zé)任，行為服從有關(guān)法規(guī)制約的社會(huì)大環(huán)境之中，才能充分發(fā)揮社會(huì)效益和產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益。而營造這樣的社會(huì)環(huán)境需要政策導(dǎo)向、法律保障和領(lǐng)導(dǎo)防洪減災(zāi)機(jī)構(gòu)的高度權(quán)威性。

相比而言，我們目前的防洪管理體制更容易實(shí)現(xiàn)向減災(zāi)的統(tǒng)一管理過渡。但是，行政與專業(yè)管理的部門條塊分割，又將削弱一體化管理構(gòu)架職能的發(fā)揮；在社會(huì)層面，由于長期以來實(shí)行的防洪管理機(jī)制，也使社會(huì)難以理解減災(zāi)責(zé)任分擔(dān)的必要性。當(dāng)防洪戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移歷史地落到了當(dāng)代人肩上之際，我們應(yīng)該面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)以及社會(huì)特點(diǎn)，理清改革的思路，借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，避免照搬別人經(jīng)驗(yàn)而難以奏效的教訓(xùn)。

1983年提出的美國防洪減災(zāi)規(guī)劃認(rèn)為∶所有的防洪減災(zāi)研究應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)學(xué)和行政學(xué)項(xiàng)目優(yōu)先的原則，重點(diǎn)研究和評(píng)估以往的政策和措施，以完善和指導(dǎo)今后的政策和行為。這一認(rèn)識(shí)同樣適合我們當(dāng)前的情況。防洪減災(zāi)行為社會(huì)化涉及到自然學(xué)科和社會(huì)學(xué)科，需要從社會(huì)學(xué)、行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、水利學(xué)、氣象學(xué)、生態(tài)環(huán)境學(xué)等諸多學(xué)科和部門聯(lián)合攻關(guān)，建立起完備的防洪減災(zāi)管理和社會(huì)保障體系，使社會(huì)和個(gè)人防御災(zāi)害和承受災(zāi)害的能力普遍提高。

98’大水之后，我們首先應(yīng)該不失時(shí)機(jī)開展防洪減災(zāi)領(lǐng)域包含自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)的綜合調(diào)查，從不同學(xué)科不同視角評(píng)估我國防洪建設(shè)和管理，評(píng)估現(xiàn)有防洪方針、法規(guī)建設(shè)。只有充分的調(diào)查和研究基礎(chǔ)，才可以為今后防洪規(guī)劃修正，防洪減災(zāi)戰(zhàn)略制訂、防洪防汛優(yōu)化管理，減災(zāi)保障體系建設(shè)提供充分的依據(jù)。研究成本的投入是極為有限的，但是，其中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益卻難以估量。

主要參考文獻(xiàn)∶

1譚徐明等譯，美國國家科學(xué)基金會(huì)，美國防洪減災(zāi)總報(bào)告及研究規(guī)劃，中國科學(xué)技術(shù)出版社，1997年

2周魁一，試析洪水災(zāi)害增長的社會(huì)因素，自然災(zāi)害學(xué)報(bào)，1994年第1期