導(dǎo)語：水行政監(jiān)督管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在世界四大灌溉文明古國中，中國的水利文明是唯一傳承下來而沒有消失的文明。歷史時(shí)期一些水利工程的興建無疑具有里程碑的地位，然而工程運(yùn)行數(shù)百年乃至千年不衰，卻不能不歸功于管理的完善。古代水行政管理是各時(shí)期政治、文化的構(gòu)成部分，也反映了當(dāng)時(shí)科學(xué)技術(shù)水平和社會道德準(zhǔn)則。厘清古代水行政沿革的脈絡(luò)，對于認(rèn)識水利文明的內(nèi)涵無疑是重要的。

1、國家水行政管理的起源和完善

1.1先秦時(shí)期的水官

先秦文獻(xiàn)記載了遠(yuǎn)古時(shí)以水、木、金、火、土五行來設(shè)官管理社會各業(yè)，以及各行長官封神的情況，“木正曰句芒，火正曰祝融，金正曰蓐收，水正曰玄冥，土正曰后土。”2相傳夏時(shí)少皡有四叔，重、該、修、熙。他們分別掌金木及水，“世不失職，遂濟(jì)窮桑，此其三祀也?！?其中修和熙的子嗣相代為水正。

1，楊熾，《漢穆拉比法典》（北京：高等教育出版社，1992年），頁38-40

2，3引自《春秋左傳集解》〈昭公二十五年〉（上海：上海人民出版社，1977年），頁1576

據(jù)《周禮》記載，西周時(shí)天下各官分別為天地春夏秋冬六官，管理糧農(nóng)、戶籍、稅賦、兵制、刑法等，其中冬官為水官?！对娊?jīng)》追述周的先人，為了治理天下，“乃召司空，乃召司徒”。4

西周以大史、大祝（典祀）、大卜、大宰、大宗、大士，即以“六大”主持宮廷事務(wù)；以天地春夏秋冬六官，分四司、宰和伯職掌天下。其中天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、夏官司馬、秋官司寇、冬官司空，號稱“六卿”。根據(jù)《周禮》司徒掌籍田和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、司馬掌軍隊(duì)，司寇掌刑法，司空掌工程營造和管理。春秋戰(zhàn)國時(shí)水官之屬有川師、川衡，水虞、澤虞等，都是職掌水資源和水產(chǎn)的水官，如水虞和漁師負(fù)責(zé)征收水稅。《禮記·月令》“是月（冬月）也，乃命水虞漁師收水泉池澤之賦，毋或敢侵削眾庶兆民，以為天子取怨于下，其有若此者，行罪無赦?！?

即在冬月，水虞、漁師征收“水泉池澤之賦”，但如果苛稅重賦，擾民過甚，則官員處以重罪。管理溝渠的管理有“雍氏”，“雍氏掌溝瀆澮池之禁。凡害于國稼者，春令為阱擭：溝渠之利于民者；秋令塞阱杜擭?！壁鍞N為捕捉野獸的陷阱，深為阱，淺為擭，這里應(yīng)泛指溝渠。6

戰(zhàn)國時(shí)，齊桓公與管仲論除五害之道，管仲答：「請為置水官，令習(xí)水者為吏。大夫、大夫佐各一人，率部校長官佐各財(cái)足；乃取水（官）左右各一人，使為都匠水工，令之行水道，城郭堤川溝池、官府寺舍及州中當(dāng)繕治者，給卒財(cái)足?！?管仲提出了

①水官應(yīng)由懂得水利的人出任；

②水官分工及人事配置：掌經(jīng)費(fèi)的大夫及大夫佐各一人；取水官二人，率領(lǐng)水工，督導(dǎo)興作之事。這里管仲提出了水的部門管理、職官以及公共工程的概念。又《管子·立政》「絕水潦，通溝瀆，修障防，安水蕆，使時(shí)水雖過度，無害于五谷，歲雖兇旱，有所秎獲，司空之事也」。8

這段文字實(shí)際也是以司空為長官的部門在防洪、土木營建方面職能的概括。戰(zhàn)國時(shí)司空是中央的重要行政長官，秦漢雖然中央和地方都有設(shè)司空，但已經(jīng)演變?yōu)榈图壒倮?。主管王室?nèi)府宗正，設(shè)都司空；掌山海池澤之稅、皇室山林及工程的少府設(shè)左右司空；侯國及郡縣均有司空，軍隊(duì)有軍司空，主管監(jiān)獄、勞役的小吏也是司空。東漢大司空恢復(fù)了戰(zhàn)國司空的職能，但魏晉以后司空一職逐漸式微，隋唐基本不設(shè)。

1.2秦漢中央的水利機(jī)構(gòu)及職官

秦建立了君主中央集權(quán)政體，官制上仍延續(xù)戰(zhàn)國官制即公卿制，中央的官員都在朝廷內(nèi)直接協(xié)助君主處理朝政。西漢中央開始分化出專業(yè)性質(zhì)較強(qiáng)的政務(wù)機(jī)構(gòu)及公卿朝官。東漢時(shí)出現(xiàn)專業(yè)機(jī)構(gòu)形態(tài)的三公制。水行政機(jī)構(gòu)及其屬官大致也是這時(shí)出現(xiàn)的。

4《詩經(jīng)》〈大雅〉,《十三經(jīng)注疏》，（北京：中華書局，1979），頁510

5《禮記》〈月令〉,十三經(jīng)注疏本，頁13821

6《周禮》〈秋官〉，十三經(jīng)注疏本，頁885

1.2.1秦漢中央各寺（府）中與水行政管理有關(guān)的卿官：

①太常（秦秦及西漢景帝前稱奉常），卿中最高地位的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)宮廷供奉及禮儀事務(wù)。其屬官有太樂、太祝、太宰、太史、太卜、太醫(yī)，以及均官、都水。屬官之下各有令、長、丞、長丞。相應(yīng)都水之下則有都水令、都水長或都水長丞。太常所屬的都水及令長管理皇家園林水澤，都水也管理京畿范圍內(nèi)的堤防陂池等；漢武帝時(shí)設(shè)置水衡都尉，掌上林苑，下轄五丞，屬官也有都水。但水衡都尉是專門管理內(nèi)廷事務(wù)的官。9

②少府，掌管內(nèi)廷經(jīng)濟(jì)，屬官有六丞、十六官令丞，以及胞人、均官、都水三長丞，以及謁者。少府的都水負(fù)責(zé)征收山海池澤稅以及糧賦，謁者代表中央出使執(zhí)行公務(wù)和祭拜山海河川諸神。

③大司農(nóng)，秦稱治粟內(nèi)史。漢景帝后元元年（公元前143年）改名大農(nóng)令，武帝太初元年（前104年）又改。大司農(nóng)有兩丞，其下屬官有五令丞，以及都水等六十五長丞。大司農(nóng)是掌管國家經(jīng)濟(jì)、籍田、灌溉的重臣。

在太常、少府、大司農(nóng)都設(shè)有都水屬官，職掌與官署是聯(lián)系的。屬太常的水官，是京畿地區(qū)和皇家園囿內(nèi)水官；少府的水官負(fù)責(zé)收漁產(chǎn)及與水資源有關(guān)的稅；大司農(nóng)下轄的都水長丞是決策水政務(wù)，主持水利工程的國家水行政長官。如武帝元光時(shí)，大司農(nóng)鄭當(dāng)時(shí)規(guī)劃關(guān)中漕渠，提出「引渭穿渠，起長安，并南山下」，他的建議被采納，使關(guān)中地區(qū)民田得以灌溉，節(jié)省了漕糧運(yùn)量。10

1.2.2尚書、三公及與水行政管理有關(guān)的機(jī)構(gòu)及朝官

秦漢時(shí)中央職官已經(jīng)有了職能方面的分工，水行政方面則尚書和司空系統(tǒng)的許多重臣都有負(fù)有責(zé)任。

①尚書，秦置。漢武帝前只是皇帝身邊從事文書的近臣，武帝時(shí)尚書分曹，設(shè)置郎官，成為皇帝身邊的秘書組織，后稱尚書省或尚書臺，具有決策職能。尚書省設(shè)令、丞、僕射、丞相、御史、都尉等官名。屬官中水曹，主持繕治、功作、鹽池、苑囿。

7《管子》〈度地〉，《諸子集成》（北京：中華書局，1957年），頁304

8《管子》〈立政〉，諸子集成本，頁11

9《漢書》〈百官公卿表〉（北京；中華書局，1973年），頁735：「水衡都尉，元鼎二年初置，掌上林苑，有五丞。屬官有上林、均輸、御羞、禁圃、輯濯、鍾官、技巧、六廄、辨銅九官令丞。又衡官、水司空、都水、農(nóng)倉。又甘泉上林，都水七官長丞，皆屬焉」；

10《史記》〈河渠書〉，周魁一等，《二十五史河渠志注釋》（北京：中國書店，1990年），頁6

漢成帝建始時(shí)（公元前32年—前28年）黃河在館陶決口，泛濫于華北四郡32縣，這次大水災(zāi)朝廷所實(shí)施的救援、堵口等措施和行動，涉及了朝廷的許多官員，由此可見漢水行政及水官分工及職責(zé)。御史大夫尹忠因?yàn)樘岵怀鲋魏臃桨福换实圬?zé)難，「對方略疏闊，上切之，忠自殺?！?1

鴻嘉四年（公元前17年）渤海、清河、信都河水溢，「河堤都尉許商與丞相使孫禁共行使，圖方略?！股袝≡跊Q策方面的職能是比較明確的。

②大司空。西漢末王莽專權(quán)時(shí)，改丞相為大司徒、御史大夫?yàn)榇笏究?，東漢時(shí)以太尉、司徒、司空為三公新名號。王莽時(shí)，征能治河者以百數(shù)，會商治河之策。其中大司馬史張戎、御史韓牧、大司空掾王橫等皆應(yīng)詔議治河?；缸T《新論》稱張戎「習(xí)灌溉事」，稱韓牧、王橫「善水事」。12

1.3地方水行政長官制度建立

秦漢建立了完善的郡縣地方行政管理體制?？たh「有水池及魚利多者，置水官，主平水，收漁稅?！?3

正官以下水官即都水掾和都水長，西漢末王莽改制，一度改稱司空掾，如《漢書·溝洫志》載桓譚為沛郡司空掾，建議征集無產(chǎn)業(yè)之人，縣官給衣食，使其修治河堤，為公私兩便。14

可見堤防建設(shè)和管理主要由郡縣負(fù)責(zé)，司空掾是主要的負(fù)責(zé)官員。秦漢以后郡縣水利官員設(shè)置和職能是最穩(wěn)定的，變化的只是官稱。70年代都江堰出土的東漢用作水則的石人，為建寧元年（168年）都水掾、都水長所刻。宋代金石家趙明誠從晉護(hù)羌校尉、邊郡守彭祁的碑上，列出晉水官，大致有水部都督、東都水、蜀渠都水行事、蜀渠平水、中部勸農(nóng)，西部勸農(nóng)等水利或農(nóng)業(yè)官稱的官吏名。15

這些職官分屬中央的尚書（中書）省和司農(nóng)寺兩大系統(tǒng)，都水行事、平水、勸農(nóng)均為地方管水的官吏。南北朝時(shí)西域高昌國沿用漢代官制，地方官也分曹各理政事，「諸城各有戶曹、水曹、田曹」。16

樓蘭國的出土文書上也記有「水曹」這樣的官稱。17水曹是主管灌溉的官，在西域各國普遍設(shè)有這一職官，說明水資源缺乏地區(qū)為了加強(qiáng)用水管理，水官的設(shè)置受到特別重視。

1.4河堤使、河堤謁者及遣使制起源

秦漢時(shí)與水行政管理有關(guān)的官員分屬尚書和公卿兩個(gè)系統(tǒng)，皇帝根據(jù)需要經(jīng)常從中派遣官員，并臨時(shí)授以使職，其中最經(jīng)常的是向?yàn)?zāi)區(qū)派出的謁者，

11《漢書》〈溝洫志〉，二十五史河渠志注釋本，頁26

12引三國·如淳注，《漢書》〈溝洫志〉，二十五史河渠志注釋本，頁35

13《后漢書》〈百官五〉，中華書局本，頁3625

14同1，頁34-35

15宋·趙明誠，《金石錄》，四部叢刊續(xù)編第48冊（北京：中華書局，1990），頁8-9

16《周書》〈異域·高昌傳〉，中華書局本，頁915

17林海村，《樓蘭尼亞出土文書》（北京：文物出版社，1985），第481號記載：「水曹，泰始二年八月人囗下張掾?！箻翘m遺址在今新疆羅布泊

這樣的官員是駐黃河堵口或河堤施工現(xiàn)場的特使。因?yàn)榍彩故桥R時(shí)的，皇帝授以的河堤使、河堤使者、河堤都尉等官稱也是臨時(shí)的。有時(shí)也從地方官員中調(diào)遣，如西漢末哀帝時(shí)，弘農(nóng)（治長安）吏平當(dāng)領(lǐng)河堤使。武帝元光時(shí)（公元前134年—前129年），黃河瓠子堵口，「天子使汲黯、鄭當(dāng)時(shí)興人徒塞之」，18

鄭當(dāng)時(shí)是大司農(nóng)的官員。如鴻嘉四年（公元前4年），許商和孫禁巡視黃河，考察堤防。許商為匠作監(jiān)大匠，孫禁為尚書省丞相。成帝建始時(shí)（公元前32年—前28年）黃河在館陶決口，泛濫于華北四郡32縣，「遣司農(nóng)非調(diào)調(diào)均錢谷河決所灌之郡，謁者發(fā)河南以東漕船500艘，徙民避水居丘陵九萬七千余口。河堤使者王延世使塞?！?9

王延世蜀郡資陽人，官居校尉，因堵口有功，而拜光祿大夫，秩中二千石，賜爵「關(guān)內(nèi)侯」。20

這次水災(zāi)救援行動涉及了司農(nóng)（非調(diào)、謁者）和尚書的官員。河堤謁者有時(shí)是一種特別的授銜。東漢永平十三年（公元70年）王景因治河有功，三遷至侍御史。永平十五年（公元72年）王景再拜為河堤謁者，賜車馬絹絲及錢。21

魏晉時(shí)河堤謁者似乎已經(jīng)是中書省常設(shè)的官職了。晉泰始時(shí)，車誼任河堤謁者，「時(shí)頗有水旱之災(zāi)」。泰始四年（268年）傅玄（217-278）上書建議應(yīng)將河堤謁者增至5人，將全國分為五部，五人分管；他還說車誼不知水事，建議調(diào)任其他職位，召前河堤謁者石恢官復(fù)原職。他稱石恢「深精練水事及田事，知其利害，乞中書召恢，委曲文其得失，必有所補(bǔ)益」。晉武帝十分贊賞傅的建議：「此誠為國大本，當(dāng)今急務(wù)也」。22

從傅玄建議中可以看出河堤謁者不僅是防洪治河方面的使職，似乎相當(dāng)于中央水行政的的官員。北魏末期設(shè)三臺：御史、都水、謁者三臺。都水和謁者兩個(gè)職官的設(shè)置，使隋代水政務(wù)和事務(wù)兩個(gè)機(jī)構(gòu)呼之欲出了。

2、隋唐以后條塊結(jié)合的水行政與專業(yè)管理體系建立

隋代重新建立了一統(tǒng)的中央政權(quán)，整個(gè)中央官制的發(fā)展進(jìn)入了新的階段。隋唐時(shí)期建立在三省九卿的中央政務(wù)和事務(wù)兩大體系下的水利管理機(jī)構(gòu)也隨之成熟。隋唐建立的中書、門下、尚書三省同為國家最高政務(wù)機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)決策、審議和執(zhí)行。并將政務(wù)分為六部來分理，即吏、戶、禮、兵、刑、工。至此，中央水官（隸屬于工部）和地方水官（隸屬于地方政府）條塊清晰的水利管理體系形成。此外，通過御史臺與監(jiān)司的外派，形成了跨行政區(qū)劃的專業(yè)系統(tǒng)，以及水利的稽查系統(tǒng)。

18《史記》〈河渠書〉，二十五史河渠志注釋本，頁5

19，20「非調(diào)」為司農(nóng)寺屬官之一；《漢書》〈溝洫志〉，二十五史河渠志注釋本，頁26

21《后漢書》〈王景傳〉，中華書局本，頁2465

22《晉書》〈傅玄傳〉，中華書局本，頁1322

2.1隋唐中央水利職官

隋唐所謂尚書、中書、門下的三省制構(gòu)成中央政權(quán)的主體。三省制形成了三權(quán)分立。概括起來，即為「中書出令，門下封駁（審議），尚書受而行之」，使決策、審議和行政三方互相牽制，避免專斷。中書是掌管皇帝印璽的機(jī)構(gòu)，置中書令，侍郎為正副首長，屬官有謁者（初稱舍人）、通事謁者；門下設(shè)侍中，平章事等官。尚書總理全國政務(wù)（相當(dāng)于今國務(wù)院），制度規(guī)定：尚書令一人，左右丞相（僕射）各一人，是正副首長。以下設(shè)吏、禮、兵、都官（后來稱刑部）、度支（后稱戶部）、工六部。尚書省的六部為此后各代國家政務(wù)機(jī)關(guān)設(shè)置所遵循。六部各設(shè)四司，共二十四司。

2.1.1工部及寺、監(jiān)中之水官

工部是尚書省的一部，工部設(shè)尚書一名，正三品，侍郎一人。所屬工部、屯田、水部、虞部四司。各司設(shè)郎中一員（從五品上），員外郎一員（從六品上），主事二人（從九品上）。下還有令史，書令使，掌固等。水部職掌國家水政，如《唐六典》所規(guī)定：「水部郎中，員外郎掌天下川瀆陂池之政令。以導(dǎo)達(dá)溝洫，堰決河渠。凡舟楫溉灌之利，咸總而舉之。」25

隋唐中央仍設(shè)五監(jiān)（司），是接受三省指令辦理各有關(guān)事務(wù)的部門。其中包括國子、少府、將作、都水、軍器。監(jiān)、少監(jiān)為監(jiān)的正副首長。其中將作監(jiān)負(fù)責(zé)宮城營繕和工程建設(shè)，都水則負(fù)責(zé)水利、橋梁建設(shè)和管理。都水監(jiān)由此誕生。

2.1.2都水監(jiān)及職能

秦漢以來，中央卿監(jiān)設(shè)都水使者或謁者，作為中央的遣使經(jīng)理防洪治河。東漢中央設(shè)河堤謁者5人，都水為地方行政長官的屬官。魏晉南北朝中央置都水臺，設(shè)都水使者。隋代改使者為監(jiān)，官至四品。唐貞觀時(shí)改為都水監(jiān)，設(shè)使者二人，正五品上。都水監(jiān)成為諸監(jiān)之一。唐以后，都水監(jiān)及長官設(shè)置不再有大的改變。都水監(jiān)，下有舟楫、河渠二署。長官稱使者、都尉，下屬官有主簿、錄事，府、史、掌故等。都水監(jiān)是中央的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。《唐六典》對都水監(jiān)屬的官員職責(zé)有細(xì)致的規(guī)定，并為以后各代所沿襲。

①都水使者：「都水使者掌川澤、津梁之政令，總舟楫、河渠二署之官署。辨其遠(yuǎn)近，而歸其利害；凡漁捕之禁，衡虞之守，皆由其屬而總之?！?6

②監(jiān)丞、主簿：「丞掌判監(jiān)事。凡京畿諸水，禁人因灌溉而有費(fèi)者，及引水不利而穿鑿者。其應(yīng)入內(nèi)諸水，有余則任王公、公主、百官家節(jié)而用之。主簿掌印，勾檢稽失。凡運(yùn)漕及漁捕之有程者，會其日月，而為之糺舉?！?7

都水監(jiān)根據(jù)需要派出官員，或臨時(shí)任命當(dāng)?shù)毓賳T并賦予職權(quán)。如涇陽三白渠分水口置涇堰監(jiān)，渠堰使。28

大歷二年（767年）高陵令劉仁師任渠堰使，處理鄭白渠水利糾紛。渠堰使也代表都水監(jiān)巡視地方水利，如貞元（785-805年）初京兆少尹郭隆任渠堰使，巡視京兆各縣水利情況。

2.2地方農(nóng)田水利、漕運(yùn)的官制

唐代農(nóng)田水利工程由州縣等地方行政長官主持修建和管理，中央通過遣使控制地方水利工程的建設(shè)和管理。如貞元六年至十六年間（790-800年）淮西節(jié)

23《宋史》〈職官〉，中華書局本，頁150

24《金史》〈百官〉，中華書局本，頁1322

25唐·李林甫，《唐六典》卷7，陳仲夫點(diǎn)校，中華書局，1988，頁225

26《唐六典》卷23，中華書局本，頁598-599）；《舊唐書·職官》對都水監(jiān)職能的記載有所補(bǔ)充，「凡虞衡之采捕，渠堰陂池之壞決，水田斗門灌溉皆行其政令?！?/p>

27同6，頁599）

28據(jù)《玉?！贰蹿樘裂吆誊ぁ担茮苎弑O(jiān)、渠堰使條：「<（唐）會要>大歷四年三月十五日敕：涇渠監(jiān)先廢，會復(fù)置。貞元四年六月二十六日，涇陽三白渠限口京兆尹鄭叔則奏，六縣分水之處實(shí)為利害，請準(zhǔn)諸堰例，置監(jiān)及丁夫守監(jiān)?！箍梢姏苎弑O(jiān)興廢不常。度使吳少誠擅開決司、洧等河灌溉，致使漕船停運(yùn)。吳少誠竟不聽詔令中止。后遣盧群出使蔡州。盧群「凡數(shù)千百言，諭以君臣之分，忠順治義，少誠乃從命，即停工役。」29

節(jié)度使公然冒犯漕運(yùn)優(yōu)先的用水原則，反映出當(dāng)時(shí)朝廷對方鎮(zhèn)和地方管理權(quán)威的式微和節(jié)度使勢力的強(qiáng)化，但當(dāng)時(shí)中央仍握有水權(quán)控制大權(quán)。對于涉及多個(gè)行政區(qū)的水利工程，中央還采取賦予官員職使的辦法，使其能夠主持工程建設(shè)。開元十六年（728年）河北大水魏州刺使宇文融建議墾故河道為稻田，以減少漕糧運(yùn)輸開支，玄宗采納他的建議，使領(lǐng)宣撫使，決九河使兩職。后來宇文融動用大量勞役，「興役紛然，而卒無成功」30

唐代中期，將全國設(shè)十方鎮(zhèn)，各鎮(zhèn)以節(jié)度使領(lǐng)兵鎮(zhèn)守，因?yàn)楣?jié)度使在所在地區(qū)領(lǐng)營田使、支度使、觀察使，所以逐漸擁有統(tǒng)治地方的財(cái)政、兵政實(shí)權(quán)。在河南、河北、隴右、朔方、范陽等道或鎮(zhèn)許多水利工程系節(jié)度使所主持。唐代首都長安和東都洛陽的糧食供應(yīng)大多從淮河和長江流域調(diào)運(yùn)，漕運(yùn)管理主要由中央派出的使職執(zhí)行。開元二十一年（733年）玄宗拜京兆尹裴耀卿為黃門侍郎、同中書門下平章事，充江淮、河南轉(zhuǎn)運(yùn)使。他任職三年，運(yùn)糧七百萬石，省陸運(yùn)四十萬貫。這是轉(zhuǎn)運(yùn)使之職正式設(shè)置，后來成為唐宋重要的使職，負(fù)責(zé)運(yùn)河工程管理和漕糧運(yùn)輸。

3、宋元工部、三司和諸寺監(jiān)系統(tǒng)的水利職官

宋初中央政務(wù)機(jī)構(gòu)繼承了唐代三省六部及司監(jiān)制，后來逐漸變?yōu)橹袝T下主管政務(wù)，樞密院管軍政，三司（鹽鐵、度支和戶部）管財(cái)政，三者鼎足而立的中央官制，大權(quán)集中于皇帝。為了加強(qiáng)中央集權(quán)，尚書省官稱和實(shí)職分離。三省、六部、二十四司官多是拿俸祿的空名，除非皇帝特命，并不管本部職事。只有通過皇帝的任命才任實(shí)際職務(wù)。北宋初水部如同虛設(shè)，「水部判司事一人，以無職事朝官充。凡川瀆、陂池、溝洫河渠之政，國朝初隸三司河渠案，后領(lǐng)于水監(jiān)，本司無所掌?！?1

元豐（1078-1085年）以后水部實(shí)權(quán)加強(qiáng)，主要體現(xiàn)在改制后員外郎實(shí)行本司事。規(guī)劃水利工程、調(diào)度經(jīng)費(fèi)和對地方官員水利政績的考核。水部下設(shè)6分案4司，有官員30多人。元代廢除門下和尚書省。由中書省、樞密院、御史臺分掌政務(wù)、軍務(wù)、監(jiān)察三權(quán)。此外，地方設(shè)行中書省，為中央的派出機(jī)構(gòu)。宋汴京排岸司和綱運(yùn)司，以及元代都水監(jiān)、都水分司或行都水監(jiān)的設(shè)置，標(biāo)志跨行政區(qū)劃的運(yùn)河、黃河和漕運(yùn)的主管部門管理制開始取代臨時(shí)性的遣使制度。

28《舊唐書》〈盧群傳〉，中華書局本，頁3834

29《新唐書》〈宇文融傳〉，頁4559

31《宋會要輯稿》〈職官〉一六之三（北京：中華書局影印本，1957年），頁2723

3.1宋元三司的水利行政職使三司相當(dāng)于唐的尚書省，三司長官稱「使」，鹽鐵司下設(shè)七案：兵、胄、商稅、都鹽、茶、鐵、河渠等；度支下面設(shè)八案：賞給、錢帛、糧科、常平、發(fā)運(yùn)、騎、斛斗、百官等；戶部設(shè)五案：戶稅、上供、修造、曲、衣糧等。鹽鐵司主要負(fù)責(zé)漕運(yùn)、防洪，以及堤防興建；度支司常平則對水利工程建設(shè)經(jīng)費(fèi)籌集、經(jīng)營負(fù)直接責(zé)任。三司派出河渠使、發(fā)運(yùn)使、轉(zhuǎn)運(yùn)使，行使農(nóng)田水利建設(shè)、運(yùn)河管理和漕糧運(yùn)輸?shù)墓芾怼Ｎ鯇幘拍辏?076年）：「詔常平、錢谷、莊產(chǎn)、戶絕、田土、保甲、義勇、農(nóng)田水利差役、坊場、河渡，委提舉司專管勾，轉(zhuǎn)運(yùn)使副使判官兼領(lǐng)。其河渠非為農(nóng)田興修者，依舊屬提點(diǎn)刑獄司?！?2

3.1.2司農(nóng)寺對地方農(nóng)田水利的管理

宋代九寺諸監(jiān)仍被保留，神宗前司農(nóng)寺并無職權(quán)，熙寧三年（1070年）「詔司農(nóng)寺專主天下常平、廣惠倉，農(nóng)田水利差役事。」33具體政務(wù)是每年奏報(bào)倉儲存錢、貸款、農(nóng)田水利等。關(guān)于農(nóng)田水利需奏報(bào)的內(nèi)容有：「天下水利興修過若干處所；役過若干人功，若干兵功，若干民功；淤溉到田若干頃畝，增到稅賦若干數(shù)目；天下農(nóng)田開辟到若干生荒地，增到若干賦稅，天下差役更改過若干事件，寬減得若干民力?！?4元代大司農(nóng)司對水資源、重要農(nóng)田水利工程的管理擁有行政管理權(quán)。如陜西涇惠渠分水權(quán)歸屬大司農(nóng)，《涇渠圖說》：「諸渠至元十一年九月初二日，準(zhǔn)奉大司農(nóng)司劄付呈準(zhǔn)中書省劄付，先后講究定條畫使水法度內(nèi)一款節(jié)文?！⒘詈忧竟俟軐俾犑诠?jié)制。每渠直渠長一名，依涇水例請給申破水直。」35

3.1.3河渠司、都水監(jiān)職使

皇祐三年（1051年）置河渠司「專提舉黃汴等河堤功料事」，河渠司行政長官李仲昌居宰相位，機(jī)構(gòu)級別與三司同?！钢梁投晔乱缘钪胸├钪俨即筇崤e河渠司，以仲昌知水利之害，特任之也?！?6置河渠司后，黃河、汴河工料組織仍出現(xiàn)問題。仁宗嘉祐三年（1058年）設(shè)都水監(jiān)，撤消河渠司。熙寧時(shí)撤消溝河司（天圣四年（1026年）置，管汴京城中溝渠），黃河、汴河堤防和汴京溝渠均歸都水監(jiān)管理?？梢娝未妓O(jiān)的職能主要是防洪、防汛管理。都水監(jiān)以監(jiān)和少監(jiān)為正副長官，屬官設(shè)丞和主簿等。37

32《宋會要輯稿》〈職官〉四三，中華書局本，頁3275

33《宋會要輯稿》〈職官〉二六，中華書局本，頁2921

34《宋會要輯稿》〈職官〉二六，中華書局本，頁2921—2922

35宋·宋敏求，〈涇渠圖說〉，《長安志》（南京：1931年刻本），頁10

36《宋會要》〈職官〉五之四二，中華書局本，頁2483

37《宋會要輯稿》〈職官〉三○，中華書局本，頁3000

宋都水監(jiān)受命于皇帝外派，稱判都水監(jiān)。如商胡決口后，英宗治平元年（1064年）故道疏浚工程，「遣判都水監(jiān)張鞏，戶部副使張燾等行視，遂興工役，卒塞之?！?8后都水監(jiān)與戶部共同考察后，提出堵口方案，再行施工。都水監(jiān)也根據(jù)需要，設(shè)置臨時(shí)機(jī)構(gòu)，或稱外「都水監(jiān)」。39

熙寧六年（1073年），置疏浚黃河司。此外如提舉汴河司，提舉東流故道等均是因工程而臨時(shí)設(shè)置的。通常都水監(jiān)與負(fù)責(zé)漕運(yùn)的使職和地方共同受命承擔(dān)工程。慶歷八年，黃河商胡決口后，黃河分為北流和東流入海，此后經(jīng)年興工治河。都水監(jiān)與河北轉(zhuǎn)運(yùn)司分管施工勞動力和物料組織，提刑使、安撫使以及沿岸地方官吏全部參與其中。都水監(jiān)對地方重要水利工程行使的是督導(dǎo)職能，派出監(jiān)使出巡。路是直接主持者，府（州）、縣施工管理和征集勞動力具體施工。如崇寧四年（1105年），蘇秀湖州征集開江兵1400人，疏浚吳淞江。提舉兩浙路常平等事徐確奏報(bào)當(dāng)時(shí)疏浚情況時(shí)說：「華亭、昆山縣知佐每季輪那巡視，具有無淤塞去處關(guān)報(bào)本州縣及監(jiān)司。并委蘇秀二州通判半年前去檢點(diǎn)。監(jiān)司依分定歲巡，親往檢察。開江使臣若能用心開淘，并無漲沙堙淀，任滿減二年磨勘。如敢弛慢卻致沙泥堙淀，即展二年磨勘。逐縣知佐，并兩州通判，如不依立定日限，逐時(shí)前去點(diǎn)檢，亦令監(jiān)司點(diǎn)檢，勘劾施行。從之?！?0徐確的奏報(bào)，反映了都水監(jiān)與地方各級的工作關(guān)系。

2.1.4元都水監(jiān)、河渠司

元代都水監(jiān)主要職能是防洪和管理運(yùn)河，駐外的河渠司則參與地方水利工程，「元有天下，內(nèi)立都水監(jiān)，外設(shè)各處河渠司，以興水利，修理河堤為務(wù)?！?元都水監(jiān)，設(shè)監(jiān)二員，少監(jiān)一員、監(jiān)丞二員；都水監(jiān)領(lǐng)河道提舉司。與此前外派使者不同的是，元代經(jīng)常根據(jù)需要設(shè)置機(jī)構(gòu)，如行省之制。都水監(jiān)在京畿外設(shè)置行都水監(jiān)（管河堤和防洪），都水庸田使司（管農(nóng)田水利），在大都置大都河道提舉司（管理漕河）。開始多數(shù)機(jī)構(gòu)是因事臨時(shí)設(shè)置的，如至正六年（1346年），因河決為患，設(shè)河南、山東都水監(jiān)，「以專疏塞之任?！怪琳四甓潞铀疄榛?，于濟(jì)寧鄆城立行都水監(jiān)。為了疏浚太湖下游河道，泰定二年（1325年），松江置都水庸田使司，后幾罷幾置，逐漸成為常設(shè)。至正十二年（1352年）為了減少北糧南運(yùn)，于汴梁立都水庸田使司，「掌種植稻田之事」，庸田使司有使二員，副使二員，僉事二員，首領(lǐng)官、經(jīng)歷、知事、照磨各一員，司吏十二人、譯吏二人，也成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。

元代河渠司與宋河渠司性質(zhì)有所不同，元河渠司是工部屯田司派駐地方監(jiān)管重要水利工程的機(jī)構(gòu)，長官稱屯田總管兼河渠司事，官階較低。42

中央對重大灌溉工程的管理主要是水資源分配，一般的運(yùn)作程序是大司農(nóng)提出用水方案，中書省批復(fù)后，由河渠司監(jiān)督執(zhí)行。如陜西涇渠配水額由大司農(nóng)上報(bào)中書省，批準(zhǔn)后，「并令河渠司官管屬聽授節(jié)制。每渠直渠長一名，依涇水例請給申破水直?！?3

此外，河渠司監(jiān)督工程管理情況，「舊例三限、平石兩處系關(guān)防分水禁限，五縣各差監(jiān)戶一名，與都監(jiān)一同看守限口，每日探量尺寸，赴司申報(bào)?！?4

3.2宋元時(shí)國家防洪、防汛的管理機(jī)構(gòu)的完善

漢代，黃河沿岸郡縣置官管理河堤。東漢永平十三年（公元70年），王景治河成功后，「（明帝）詔濱河郡國置河堤員吏，如西京舊制?！?5

在中央政權(quán)的直接過問下，構(gòu)成了沿岸州縣行政長官或?qū)俟俾氄频?，跨行政區(qū)劃的防洪防汛專業(yè)管理體系，負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)、物料、勞力調(diào)配工作，以及以堤段為單位的民間巡守、搶修和管理基層組織的管轄。盡管這樣的機(jī)構(gòu)和主管官屢設(shè)屢廢，但是各歷史時(shí)期中央政權(quán)無不予以極大重視。五代時(shí)天福七年（942年）高祖石敬瑭令開封府尹、各處觀察防御史、刺使等兼河堤使名，負(fù)責(zé)河防，「差選職員分擘勾當(dāng)，有堤堰薄怯、水勢沖注處，預(yù)先計(jì)度，不得臨時(shí)失于防護(hù)。」46

從官員配置上保障了防洪防汛的常規(guī)管理。宋初太祖乾德五年（967年）「詔開封、大名府、鄆、澶、滑、孟、濮、齊、淄、滄、棣、濱、德、博、懷、衛(wèi)、鄭等州長吏，并兼本州河堤使?！?7

五年后太祖規(guī)定開封等沿河17州府，各置河堤判官1名，以本州通判兼任。金世宗時(shí)繼續(xù)這一建制，「沿河四府十六州之長貳皆提舉河防事，四十四縣之令佐皆管勾河防事?！?8

此外，在黃河下游設(shè)二十五埽，每埽置「都巡河官」，下領(lǐng)「散巡河官」，散巡河官管埽兵若干負(fù)責(zé)險(xiǎn)工段的監(jiān)管。此后直到明清地方長官均兼河防官職。

38《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，頁61

39同38，頁141

40《宋會要輯稿》〈方域〉，中華書局本，頁7602-7603

41《元史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注釋本，頁236

42《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注釋本，頁285

43,44宋·宋敏求，《長安志》〈涇渠圖說〉，1931年刻本，頁10

45《后漢書》〈王景傳〉，中華書局本，頁2465

46《冊府元龜·邦計(jì)部》〈河渠二〉，（北京：中華書局影印本，1957年），頁5956

47《宋史·河渠志一》，二十五史河渠志注釋本，頁39

48《金史·河渠志》，二十五史河渠志注釋本，頁216

3.3漕運(yùn)專業(yè)管理的起源

有關(guān)漕運(yùn)專業(yè)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的記載始于宋代。北宋在開封設(shè)排岸司和綱運(yùn)司，將漕運(yùn)分為兩個(gè)系統(tǒng)：排岸司負(fù)責(zé)運(yùn)河工程管理、及漕糧驗(yàn)收、入倉；綱運(yùn)司負(fù)責(zé)隨船押運(yùn)。兩司下領(lǐng)指揮，屬于武職系統(tǒng)。運(yùn)河所經(jīng)的曹鄆濟(jì)泗州和廣濟(jì)軍均設(shè)排岸，置15指揮，有兵士7500人，每年春初準(zhǔn)綱司差配上綱執(zhí)役。汴京有排岸分司四處。據(jù)《宋會要》記載：汴京四排岸司：東司在廣濟(jì)坊，掌汴河?xùn)|運(yùn)，江淮等路綱船輸納及糧運(yùn)至京師，分定諸倉交卸，領(lǐng)廣濟(jì)裝卸，役卒五指揮，以備卸綱牽駕，以京朝官二人充任。西司在順城坊，領(lǐng)汴河上漕，以京朝官一人負(fù)責(zé)裝卸；南司在建寧豐臺，領(lǐng)惠民河、蔡河，京朝官一人充任，廣濟(jì)兩指揮一千人為額；北司在崇寧坊，建隆三年置，領(lǐng)廣濟(jì)河，以京朝官一人充任。49

排岸管河道入倉和綱運(yùn)管押運(yùn)，從管理上綱運(yùn)司服從排運(yùn)司的調(diào)度，驗(yàn)收、卸糧、入倉等重要環(huán)節(jié)均由排岸司主持，業(yè)務(wù)上兩司之間有比較嚴(yán)格的交接制度。50

4.明清內(nèi)閣及六部制下的水利與河漕機(jī)構(gòu)

明洪武十三年（1380年）廢中書省，設(shè)以大學(xué)士為首的內(nèi)閣，六部作為中央的重要政務(wù)機(jī)關(guān)事權(quán)有所加強(qiáng)。這一官制在清代被全盤繼承。水行政部門繼續(xù)屬工部中的水部。清代由于工部對工程經(jīng)費(fèi)的審計(jì)制，而強(qiáng)化了中央對堤防、漕運(yùn)、海塘等工程建設(shè)的控制。明代永樂九年（1411年）直接由皇帝委派的總理河道，開始了河道和漕運(yùn)總督負(fù)責(zé)制。隋唐以來的重要事務(wù)部門都水監(jiān)也被總督領(lǐng)導(dǎo)下的分司和道所取代。明清朝廷的卿監(jiān)事權(quán)被削弱，以都察院和太監(jiān)充任的使職則強(qiáng)化了水利建設(shè)和管理的稽查制。

4.1工部

明清中央機(jī)構(gòu)以內(nèi)閣取代了隋唐以來的三省制，而在六部直接設(shè)置尚書、侍郎，六部的職權(quán)和地位有所提高。明工部分四個(gè)屬部：總部、虞部、水部、屯田部；洪武二十九年改稱為營繕、虞衡、都水、屯田四清吏司。工部設(shè)尚書、侍郎、郎中、員外郎、主事等。尚書各司官皆為實(shí)際任職之人。明清除黃河、運(yùn)河的防洪外，其他的水利事務(wù)均歸地方，工部的主要責(zé)任是督導(dǎo)：「凡諸水要會，遣京朝官專理以督有司?！?1

除工部之外，六部中戶部、兵部也被派出專責(zé)主持重大工程或特殊使命。如弘治二年（1489年）黃河開封金龍口堵口，「命白昂為戶部侍郎，修治河，賜以特敕，令會山東、河南、北直隸三巡撫，自上源決口至運(yùn)河，相機(jī)修筑。」52

弘治六年（1493年），以兵部尚書劉大夏為副都御史，治張秋決河。53

49,50《宋會要輯稿》〈職官二六〉，中華書局本，頁2932

51《明史》〈職官一〉，中華書局本，頁1761

52《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注釋本，頁329，331

53《明史》〈職官一〉，中華書局本，頁1773

工部的建制和職能為清代所繼承。清工部設(shè)都水清吏司，握有工程款稽核、估銷的大權(quán)，凡河道、海塘、江防、溝渠、水利、橋梁、道路、渡船等工程經(jīng)費(fèi)，以及河防官兵俸餉、皇差均在稽核估銷之列。

4.2河漕總督的創(chuàng)立與管理體系的完善

明初由都察院派遣御史巡視河防和督理漕運(yùn)。景泰和成化時(shí)分別設(shè)漕河總督專理。但是，明代總督（理）河漕經(jīng)常兼巡撫或軍務(wù)。清代則成為專職，清河道總督從一品，巡撫從二品，并領(lǐng)有御史銜，權(quán)力大于一省的巡撫和布政司，有利于防洪防汛期間統(tǒng)一調(diào)度軍隊(duì)和地方勞動力及物料。

4.2.1明代河漕總督制與分司制的創(chuàng)立

明洪武十三年（1380年）置都察院，衙門的地位與六部平行。明永樂時(shí)開始經(jīng)常遣工部、戶部、兵部侍郎、以及都御史督運(yùn)、治河。明前期中央不設(shè)河漕專官，遇有重大工程及突發(fā)事件由皇帝派出主管官員。如永樂三年（1405年），工部尚書宋禮、侍郎金純主持重修會通河，次年宋禮派往開封主持開封堵口工程。54

景泰四年（1453年）黃河在沙灣決口，北沖運(yùn)河，命徐有貞為僉都御史專治沙灣。55

景泰二年（1451年）命都御史王竑為總督漕運(yùn)兼淮揚(yáng)等四府三州巡撫，駐淮揚(yáng)。其時(shí)，總督漕運(yùn)還不是專職。成化七年（1471年）命王恕為工部侍郎，總理河道（簡稱總河）。「時(shí)黃河不為患，恕專力漕河而已」56即總理河道一職負(fù)責(zé)黃河和運(yùn)河河道及工程，漕糧運(yùn)輸由御史系統(tǒng)的漕運(yùn)總官兵負(fù)責(zé)。由此，起源于北宋排岸司和綱運(yùn)司的專業(yè)性質(zhì)的獨(dú)立河漕分司管理體系逐漸完善。

明代總河總漕兼有副都御史和僉副附御史銜，如盛應(yīng)期為總督河道右都御史。后也多兼工部、兵部或戶部侍郎銜。如王恕以工部侍郎，萬恭以兵部侍郎銜任總河。明代運(yùn)河在長江以北歸中央管理，以南屬地方管理。國家管理的地段實(shí)行分司駐地制。長江以北分為三段：通州至德州、德州至沛縣、沛縣至儀真瓜州，各設(shè)都水分司，長官為都水郎中。成化十三年（1477年）改為兩段，以山東濟(jì)寧為界。萬歷時(shí)又分成四段：南河（淮揚(yáng)運(yùn)河段），分司駐高郵；中河（黃河及泇運(yùn)河段），駐呂梁；北河（會通河段），駐張秋；通惠河，駐通州，各分司長官為主事。明代，水利工程中還有海塘和長江的防汛實(shí)行流域性質(zhì)的分司駐守，但官員由州縣派出，歸省督統(tǒng)一調(diào)度，州縣政府則按轄區(qū)范圍承擔(dān)勞工、物料組織。

4.2.2清代河漕總督與道汛管理

清代以總督掌理包括數(shù)省在內(nèi)的大區(qū)軍政，以巡撫掌一省軍政，巡撫受總督節(jié)制。河道、漕運(yùn)總督也都兼有軍銜，賦予其節(jié)制監(jiān)察省級行政長官的權(quán)力。清順治元年（1644年）遣御史巡漕，其后置漕運(yùn)總督，先駐通州，后改駐淮安。漕運(yùn)總督一人，其屬官也位同總督?？滴踉辏?662年）河道總督不再提督軍務(wù)。康熙雍正時(shí)設(shè)置巡漕御史，分駐淮安、濟(jì)寧、天津和通州，行督察及催運(yùn)漕船之責(zé)。河道總督按流域來設(shè)置，主管防洪治河。各河總督副總督幾設(shè)幾拆。雍正八年（1730年）始分設(shè)南河、東河和北河三總督：

①江南河道總督，駐清江浦。管理江蘇安徽境內(nèi)的黃河、淮河和運(yùn)河；

②山東河道總督主管河南、山東境內(nèi)黃河和運(yùn)河，駐濟(jì)寧；

③直隸河道水利總督駐天津，管理京畿水利及防洪。57

清代河道總督與漕運(yùn)總督的責(zé)任嚴(yán)格分開，漕運(yùn)總督只管漕糧運(yùn)輸，河道總督管河道和運(yùn)河工程。道按河段設(shè)置，如通永道（直隸的通惠河、永定河，康熙三十七年（1698年）永定河堤防建成后，設(shè)南岸分司和北岸分司，雍正時(shí)始按統(tǒng)一建制設(shè)道）、運(yùn)河道（運(yùn)河山東段）、淮徐道（黃河淮安至徐州段）、淮揚(yáng)道（淮揚(yáng)運(yùn)河段）?？偤酉略O(shè)若干道、廳，汛及鋪，與明代運(yùn)河和黃河相同。如通永道分管運(yùn)河通州段和永定河，下設(shè)4廳：石景山廳、南岸廳、北岸廳、三角淀廳。道設(shè)行政長官同知、通判，屬官丞、主簿等；廳設(shè)守備、千總、把總等。

長江堤防和防汛一直由沿江地方政府經(jīng)管。瓜州儀真段因?yàn)殇钸\(yùn)關(guān)系明清都是河漕總督管轄的范圍。清前期曾經(jīng)設(shè)有荊江河工廳，「專司防洪，不得委派州縣代辦。」58

康熙五十四年（1715年）廢荊江河工廳，將江堤全部交由地方管理，「康熙五十四年諭：江堤與黃河堤塍不同，黃河水流無定，時(shí)常改移，故特設(shè)河官看守。江水并不致移，故交與地方官看守。」59

但荊江大堤的搶修經(jīng)費(fèi)仍由國庫撥出。江漢平原沿江由州縣官吏出任堤防專官，各自管理境內(nèi)江堤和防汛?？滴跏辏?674年）將長江沿線分為兩個(gè)江防段：

①漢陽段，以知府領(lǐng)江防事；

②武昌、黃州、襄陽、荊州、安陸、德安段，各以六府同知領(lǐng)江防事。知府、同知以下有11縣典史輔佐?？滴跞拍辏?700年），「責(zé)令地方官于每年九月興工，次年二月告竣。如修筑不堅(jiān)，以致沖決，將督撫照總河例、道府照府督催官例，同知以下照承修官例議處?！?0

地方官承擔(dān)長江堤防歲修成為定例，工程失事的處罰類似黃河。清康熙五十五年（1716年）和雍正六年（1728年）先后兩次動用中央財(cái)政資助洞庭湖和江漢平原修筑圩垸，這些圩垸稱官垸，后來由地方官吏管理。

54《明史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注釋本，頁321

55同54，頁325，56同54，頁329

57《清史稿》〈職官三〉，中華書局本，頁3341-3342

58《清會典事例》卷919，（北京：中華書局影印，1991年），頁572-573

59,60《清會典事例》卷931，中華書局影印本，頁688

5、水利管理的稽察與獎罰

（清）鄂爾泰《授時(shí)通考》：「國家司空有總職，水利有專官，省以督之府，府以督之縣，而縣之陂塘圩堰又莫不有長。重役憲臣之稽查?！?1這段話概括了水利管理的兩大體系：行政和監(jiān)察。憲臣則是御史臺官員的泛稱。御史官制源于戰(zhàn)國，是諸王身邊以治文書、記事為職的官員，因?yàn)榻?jīng)常被差遣外出稽核官吏下屬違法之事而具有監(jiān)察官的職能。秦漢御史大夫位置相當(dāng)于副丞相，御史屬官有侍御史、監(jiān)御史等，是直接受命于皇帝的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)。隋唐以后除了直屬于皇帝的御史臺之外，地方有獨(dú)立于行政長官的御史建制。

明代將歷代相承的御史臺改為都察院，并按照當(dāng)時(shí)的行政區(qū)劃設(shè)立十三道監(jiān)察御史（明末增加為15道）。各道御史巡視范圍與省同。明代御史權(quán)力之大、人數(shù)之多超過前代。在中央都察院設(shè)左右都御史，左右副都御史、左右僉都御史；地方稱某道御史。各道御史分別承擔(dān)對本到地方政府的監(jiān)察任務(wù)，還要分別承擔(dān)中央各衙門不定期的監(jiān)察任務(wù)。其中巡按以糾察地方官為職，稱巡按御史。巡按之外，朝廷派遣朝臣以都御史、僉都御史銜到地方監(jiān)管軍民和財(cái)政，如巡視防洪和漕運(yùn)。清代繼承了明御史系統(tǒng)建制，但中央不設(shè)僉都御史，地方監(jiān)察御史增為二十二道。古代御史對水利建設(shè)和管理的參與主要表現(xiàn)在兩方面：派遣出使水利工程建設(shè)的管理職務(wù)（見本節(jié)三）；行使工程建設(shè)、管理及重大事故的人事和財(cái)務(wù)稽查。

5.1對人事及行政管理的稽查

水利工程不僅建設(shè)投資巨大，而且維持經(jīng)年運(yùn)行需要不懈的維修經(jīng)費(fèi)和工程管理。此外，水利工程的安全運(yùn)用還與建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及河流、降雨等自然因素密切相關(guān)。工程失修或失敗是人禍還是不可抗拒的天災(zāi)，經(jīng)常難以準(zhǔn)確界定。這些特點(diǎn)決定了水行政的法規(guī)約束、管理稽查尤其重要。古代水政方面，御史體系一直發(fā)揮了重要的稽查職能，并握有官員獎罰升謫的大權(quán)。

4.1.1監(jiān)察機(jī)構(gòu)對水利工程及管理的稽查

唐代以后，農(nóng)田水利建設(shè)和管理是地方政府的事，司農(nóng)寺負(fù)有考核的責(zé)任。北宋宣和二年（1119年）有人批評地方水利監(jiān)督不力：「為監(jiān)司守令者，雖有勸農(nóng)之名而不考其實(shí)；為提舉常平縣丞者，雖有農(nóng)田水利之職，而不舉其事?！?2

建議監(jiān)司恢復(fù)其對地方行政長官農(nóng)田水利業(yè)績的監(jiān)察、督導(dǎo)與考核之職，建議監(jiān)司考察地方農(nóng)田水利的成績，應(yīng)以「四證」舉證，即荒地、農(nóng)戶數(shù)、米價(jià)、租賦。中央對水利建設(shè)經(jīng)費(fèi)和水利工程管理的控制還通過御史體系的稽查來實(shí)現(xiàn)。以都江堰為例。宋代都江堰管理分為稽查、行政管理和工程管理三個(gè)層次，即「差憲臣（指御史臺的官員）提舉，守臣提督，通判提轄?？h各置籍，凡堰高下、闊狹、淺深，以至灌溉頃畝，夫役工料及監(jiān)臨官吏，皆注于籍，歲終計(jì)效，賞如格。」63

即提舉官由御史充任，經(jīng)常性的巡視；地方行政長官即路和州共同負(fù)責(zé)灌區(qū)的水政，縣官主持歲修及日常的工程管理。都江堰的工程形制、歲修勞役工料，以及歲修主持的官吏等工程及人事情況均造冊存檔以供稽查。元代都江堰歲修，經(jīng)費(fèi)征收于民，上報(bào)工程項(xiàng)目繁多。元統(tǒng)二年（1334年），僉四川肅政廉訪司事吉當(dāng)普實(shí)地考察渠首歲修工程后作了大幅度的削減，「得要害之處三十有二，余悉罷之」，并將一些竹籠結(jié)構(gòu)的堤堰改為砌石。省御史臺上奏其功，惠宗下詔制文立碑以表彰。64

吉當(dāng)普對都江堰歲修的干預(yù)，證明他負(fù)有對省，州、縣地方政府稽查的責(zé)任。明弘治時(shí)，都御史丘鼐以都江堰灌渠上豪權(quán)勢要多私建碾磨或開小渠引水，建議四川增加憲臣一員專門提督水利。為此，弘治三年（1490年）「升刑部員外郎劉杲為四川按察司僉事，提督水利?！?5

5.1.2對防洪防汛管理部門及河官的稽查

御史有對政府機(jī)構(gòu)及官員的監(jiān)察責(zé)任。宋代御史就經(jīng)常被授權(quán)審理河官。慶歷八年（1048年）黃河在澶州商胡埽決口。至和二年（1055年），以殿中丞李仲昌提舉河渠，內(nèi)殿承制張懷恩為都監(jiān)，以30萬人在商胡堵口及開六塔河。嘉祐元年（1056年）四月，商胡堵口成功，但不久因?yàn)辄S河改道全入六塔河，六塔河宣泄不及而黃河向北泛濫。事后，「詔御史吳中復(fù)、內(nèi)侍鄧守恭，置獄于澶。劾仲昌等違詔旨，不俟秋冬塞北流而擅進(jìn)約，以致潰決。」66

李仲昌流放英州，張懷恩流放潭州，其下屬官全部奪官去職，「由是議者久不復(fù)論河事?！?7

商胡堵口之議首先遭到以翰林大學(xué)士歐陽修的反對，失敗后仁宗不得不處罰主管官員來收場。御史對官吏的考稽，甚至關(guān)系官員的升遷和機(jī)構(gòu)的置撤。元至大三年（1310年），河北河南道廉訪司（元行省的御史機(jī)構(gòu)）對都水監(jiān)的考察之后，予以了譴詞用句非常嚴(yán)厲的評價(jià)，「水監(jiān)之官，既非精選，知河之利害者，百無一二。雖每年累驛而至，名為巡河，徒應(yīng)故事。問地形之高下，則懵不知：訪水勢之利病，則非所習(xí)。既無實(shí)才，又不經(jīng)練。乃或妄興事端，勞民動眾，阻逆水性，翻為后患?！?8

為此，廉訪司建議在汴梁設(shè)都水分監(jiān)，任用懂水利之人，「專職其任，量存員數(shù)。頻為巡視，謹(jǐn)其防護(hù)?？墒枵呤柚?，可堙者堙之，可防者防之。職掌既專，則事功可立?！?9

此后，設(shè)行都水監(jiān)，分管巡視御河和黃河。

61清·鄂爾泰，《授時(shí)通考》（北京：中華書局，1956年），頁319

62《宋會要輯稿》〈食貨六三〉，中華書局本，頁6084

63《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注釋本，頁168

64《元史》〈河渠志三〉，二十五史河渠志注釋本，頁310-314

65《明實(shí)錄·孝宗》卷36（臺北：中央研究院歷史語言研究所影印本），1962年，頁3

66《宋史》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注釋本，頁60

67，68《元史》〈河渠志二〉，二十五史河渠志注釋本，頁272-273，69同66,頁274

御史還負(fù)有對河官政績考察的責(zé)任。清康熙二十七年（1688年）靳輔罷官就是一例。河道總督靳輔治黃，采用多重堤防，以實(shí)現(xiàn)其期望的刷沙、淤灘和保堤的目標(biāo)。御史郭琇彈劾靳輔，說他的舉措「內(nèi)外臣工亦交章論之。耗資巨大而治河無績，令停筑重堤，免輔官，以閩浙總督王新命代之。」70

御史的職權(quán)是皇帝賦予的，積極的方面是形成了國家管理的監(jiān)督機(jī)制。行政長官與監(jiān)察官的矛盾和沖突是經(jīng)常的，有時(shí)皇帝賦以行政官員以特權(quán)，使其獨(dú)立事權(quán)而不必顧忌。明萬歷帝曾經(jīng)授予總理河道潘季馴這種特權(quán)，「今特命爾前去督理河漕事務(wù)，將河道都御使暫行裁革，以其事專屬于爾。其南北直隸、山東、河南地方有與河道相干者，就令各該巡撫官照地分管，俱聽爾提督?！缬羞`抗不服，及推諉誤事者，文官五品以下，武官四品以下逕自提問；應(yīng)奏請省，奏請定奪。其提督軍務(wù)事宜，查照河道衙門原管行事?！?1

5.2經(jīng)費(fèi)的稽查

宋代，曾經(jīng)對故意加大工程的預(yù)算，然后侵吞工款的行為有嚴(yán)厲制裁規(guī)定：超額預(yù)算，剩余部分作貪污論，已經(jīng)收入私庫者按監(jiān)守自盜罪論處。如宋徽宗時(shí)針對當(dāng)時(shí)都江堰歲修經(jīng)費(fèi)浩大，民不堪其擾的情況，于大觀二年（1108年）七月詔書：「自今如敢妄有檢計(jì)，大為工費(fèi)，所剩坐贓論，入己準(zhǔn)自盜法，許人告?！?2清代工部都水清吏司擁有對工程審計(jì)的權(quán)力。國庫撥款的黃河歲修工程、灌溉工程，在500兩以內(nèi)者，每年工程項(xiàng)目造冊備案，完工后稽核、估銷。工料銀超過1000兩的歲修和搶修工程，要奏報(bào)皇帝御批，另派大臣督修。特許國庫開支的江防搶修工程也在此例。清代建立了工程款的審計(jì)制度。工部是這項(xiàng)制度的執(zhí)行部門，御史則負(fù)有工程款撥發(fā)、開支是否合理的監(jiān)察職責(zé)。雍正二年規(guī)定了歲修及搶修經(jīng)費(fèi)預(yù)估和工款題銷的時(shí)限：

①歲修工程「本年十月內(nèi)題估，次年四月內(nèi)題銷。逾限不銷者，令授受各官賠修工費(fèi)」；

②搶修工程「將沖決丈尺，動用何項(xiàng)錢糧報(bào)部。工完之日，匯冊題銷，遲至次年不題銷者，如前賠償。」73

5.3獎罰條例

稽查機(jī)制之外，官員政績功過的獎罰規(guī)定是人事管理的主要手段之一。但是，歷來缺乏衡量水利管理官吏功過的條例和細(xì)則。清代河工《考成保固條例》以河工的保修期量化處罰，這在管理制度建設(shè)方面是重要進(jìn)步。

4.3.1獎勵條例及制度

《唐六典》規(guī)定渠長、斗門長職責(zé)及相應(yīng)的考評辦法，「每渠及斗門置長各一人。至溉田時(shí)，乃令節(jié)其水之多少，均其灌溉焉。每歲府縣差官一人以督察之。歲終錄其功以為考課?！?4宋代評價(jià)地方官員的政績，水利建設(shè)或管理情況是主要依據(jù)。如紹熙二年（1191年）光宗詔書規(guī)定地方官到任后半年，需要報(bào)告應(yīng)修水利工程數(shù)，離任時(shí)報(bào)告成績：「守令到任半年后，具水源湮塞合開處以聞；任滿日，以興修水利圖進(jìn)，擇其勞效著明者賞之?！?5

明清漕運(yùn)總督和河道總督由朝廷直接委任，總督屬官的升遷則主要靠保舉，即長官推薦。河道總督離任前，可以推薦一批河官；河工完成后，河道總督在奏報(bào)中推薦熟悉河務(wù)，勤勉能干的官員，使之受到封賞或優(yōu)先補(bǔ)缺升遷。河道總督獎勵主要是提升官階和授銜。嘉慶二十五年（1820年）河?xùn)|河道總督張文浩被賞三品頂帶兼右副都御史銜；已革河?xùn)|道總督葉觀潮，道員布政使糜奇瑜，署開歸道沈淳彝，同知張?zhí)?，及參將、游擊等下級官員以藍(lán)翎等。76

5.3.2清代河工處罰條例

順治初年工部定河工考成保固條例，主要為保障黃河、運(yùn)河以及海塘堤岸修筑質(zhì)量而定。條例處罰

①以堤防失事是否在保修年限內(nèi)外為依據(jù)；

②以直接責(zé)任還是主管責(zé)任為依據(jù)。所以條例規(guī)定了堤防保修年限，以及責(zé)任的定義：經(jīng)管河道同知、通判為直接責(zé)任人；分司道員、總河為主管責(zé)任人。處罰標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)保修時(shí)限來決定處罰等級：

①一年內(nèi)沖決，管河同知、通判降三級調(diào)用；分司道員降一級調(diào)用；總河降一級，留任。異常水災(zāi)沖決，專修、督修官員停俸并修復(fù)；

②堤防被沖毀，而隱匿不報(bào)，管河同知等官降一級，分司道員降一級調(diào)用，總河罰俸一年；

③沖決少而上報(bào)多，分別降三級調(diào)用，分司降二級，總河降一級；

④有沖決必須在十日內(nèi)上報(bào)，超過規(guī)定時(shí)間者降二級；

⑤沿岸修防不及時(shí)，以致漕船受阻者，經(jīng)管官降一級調(diào)用，該管官罰俸一年，總河罰俸6個(gè)月。77后來對順治河工考成保固條例多次修改。順治十六年，增加河官離任交接，任職期間差錯(cuò)追訴條款。

康熙十五年（1676年）規(guī)定凡是堤防被沖決，責(zé)任皆由修守兩方共同承擔(dān)。并對黃河半年、運(yùn)河1年期內(nèi)發(fā)生沖決，作更嚴(yán)厲的處分，增加了革職、戴罪修筑、停俸督修、工完開復(fù)（遣走）、降級罰俸等處罰細(xì)則。道光二十一年（1841年）河南祥符漫口，南河同知高步月、協(xié)備許鑣、祥符上汛縣丞秦華曾，千總高振等革職，河道總督文沖亦枷號河干三個(gè)月，發(fā)配新疆伊犁。78因?yàn)辄S河決口的處罰非常嚴(yán)厲，以致后來堤防失事的奏報(bào)多以漫堤、漫溢淡化堤防被毀的實(shí)情。清《河工考成保固條例》盡管有很多不合理之處，但它從條例上制度化了處罰規(guī)定，并對失事責(zé)任和相應(yīng)的處罰提出了定量的依據(jù)，這在此前的國家法規(guī)及制度上是少有的。

70《清史稿》〈河渠志一〉，二十五史河渠志注釋本，頁504

71明·潘季馴，《河防一覽》〈敕諭〉卷1,（南京：中國水利珍本叢書，1936年），頁25-26

72《宋史》〈河渠志五〉，二十五史河渠志注釋本，頁168-169

73《清會典事例》卷904，中華書局本，頁434

74唐·李林甫，《唐六典》〈將作都水監(jiān)〉，頁599

75《宋史》〈食貨志上〉，中華書局本，頁4188

76《再續(xù)行水金鑒》〈河水〉，轉(zhuǎn)引《清宣宗實(shí)錄》（南京：國學(xué)基本叢書，1936年），頁1392

77《大清會典事例》卷917，中華書局本，頁551-552