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98''''長江和嫩江大洪水，我們終于在近60余天防洪搶險前線的嚴防死守之后取得防洪勝利。嚴防死守避免了動用分蓄滯洪區(qū)的經濟損失。這場千里江堤的死守出動解放軍27·4萬人，沿江群眾800萬人。為什么啟用本應在非常洪水時使用分洪和蓄滯洪的舉措在決策之前如此躊躇再三，反復論證，原因是眾所周知的，即分蓄滯洪區(qū)土地已經充分開發(fā)利用，單位面積上的人口密度，固定資產值與其他地區(qū)沒有明顯區(qū)別，動用分蓄滯洪區(qū)關系重大。近年社會和經濟發(fā)展的實際情況提示人們，大江大河防洪規(guī)劃必須修正，防洪減災戰(zhàn)略應適應社會和自然。在此意義上可以說這場大水對我國防洪減災體系是一次全面檢驗和挑戰(zhàn)，同時也為防洪減災戰(zhàn)略調整提供了機遇。

1950年以后，我國大江大河防洪工程建設成就卓著。但是我們今天卻面臨著水災發(fā)生頻率增加，災害損失持續(xù)上升的現(xiàn)實。防洪減災陷入了一方面巨大的資金投入，一方面難以遏制的災害勢頭這種困境，這與美國、日本、荷蘭等發(fā)達國家在本世紀六十年代至八十年代經歷類似。本文將從《美國防洪減災總報告及研究規(guī)劃》研究入手，考察美國防洪減災方針演變過程，以期為防洪方針的完善和推進防洪減災行為社會化提供思考及借鑒。

一美國防洪減災理論更新的社會背景

(一)防洪工程投資、效益與災害損失同步增長

美國防洪管理始于1803年。隨著路易斯安那州密西西比河下游防洪堤防系統(tǒng)建立，開始設立國家和私有的防洪管理機構。1927年，陸軍工程兵團成為密西西比河及其支流防洪工程及管理的專業(yè)機構，其后由陸軍工程兵團負責國家防洪工程建設和防洪管理。

1936年，美國國會通過防洪行動綱領，確立防洪工程是公益性工程，管理的權威和工程經費得到保障，防洪主要責任也由聯(lián)邦政府負擔起來。兩年后一位經濟學家預見了其中的弊端∶由聯(lián)邦承諾在全國實施防洪計劃，48個州都將接受這個福利，人們不難想象，聯(lián)邦財政的大門由此而大開。這一預見在七十年代被證實，國家將防洪減災全部負擔起來的政策，只能日益加重國家在防洪投資方面的財政壓力。

三十年代壩工技術的迅速發(fā)展，高達數(shù)十米上百米的混凝土壩將江河截斷，大量的洪水可以在水庫中蓄積起來。通過水庫調蓄洪水、堤防阻擋和河流渠道輸送洪水，美國人驕傲地認為其防洪能力已超過任何國家。人們以為憑借現(xiàn)代技術和國家的財力，洪水可以被駕馭。

至六十年代中期，已有約110億美元的聯(lián)邦投資用于防洪，到了1980年一年的防洪減災費用是22·8億元，當然隨著防洪工程的修建，江河的整治，調度洪水能力不斷提高，防洪投資所減少的災害損失遠遠超過了投入。但是，二十世紀三十年代以來，美國水災損失仍以年4%的比率增長。到七十年代達到7%。據(jù)估計到2000年，年水災損失將超過43億美元（按1975年價格計算），增長的地區(qū)主要是城市。而43億是考慮了洪泛平原管理和實施各種措施之后的災損值，否則損失將達60億美元。死于水災的年人數(shù)自五十年代以來一直保持在300～500人。由于受災地區(qū)相對集中，使得災情更為突出。1972年6月在南達科他州萊彼德城（RapidCity，SouthDakota）兩小時內死亡238人。每當紐約港灣發(fā)生高潮位的臺風海嘯，僅在市區(qū)范圍內有130萬人被困并造成主要市政設施癱瘓。

1974年，美國通過災害救濟法案。1979年總統(tǒng)災害救濟基金僅為水災受害者就支出17億美元以上的援助。國家用于防洪工程、災時救援和重建的經費更急劇增長。

以工程控制洪水的治理方略對環(huán)境的負面影響也隨著時間的推移而顯現(xiàn)出來。帕爾河是美國南部地區(qū)的主要河流，全長300多公里，穿過密西西比州23個行政區(qū)和路易安那州3個行政區(qū)。密州的杰克遜市是這條河中游的中心城市，在五十年代的經濟高潮中，城市人口急增，新的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)使這座城市充滿生機。歷史上杰克遜又是多水災的城市。六十年代按照100年一遇洪水設防，在上游興建了羅斯巴內特壩，形成了以供水和水上娛樂的中型水庫。河道裁彎取直，修建質量極高的堤防。工程完工后，有關部門宣稱∶該工程標志著每年肆虐于杰克遜市的帕爾河水災的終結。但是1979年4月的“復活節(jié)洪水”無情粉碎了人們的愿望。當持續(xù)1周的降雨與上游洪水相遇時，水庫滿庫全部開閘泄水。但是，下游高水位的頂托，使河流水位迅速上升，洪水漫堤沖入了城市，新開發(fā)的商業(yè)區(qū)和住宅區(qū)淪為澤國。這場后來稱為水利工程規(guī)劃和洪水調度失當而加重的洪水災害，造成了1900座居民住宅毀壞，上萬人無家可歸，價值7000萬美元的污水處理廠沖走，城市電力設施嚴重破壞。聯(lián)邦當局為災民發(fā)放的賑災款和保險賠償金達到3·75億美元。事后有人說這次水災是對“筑壩擋水，就等于防洪”傳統(tǒng)防洪觀念和減災對策的諷刺。

以防洪為目的修建的工程，改變了河流水文特征，加上城市發(fā)展更使河流的自然狀態(tài)發(fā)生了變異從而加重了水災，這是人們通過水災才得到的深刻認識。

(二)非工程措施推行進程中兩難的困境

早在1934年，美國一些專家就對完全依賴工程防洪的方針是否明智提出疑問，建議應該立法限制在洪泛區(qū)開發(fā)。五十年代開始提出了國土規(guī)劃、預報和警戒、疏散、修正房屋建筑規(guī)范等非工程措施，并被總統(tǒng)咨詢委員正式在防洪規(guī)劃中推薦。直到1966年在防洪政策專門工作組提出的《水災管理的統(tǒng)一國家規(guī)劃》，防洪非工程措施才從管理機構方面得以確立。

1968年通過了洪水保險法和洪泛平原土地開發(fā)和利用的一系列法規(guī)。但是，這些政策并不吸引地方政府積極推行。1972年兩場大水，洪水保險才為大眾所認知。1972年在賓夕法尼亞的薩斯奎亞那河發(fā)生水災，造成90％財產損失，總額31億美元。保險公司理賠時才知道流域內只有4個社區(qū)參加洪水保險，售出保單683份，其中水災最嚴重的一個社區(qū)只有2戶投保。水災頻繁的南達科他州萊彼德市至1972年前，全市僅有29戶參與洪水保險，而這年6月洪水使238人喪生，上萬人流離失所。1973年頒發(fā)了《洪水災害預防條例》，促使了地方政府對洪水保險法的執(zhí)行。該條例規(guī)定∶只有參加了洪水保險的社區(qū)，在既定的洪泛區(qū)可以獲準開發(fā)并有可能獲得聯(lián)邦或與聯(lián)邦機構有關的資金援助。如果社區(qū)沒有參加國家洪水保險計劃，即使正式確認水災事實后，受災者也不能享受任何形式的聯(lián)邦救濟金或貸款。

洪泛平原管理要害是特殊區(qū)域的土地管制，其法律依據(jù)是洪水風險圖。聯(lián)邦政府的洪水風險圖與洪水保險項目是互相配合的，而地方制作的洪水風險圖卻只考慮地方利益，于是往往出現(xiàn)了這樣的情況，有些地區(qū)被聯(lián)邦和地方洪水風險圖同時覆蓋，有些地區(qū)卻沒有包括。

國家洪水保險計劃（NationalFloodInsuranceProgram）使得洪水保險成為水災受害者得到無償資助的最大來源。然而，洪水保險費一直由聯(lián)邦政府給予大量補貼，即超過保險費收入的部分由政府支出。強制性的保險實施后,結果由于索賠范圍廣、費用高，使國家用于保險的開支急劇上升。此外，政府參與的減災項目如災時疏散和預警、災時救援等幾乎每個方面的問題都日漸增長，也變得更為復雜。與此同時，個人及社區(qū)為對付水災所承擔的責任卻相應地減少了。這樣一來，災害行政管理和資金籌措日益成為聯(lián)邦政府和管理機構沉重的負擔了。

二減災行為社會化---防洪方針的重要突破

1968年以來美國聯(lián)邦政府通過一系列的法規(guī)，確立了以洪水保險、洪泛區(qū)整治、防洪工程管理為主的非工程措施防洪減災政策。1977年5月24日，卡特總統(tǒng)簽署了著名的11988號總統(tǒng)令，要求所有聯(lián)邦機構共同協(xié)調，使聯(lián)邦各部門、各州和地方相應機構減災管理的統(tǒng)一性，以及確立領導與合作關系。重點放在洪泛區(qū)管理，洪泛區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

但是，傳統(tǒng)的防洪減災管理分工太細，聯(lián)邦各部門與地方減災管理脫節(jié)，3年后發(fā)表的11988號總統(tǒng)令備忘錄發(fā)現(xiàn)，非工程措施進展微乎其微。

1979年，對頻繁發(fā)生的水災、持續(xù)上升的災害損失和居高不下的災區(qū)撥款，美國眾議院就水災問題質詢政府。次年，國會指示國家科學基金會全面評估國家防洪減災政策及行為。集合了全國20多科研和管理部門的60多位專家工作2年之后，提交了美國第一部國家防洪減災經典文獻《美國防洪減災總報告》，這部文獻向公眾公開了國家防洪減災的國策、水災歷史和現(xiàn)狀以及對亟待解決的重大問題的建議。至此防洪減災進入了新時期，即工程措施--非工程措施演進到減災行為的社會化。

(一)觀念轉變與防洪減災行為社會化的推進

八十年代初對國家已往防洪政策和行為的評估，使人們改變了對災害的認識并重新定位減災行為的目標。對后來政策完善和減災行為起著指導意義的認識主要有如下方面∶

（1）水災是美國最嚴重的自然災害。為支持這一觀點除統(tǒng)計資料外反復引用的例子是∶“在雷比特市的歷史上，每年有35人死于火災、35人死于犯罪，但僅在兩小時之內，就有238人被洪水奪去了生命?！币虼耍泻樗畣栴}的地方政府必須將防洪問題置于和城市治安、消防同等重要的地位；

（2）今后，災害損失上升趨勢仍將繼續(xù)；洪水不可能被人類控制，但是災害可以通過有效的行為盡可能地減輕，防洪投入的上升趨勢可以通過洪泛區(qū)管理、暴雨和海岸帶的綜合整治措施得到緩解，這些措施在經濟、環(huán)境和社會等方面有較高效益；

（3）建立社會減災的行政管理體系、完善防洪減災的法律體系，使各種減災措施發(fā)揮應有效益。減災領域的社會學、法學和行政學研究應該優(yōu)先著手。

（4）繼續(xù)以百年一遇作為防洪減災標準，關鍵設施則應采用五百年一遇標準；在高風險地區(qū)發(fā)生重復水災后，不應再為洪水保險提供補貼；要加速將所有洪水多發(fā)地區(qū)的社區(qū)納入國家洪水保險項目的常規(guī)工作；應超前考慮城市化和蓄滯洪區(qū)占用的后果；建立國家數(shù)據(jù)采集、評價系統(tǒng)，建立災害數(shù)據(jù)庫和完備信息傳遞系統(tǒng)，使之成為完善政策和實施行為的基礎設施；

（5）洪水保險是國家防洪減災的主要政策，是實現(xiàn)減災社會化的主要措施。由此推進區(qū)域開發(fā)的有效管制，并籌集減災理賠和減輕政府財政負擔的主要渠道，為此應完成統(tǒng)一的洪水風險圖繪制及國土規(guī)劃，對與防洪保險項目有關的金融機構和私營保險業(yè)目前和以后可能的作用應全面評估；

（6）水災預警和應急反應體系實現(xiàn)集權化的管理，并將這一體系的基礎建設擴展到社區(qū)，使地區(qū)和全國的預警和應急系統(tǒng)更有效的互相聯(lián)系，使現(xiàn)有洪水預警體系的預測工作得到統(tǒng)一和加強；

（7）確立聯(lián)邦應急管理局領導和協(xié)調防洪減災行為的權威性，并為其提供充足的資金和技術支持；

（8）地方政府尤其是州一級政府在防洪減災中起著主要作用。聯(lián)邦洪水保險計劃和其他減災行為推行需要地方政府配合。鼓勵各州制訂與11988號總統(tǒng)令配套的政策和法規(guī)；國家水資源委員會應與聯(lián)邦各有關機構和各州配合，制訂評估防洪減災政策執(zhí)行效益的措施。

正是觀念和理論問題的重新認識和闡述，為后來美國防洪減災工作進入新的時期奠定了基礎。

(二)聯(lián)邦應急管理局及其行政體系--減災管理的集權機制

1980年10月，一個領導國家減災工作的新執(zhí)行機構——聯(lián)邦應急事務管理局的成立，這是對所有自然災害行使應急管理的權威機構。根據(jù)國家對各災種的發(fā)生機率、對社會危害程度的綜合評估，水災管理是這個機構工作的重要方面。洪水保險計劃、水災預防、災時救援及災后重建的領導責任從此全部歸屬新成立的聯(lián)邦應急管理局（FederalEmergencyManagementAgency）。

對聯(lián)邦制的國家，聯(lián)邦應急管理局對減災管理體制是高度集權的，它重新調整了實施減災行為中聯(lián)邦政府與地方政府的關系，它所依托的政策被概括為“胡羅卜加大棒”。胡羅卜是國家洪水保險計劃，災時救援實施和復建貸款評估系統(tǒng)；而大棒則是獨立災害管理運行系統(tǒng)，對州和地方應急管理垂直領導的行政管理權。聯(lián)邦應急管理局在有洪水問題的州設置分支機構，領導地方的減災工作，并負責提供經費，而各州及地方社區(qū)有權根據(jù)自己的情況，選擇國家減災項目規(guī)定中的適當措施。地方防洪減災項目的選擇可以獲得國家資金支持并達到多項目的，如發(fā)展對災害有承受能力產業(yè)、住宅建設、治理水土流失和改善水質，以及利用蓄滯洪區(qū)設置娛樂場所或休閑地。在聯(lián)邦應急管理局高度權威的領導下，國家洪水保險計劃（NFIP）在80年代以后才真正全面實施，并成為國家減災的主要措施，與之配合的是4種非工程手段，即保險、洪泛區(qū)開發(fā)與治理、防洪工程建設管理和蓄滯洪區(qū)土地管理。

推行對社會、企業(yè)和家庭影響最大的洪水保險項目是聯(lián)邦應急管理局（FEMA）的主要工作，約涉及全國2萬個社區(qū)。根據(jù)這一計劃，美國的許多社區(qū)都在一定程度上應進行洪泛區(qū)和海岸帶建設規(guī)劃或工程整治。根據(jù)這一計劃，要實施一系列的總體基礎建設項目∶滿足一切自然災害的預防、救援、復建的數(shù)據(jù)庫和信息傳遞網絡；按照100年一遇和500年一遇洪水設防的標準，制訂具有法律效力的洪水風險圖，從流域風險區(qū)劃到適用與家庭和小企業(yè)的社區(qū)風險圖。此外，災時救援時對國民衛(wèi)隊的調動和為總統(tǒng)應急提供決策依據(jù)等責任，這些涉及聯(lián)邦各機構、州、縣和社區(qū)的工作逐步加強了社會對這個機構權威性的理解。

為了鼓勵各地進一步采取行動和加強洪泛區(qū)管理，八十年代以來國家洪水保險項目調整方向。在完成洪水風險圖的基礎上，保險部門將所有可能受百年一遇洪水襲擊的地區(qū)（不論其開發(fā)程度如何）視為特別水災區(qū)。從而規(guī)定這些地區(qū)在法定的最后期限完成洪泛區(qū)治理工程(包括搬遷、住宅改造等涉及千家萬戶的工作)，實施蓄滯洪區(qū)土地管理辦法。此舉旨在減少保險開支，而使風險較小而開發(fā)潛力較大的社區(qū)盡快加入永久性的保險。很快約9800個風險較小的社區(qū)進入洪水保險，而洪泛區(qū)內有重要建筑或建設潛力的8600個社區(qū)成為調整后的國家洪水保險項目的主要對象。這些社區(qū)獲得促進洪泛區(qū)管理與社區(qū)總體規(guī)劃、管理和開發(fā)結合的一系列技術和財政援助。后來美國洪水保險費的一半是花費在4個大都市區(qū)∶邁阿密、坦帕、新奧爾良和休斯頓，聯(lián)邦財政對防洪保險的補貼預定在21世紀初削減為零。

聯(lián)邦應急管理局接手主持洪水保險計劃領導工作之后，概括推動洪水保險各種舉措的關鍵是：“除非進行洪泛區(qū)整治，否則在洪水風險區(qū)進行的任何建設將不能得到聯(lián)邦援助。”10年前，洪泛區(qū)整治尚未普及。而新政策使有關的地方政府感受到了洪泛區(qū)管理的必要性。洪泛區(qū)整治和洪水保險像建筑規(guī)范、酒類法令那樣逐漸被普遍接受。

(三)減災責任轉移與分擔--減災責任分擔的制約機制

對于聯(lián)邦政體，州政府對減災工作的實際支持是至關重要的。美國從州政府在災時的應急行為發(fā)現(xiàn)，如果賦予州長宣布全州處于緊急狀態(tài)權力，則這些州預防災害的能力就會立即調動起來，否則這種能力將大打折扣。應急管理政策賦予地方政府這一權力并同時負有的責任。

社區(qū)對防洪減災措施的選擇各有不同或側重，給了地方政府和社區(qū)選擇適合自己特點的減災措施的權力。凡是減災成就顯著的地方，幾乎都是由于當?shù)卮嬖趶娪辛Φ暮统掷m(xù)的努力。尤為重要的是這些措施被視為“他們自己的措施”。在實現(xiàn)這一認識的基礎上，聯(lián)邦規(guī)劃、政策和資金對地方的支持是必不可少的。這些規(guī)劃和政策還必須是切實可行的。八十年代以來通過一系列減災政策的實施，尤其洪水保險、災時救援使人們切身感到防洪減災是聯(lián)邦政府領導的。到九十年代美國已經基本構筑起減災行為的指揮和決策的政府和社會應急網絡，為此服務的氣象水文預報預警系統(tǒng)、數(shù)據(jù)采集和評估系統(tǒng)和信息資源共享系統(tǒng)。洪水保險深入社區(qū)，在洪泛平原甚至街區(qū)也有隨處可購的洪水風險和費率圖。

美國人在防洪減災的歷程中，對各種措施產生效益的關鍵日益清晰?！犊倛蟾妗逢U述了這一見解∶“社會對災害的承受力是通過基本政策做出的決策而獲得的，而不是一個技術性的操作問題，具體操作不具備這種功效?！睙o論是工程措施還是非工程措施對防御洪水、減輕災害都是必須的。但是，任何手段不可能中止洪水災害，人類可以企及的目標應是盡可能地減輕水災風險，而決定各種減災措施實際效益主要在于社會對它的支持程度。

三98''''大水之后我們應有的思考和行動

無論傳統(tǒng)“水來土擋”的堤防，還是現(xiàn)代攔蓄洪水的高壩大庫；無論是洪水的預報和預警，還是水災救援和災后救濟，人類不斷地與自然態(tài)洪水搏斗，并從各方面化解災害的社會危害。但是完全消除水災仍是當代人無法企及的目標。

20世紀八十年代聯(lián)合國減輕自然災害十年計劃指出∶水災仍是當今造成人類財產損失和生命威脅的主要自然災害，并呼吁各國政府重視水災問題?？梢哉f這實際是對20世紀后期人類災害觀和防洪策略的修正，對各種防御手段和救援行為的最終目標重新定位。發(fā)生在20世紀末的防洪戰(zhàn)略的轉移是世界性的，美國、日本等國起步較早，減災行為社會化代表著有洪水問題的國家今后必然的方向。

中國自1950年以后，進行了歷史上前所未有的大規(guī)模防洪工程建設，建成了以大壩、堤防抵御洪水和調度洪水的防洪管理模式，以及卓有成效的防汛指揮系統(tǒng)。隨著經濟發(fā)展，城市化進程加快，人民生活水平提高，使得社會對洪水威脅更為敏感。但是，整個社會對水災增加負有的責任卻思之甚少。

九十年代初期，頻繁發(fā)生的水災促進了我國水災問題的研究。對水災成因社會因素的分析導致了理論方面的新認識--災害屬性，即水災具有自然和社會雙重屬性。據(jù)此不難理解任何以防御自然洪水為主的工程和非工程措施的實施只有置于國民具有水災意識，經濟上負擔水災責任，行為服從有關法規(guī)制約的社會大環(huán)境之中，才能充分發(fā)揮社會效益和產生較大的經濟效益。而營造這樣的社會環(huán)境需要政策導向、法律保障和領導防洪減災機構的高度權威性。

相比而言，我們目前的防洪管理體制更容易實現(xiàn)向減災的統(tǒng)一管理過渡。但是，行政與專業(yè)管理的部門條塊分割，又將削弱一體化管理構架職能的發(fā)揮；在社會層面，由于長期以來實行的防洪管理機制，也使社會難以理解減災責任分擔的必要性。當防洪戰(zhàn)略轉移歷史地落到了當代人肩上之際，我們應該面對當前的形勢以及社會特點，理清改革的思路，借鑒國外的成功經驗，避免照搬別人經驗而難以奏效的教訓。

1983年提出的美國防洪減災規(guī)劃認為∶所有的防洪減災研究應當遵循社會學和行政學項目優(yōu)先的原則，重點研究和評估以往的政策和措施，以完善和指導今后的政策和行為。這一認識同樣適合我們當前的情況。防洪減災行為社會化涉及到自然學科和社會學科，需要從社會學、行政學、經濟學、水利學、氣象學、生態(tài)環(huán)境學等諸多學科和部門聯(lián)合攻關，建立起完備的防洪減災管理和社會保障體系，使社會和個人防御災害和承受災害的能力普遍提高。

98’大水之后，我們首先應該不失時機開展防洪減災領域包含自然科學和社會科學的綜合調查，從不同學科不同視角評估我國防洪建設和管理，評估現(xiàn)有防洪方針、法規(guī)建設。只有充分的調查和研究基礎，才可以為今后防洪規(guī)劃修正，防洪減災戰(zhàn)略制訂、防洪防汛優(yōu)化管理，減災保障體系建設提供充分的依據(jù)。研究成本的投入是極為有限的，但是，其中蘊含的經濟效益和社會效益卻難以估量。

主要參考文獻∶

1譚徐明等譯，美國國家科學基金會，美國防洪減災總報告及研究規(guī)劃，中國科學技術出版社，1997年

2周魁一，試析洪水災害增長的社會因素，自然災害學報，1994年第1期