導(dǎo)語(yǔ)：城市水可持續(xù)管理論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1.引言

《21世紀(jì)中國(guó)城市水管理》項(xiàng)目（CPR/96/302）實(shí)施過程正逢中國(guó)政府和部委的機(jī)構(gòu)作重大調(diào)整，國(guó)家有關(guān)方面特別重視水問題的時(shí)期。在過去兩年內(nèi)，全國(guó)政協(xié)組織了“淡水資源與可持續(xù)發(fā)展”的專題調(diào)研，中國(guó)工程院組織了“中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略研究”的咨詢項(xiàng)目，國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部聯(lián)合頒布了《城市供水價(jià)格管理規(guī)定》，建設(shè)部以67號(hào)部長(zhǎng)令了《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》。筆者在參加上述研究和咨詢活動(dòng)中，深感本技援項(xiàng)目的咨詢工作和石家莊市的水管理改革試點(diǎn)應(yīng)與國(guó)家的相關(guān)研究成果及新出臺(tái)的法規(guī)、政策相銜接。

2.城市水資源狀況

中國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，淡水資源總量為28000億立方米，人均只有2300立方米，扣除難以利用的洪水徑流和散布在偏遠(yuǎn)地區(qū)的地下水資源后，現(xiàn)實(shí)可利用的淡水資源量則更少，僅為11000億立方米左右，人均可利用的水資源量約為900立方米，并且其時(shí)空分布極不均衡。

例如，北方地區(qū)人口占全國(guó)的43.2%，耕地占全國(guó)的58.3%，而水資源量卻只有全國(guó)的14.7%。再如，以單位水量相比，南方的人均水量約為北方的4.4倍，南方的畝均水量為北方的確良9.1倍。以西南諸河流域與海河灤河地區(qū)的情況相比。前者的人均水量、畝均水量分別是后者的89倍、87倍。因此在充分認(rèn)識(shí)中國(guó)水資源分布南北不平衡、東西差異大和隨季節(jié)變化顯著的同時(shí)，更應(yīng)注意到中國(guó)可利用的淡水資源總量不足和人均占有量極低的基本水情以及城市地區(qū)水資源形勢(shì)的嚴(yán)竣性。

城市是一定地域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和文化中心，自然環(huán)境和水資源條件相對(duì)較好，但因人口密集、工業(yè)發(fā)達(dá)，用水需求過度集中，人均擁有的可利淡水資源量卻很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。例如，北京市水資源總量高達(dá)40.8億立方米，按單位國(guó)土面積水資源占有量計(jì)算大約相當(dāng)于河北省的兩倍，但人均可利用水資源量1997年僅為373立方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)900立方米的人均水平。上海和天津則更少，人均擁有量?jī)H分別為199和161立方米（未含調(diào)入的水資源量）。

中國(guó)雖然早已把水資源保護(hù)列為國(guó)策之一，但20年來(lái)水環(huán)境質(zhì)量在總體上非膽沒有改善，反而持續(xù)惡化。50%的城市水源客受到污染，已嚴(yán)重危害人體健康，并制約城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使原本緊缺的城市水資源更雪上加霜。由于水資源的質(zhì)量和數(shù)量也會(huì)因城市的發(fā)展而改變，如果不倍加珍惜和保護(hù)，這種變化的總趨勢(shì)將是水質(zhì)的持續(xù)下降和可用水量的不斷減少。

3.城市水問題概述

中國(guó)的水問題很多，除了大的洪災(zāi)、旱災(zāi)外，在城市地區(qū)表現(xiàn)突出的是城市缺水和水污染。據(jù)初步分析，全國(guó)約有333個(gè)城市存在不同程度的缺水，其中有100多個(gè)城市嚴(yán)重缺水。

缺水是中國(guó)許多城市普遍面臨的嚴(yán)重問題，這已成為共識(shí)，但對(duì)導(dǎo)致城市缺水的原因卻有許多不同的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)，因而在如何解決城市缺水的問題上便出現(xiàn)了許多分岐，甚至是南轅北轍。

城市缺水的含義是城市供水量滿足不城市的用水需求。事實(shí)上導(dǎo)致城市缺水的原因常常是復(fù)雜的，有供給和需求兩方面的原因，不同城市不能一概而論。只有對(duì)具體城市具體分析，才能“對(duì)癥下藥”，尋求出解決問題的最佳途徑。用水需求的不合理增長(zhǎng)是導(dǎo)致城市缺水的重要原因，但從供給方面分析，中國(guó)的城市缺水有三種類型，即設(shè)備型缺水、污染型缺水和資源型缺水。

供水設(shè)施能力不足是導(dǎo)致城市缺水的直接原因。據(jù)1995年建設(shè)部《城市缺水問題研究》課題組調(diào)查結(jié)果，截止到1993年，中國(guó)共有建制市570個(gè)，在職統(tǒng)計(jì)資料的548個(gè)城市中有333個(gè)城市缺水，其中由于供水設(shè)施能力不足造成缺水的城市就多達(dá)260個(gè)，占缺水城市總數(shù)的78%。由于供水設(shè)施能力不足，在用水高峰期日城市缺水總量高達(dá)1508萬(wàn)立方米，占當(dāng)年日均實(shí)際供水量的24.6%，4090萬(wàn)城市居民的正常生活受到影響。這種現(xiàn)象在大城市和特大型城市中表現(xiàn)的最為突出，全國(guó)32個(gè)特大型城市中有31個(gè)城市存在供水設(shè)施能力不足問題。雖然，近年來(lái)城市供水設(shè)施的建設(shè)有了長(zhǎng)足發(fā)展，但許多城市的水供需矛盾尚未得到明顯緩解。

水源污染是導(dǎo)致城市缺水的主要原因。由于大量城市污水未經(jīng)處理直接排入水域，全國(guó)90%以上的城市水域受到不同程度的污染，水環(huán)境普遍惡化，近50%重點(diǎn)城鎮(zhèn)的集中飲用水水源不符合取水標(biāo)準(zhǔn)，其中水源受污染比較嚴(yán)重的城市有98個(gè)，主要分布在“三河三湖”流域。水源污染的直接后果是一些水源被迫停止使用，從而導(dǎo)致或加劇城市缺水，而尋找和建設(shè)新水源又需要耗費(fèi)巨額投資；水源污染的間接后果是影響供水水質(zhì)，進(jìn)而損害城市居民的身體健康，這一點(diǎn)尚未引起人們的足夠重視。由于傳統(tǒng)凈水工藝和經(jīng)濟(jì)條件的限制，中國(guó)目前執(zhí)行的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是很低的，法定檢測(cè)項(xiàng)目只有35項(xiàng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家均在88項(xiàng)以上，美國(guó)的控制性檢測(cè)項(xiàng)目已高達(dá)272項(xiàng)。然而，即便是采用35項(xiàng)的低標(biāo)準(zhǔn)，由于水源污染，供水水質(zhì)有時(shí)也難以達(dá)標(biāo)。面對(duì)原水中存在的“致癌、致畸=、致突變”物質(zhì)，現(xiàn)有水廠的傳統(tǒng)凈水工藝設(shè)施更無(wú)能為力。

水資源短缺是導(dǎo)致城市缺水的重要原因。這是中國(guó)水資源空間分布不平衡的狀況造成的，但在目前情況下，就全國(guó)范圍來(lái)看，水資源短缺尚未不是城市缺水的主要矛盾。在被統(tǒng)計(jì)的333個(gè)缺水城市中只有33個(gè)城市的缺水是由缺乏水資源引起的，僅占缺水城市總數(shù)的10%。在被調(diào)查的“南水北調(diào)工程中線方案”供水區(qū)京津冀豫四省市的18個(gè)缺水城市中，資源型缺水的城市只有河北省定州和涿州兩市，而河南鄭州、平頂山、安陽(yáng)、鶴壁、新鄉(xiāng)、焦作、漯河、南陽(yáng)等城市基本上不缺水資源，河北保定、邯鄲和滄州三市的缺水是由水源短缺和水源污染共同引起的，北京、天津、石家莊、衡水、邢臺(tái)等城市的缺水原因是多方面的。調(diào)查表明，純粹由于水資源短缺造成缺水的只是少數(shù)城市。

綜上所述，在現(xiàn)狀條件下，我國(guó)城市缺水在供給方面固然有水資源短缺的原因，但主要是供水設(shè)施不足和水源污染所致。其實(shí)，無(wú)論是現(xiàn)在，還是將來(lái)，水污染是城市的最大隱患。它不僅惡化城市生態(tài)環(huán)境，還毀壞城市水源，使本已緊張的城市供水“雪上加霜”，進(jìn)一步加劇了城市水危機(jī)。

4.城市水需求分析

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，改革開放20年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，城市用水需求也急劇增長(zhǎng)。1978年，全國(guó)城市日供水能力只有2530萬(wàn)立方米，到了1997年，日供水能力已增加到2億多立方米，增長(zhǎng)了近7倍，但城市用水需求的增長(zhǎng)并不是線性的。

近年來(lái)，在保持城市化水平不斷提高和經(jīng)濟(jì)不斷提高和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)下，全國(guó)和城市用水需求的增長(zhǎng)有呈是趨勢(shì)的跡象。如1950～1980年全國(guó)用水量年均增長(zhǎng)率為5.2%。1980～1993年已降至1.3%；而城市用水量的年均增長(zhǎng)率就降到了0.8%，其中工業(yè)用水增長(zhǎng)率基本上處于零增長(zhǎng)或負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，而同期（1980～1996年）城市生活用水量卻一直保持著4.5%左右的高增長(zhǎng)。國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也表明，在城市化和工業(yè)化高速發(fā)展的初期，城市用水需求會(huì)持續(xù)一段時(shí)期的高增長(zhǎng)，此后，需求增長(zhǎng)率會(huì)逐漸接近或低于人口增長(zhǎng)率，直至出現(xiàn)零增長(zhǎng)，甚至是負(fù)增長(zhǎng)。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)在水需求的預(yù)測(cè)上一直是過于“超前”，無(wú)論是對(duì)全國(guó)，還是對(duì)某一地區(qū)，或是對(duì)城市而言，許多部門的預(yù)測(cè)結(jié)果都已經(jīng)或即將被證明是明顯偏大了。對(duì)于全國(guó)的用水需求總量，80年代初，規(guī)劃部門預(yù)測(cè)2000年為7046億立方米，國(guó)土部門預(yù)測(cè)2030年為10000億立方米；1994年，《中國(guó)21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》預(yù)測(cè)2000年為6000億立方米，按2%的年增長(zhǎng)進(jìn)一步預(yù)測(cè)2010年為7200億立方米。

就某一地區(qū)而言，如山西省，早在“七五”期間，有關(guān)部門就曾多次預(yù)測(cè)1990年的需水量為72億至76億立方米，2000年的需水量為90億至100億立方米，而1990年和1994年的實(shí)際用水量?jī)H分別為54億和63億立方米；又如，《南水北調(diào)中線工程論證報(bào)告》（1998.6）中指出，在京津冀豫鄂5省市供水區(qū)范圍內(nèi)，總的可用水資源約300億立方米，1993年總的需水量是370億立方米，缺水70億立方米，并預(yù)測(cè)2010年的需水量將達(dá)到522億立方米，缺水220余億立方米，由此作出了通過南水北調(diào)中線工程向京津華北城市調(diào)水145億立方米的論證結(jié)論。而實(shí)際情況是，1993年京津冀豫四省市的城市總用水量?jī)H為51.17億立方米，1996年為59.53億立方米，加上電力工業(yè)用水量也不會(huì)超過100億立方米，與《論證》報(bào)告中所提供和所預(yù)測(cè)的情況相差甚遠(yuǎn)。

對(duì)于城市水需求，尤其是工業(yè)用水需求來(lái)講，以往的許多預(yù)測(cè)也是明顯偏大的。如建設(shè)部《城市缺水問題研究》報(bào)告中以1993年為預(yù)測(cè)基準(zhǔn)年，預(yù)測(cè)到2000年全國(guó)城市的工業(yè)需水量將達(dá)到406億立方米，年均增長(zhǎng)率為4.9%，而實(shí)際情況是，從1993年到1997年，我國(guó)城市的工業(yè)用水量不但沒有增長(zhǎng)，反而由291.5億立方米降至260多億立方米。又如北京市，曾預(yù)測(cè)1995～2000年市區(qū)工業(yè)需水量將以6%的速度遞增，而實(shí)際上從1991年至今，北京市區(qū)的工業(yè)用水已接近于零增長(zhǎng)，基本穩(wěn)定在5.8～6.0億立方米之間。

造成用水需求，特別是工業(yè)用水需求量預(yù)測(cè)值偏高，除了預(yù)測(cè)者主觀上缺乏水需求控制意識(shí)外，還有一個(gè)重要原因是，通常采用的萬(wàn)元產(chǎn)值需水量定額法有其局限性。因?yàn)椴煌袠I(yè)或同一行業(yè)的不同企業(yè)，或同一企業(yè)的不同產(chǎn)品，或同類產(chǎn)品的不同生產(chǎn)工藝之間的萬(wàn)元產(chǎn)值耗水量都是不相同的，它們之間可以相差幾倍、幾十倍，甚至是幾百倍，而這些具體數(shù)據(jù)又難以系統(tǒng)、完整地獲得。因此，對(duì)此定額的簡(jiǎn)化處理是非常困難的，更何況“產(chǎn)值”的概念及其“含金量”具有不確定性，不便于橫向和縱向的比較，因而也難以反映用水效率的水平。相比之下，美國(guó)、加拿大等北美國(guó)家采用的按行業(yè)分類預(yù)測(cè)需水的方法更具針對(duì)性，更能體現(xiàn)不同行業(yè)的用水效率水平，但目前國(guó)內(nèi)對(duì)此所做的基礎(chǔ)工作不多。需要指出是，柯禮冉先生1987年在主持制訂“北方缺水七省市水長(zhǎng)期供求計(jì)劃”時(shí)，曾按人均綜合需水量結(jié)合用水趨勢(shì)微調(diào)的方法預(yù)測(cè)2000年全國(guó)需水量為5500億立方米，即將證明，此預(yù)測(cè)結(jié)果將與實(shí)際用水量非常接近，值得借鑒。

基于上述討論，同時(shí)考慮到下世紀(jì)中國(guó)城市化進(jìn)程的主要特點(diǎn)是：中小型城市將大量掘起，而大型和特大型城市的發(fā)展將受到控制；城市中第三產(chǎn)業(yè)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)的比重將逐漸加大，傳統(tǒng)的耗水型工業(yè)將向節(jié)水型工業(yè)轉(zhuǎn)型，工業(yè)用水在城市用水中的比例將明顯下降；大量農(nóng)業(yè)人口在轉(zhuǎn)入城市過程中，也將一部分農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏盟?。因此，在本次的城市水需求預(yù)測(cè)中，主要采用人均綜合需水量定額法，并根據(jù)近年來(lái)城市用水增長(zhǎng)相對(duì)平穩(wěn)的實(shí)際情況，輔以趨勢(shì)分析，同時(shí)參照國(guó)家有關(guān)的政策法規(guī)，如《中國(guó)21世紀(jì)議程》等，并參與國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的用水情況確定有關(guān)的參數(shù)，預(yù)測(cè)結(jié)果見表2。

表2中國(guó)城市需水量近遠(yuǎn)期預(yù)測(cè)

項(xiàng)目規(guī)劃基準(zhǔn)年

年份19972000201020302050

全國(guó)總?cè)丝冢▋|）12.3612.614.015.016

城市化率（%）29.9235405056

城市人口3.704.45.67.59.0

人均綜合需水量（m3/a)231235255290300

人均生活需水量（l/d)175190230240250

生活需水量（億m3）250300470660820

工業(yè)需水量（億m3）60873096015201880

城市需水總量（億m3）8581030143021802700

5.城市水管理策略

鑒于中國(guó)人均水資源量少、社會(huì)用水需求量大、水環(huán)境污染嚴(yán)重的基本水情和國(guó)情，中國(guó)水資源可持續(xù)開發(fā)利用必須建立“節(jié)流為先，治污為本，多渠道開源”的新戰(zhàn)略，并以此指導(dǎo)城市水管理政策、規(guī)劃和方案的制定。“節(jié)流”是由我國(guó)貧水的基本水情決定的，必須放到優(yōu)先位置；“治污”具有保護(hù)水資源，改善水環(huán)境，增加供水量的多重效益，是解決城市水問題的根本出路；“多渠道開源”的內(nèi)涵除合理適度開發(fā)地表水和地下水資源外，還包括雨水利用、海水代用、海水淡化和污水資源再生利用等，并且污水資源的再生利用應(yīng)當(dāng)逐步成為“開源”的主要途徑。實(shí)施城市水資源可持續(xù)開發(fā)利用的新戰(zhàn)略，必須依靠對(duì)水量、水質(zhì)和水價(jià)的科學(xué)控制和管理。

5.1水量管理

人類對(duì)水的需求首先表現(xiàn)在對(duì)水量的需求上，人們通常所說(shuō)的“缺水”，就是缺乏足夠的水量。因此，水量管理是城市水管理的基礎(chǔ)。

5.1.1水需求控制

以有限的水資源來(lái)滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，其最根本的途徑便是通過節(jié)約用水，控制用水需求。這是實(shí)施“節(jié)流為先”戰(zhàn)略的基本要求。

據(jù)測(cè)算，我國(guó)的可用水資源總量為11000億立方米，而目前的實(shí)際用水量已接近5500億立方米，可用水資源僅剩余一半。也就是說(shuō)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)要持續(xù)發(fā)展，用水量卻不可能也不允許持續(xù)增加。按照中國(guó)政府制定的發(fā)展計(jì)劃，到2010年，中國(guó)的GNP將分別增長(zhǎng)5倍和10倍，而用水量只要翻一番，便逼近可用水資源量的極限。立足于我國(guó)水資源存量不多的客觀現(xiàn)實(shí)，面對(duì)“水資源極限”的“家底”，全社會(huì)都應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決不能建立在水需求持續(xù)增加的基礎(chǔ)上，而應(yīng)當(dāng)著眼于提高水的利用率，堅(jiān)決抑制水需求的不合理增長(zhǎng)。特別是對(duì)于那些現(xiàn)狀已是資源型缺水的城市，更應(yīng)該以當(dāng)?shù)氐乃Y源條件和水環(huán)境的承受能力的約束，嚴(yán)格控制用水需求的盲目增長(zhǎng)，切不可耗盡“家底”，更不能透支“未來(lái)”，斷子孫的“水路”。因?yàn)?，無(wú)節(jié)制增長(zhǎng)的用水需求與水資源的有限性是格格不入的，如果各地為了滿足過于膨脹的用水需求，在沒有合理利用好當(dāng)?shù)厮Y源，有效控制當(dāng)?shù)厮廴静⒊浞掷卯?dāng)?shù)厮偕Y源的情況下，都爭(zhēng)相從富水地區(qū)調(diào)水，那么到頭來(lái)，長(zhǎng)江也分同黃河一樣，最終將無(wú)水可引，而水資源的調(diào)入?yún)^(qū)卻可能陷入調(diào)水越多、浪費(fèi)越大、水污染越嚴(yán)重的惡性循環(huán)。

關(guān)于用水需求控制，國(guó)外有許多成功的經(jīng)驗(yàn)：如日本，1975年GNP為33.55萬(wàn)億日元，1992年為465萬(wàn)億日元，增長(zhǎng)了近14倍，而同期年總用水量一直維持在810～890億立方米之間，并沒有明顯增加；東京市由于發(fā)展了“中水系統(tǒng)”，1974年到1984年的十年間，人均用水減少了12%，工業(yè)用水減少了63%。美國(guó)，1975年至1990年間的經(jīng)濟(jì)也有發(fā)展，但年總用水量一直沒有增加，其中工業(yè)取水量從60年代未便開始呈下降趨勢(shì)，人均生活用水量也由70年代的174升降至79升。加拿大是世界上水資源最豐富的國(guó)家之一，但安大略省仍然要求在20年內(nèi)把城市用水控制在“零增長(zhǎng)”狀態(tài)，其目的便是為了降低用水費(fèi)用。歐洲15個(gè)國(guó)家中，德國(guó)、英國(guó)、瑞典和挪威等9個(gè)國(guó)家，1991年與1980相比，工業(yè)用水量都有所下降；其余6國(guó)，11年來(lái)的用水平均增長(zhǎng)率也僅為1.13%。以色列，多年平均降雨量不足北京的五分之三，人均擁有的水量與北京相近，地均擁有的水量只有北京的五分之二，而國(guó)民生產(chǎn)總值卻是北京的兩倍多，以色列在保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的同時(shí)，總用水量并沒有增加，水資源還略有盈余。

中國(guó)也有類似的經(jīng)驗(yàn)，如北京的工業(yè)用水量，經(jīng)過建國(guó)初、和等幾個(gè)時(shí)期的快速增長(zhǎng)，于1976年開始下降，1976～1983年期間，平均年遞減率為1.2%，1983年～1991年期間平均年遞減率為3.9%，1991年至今，基本穩(wěn)定在5.8～6.0億立方米之間，已接近于“零”增長(zhǎng)，而同期北京市工業(yè)產(chǎn)值卻增長(zhǎng)了1.6倍的情況下，工業(yè)取水量不僅沒有增加，反而還有所下降。山西省，早在“七五”期間，就曾多次預(yù)測(cè)1990年的需水量為72億～76億立方米，2000年的需水量為90億～100億立方米，但1990年和1994年的實(shí)際用水量?jī)H分別為54億和63億立方米。

國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)表明：用水需求不僅必須控制，而且是能夠控制的，有限的水資源可以支持社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，充分認(rèn)識(shí)并加強(qiáng)用水需求控制，對(duì)于我們這樣一個(gè)缺水國(guó)家來(lái)說(shuō)尤為重要。

5.1.2用水結(jié)構(gòu)調(diào)整

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及用水結(jié)構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)用水需求有效控制的重要措施。我國(guó)的一些缺水城市，在制訂城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)不考慮或者較少考慮水資源的承受能力，仍在發(fā)展高耗水的產(chǎn)業(yè)，這種作法與飲鳩止渴無(wú)異。因此必須首先限制與國(guó)計(jì)民生關(guān)系不在原一些重化工業(yè)等到高耗水型工業(yè)的發(fā)展，適時(shí)地調(diào)整城市造紙、食品等耗水多、污染大的輕工業(yè)的布局或者壓縮其規(guī)模，優(yōu)先發(fā)展機(jī)械、電子、高新技術(shù)等附加值高、耗水量低、污染小的產(chǎn)業(yè)。

改變用水結(jié)構(gòu)也應(yīng)是城市水量管理的戰(zhàn)略重點(diǎn)之一。我國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村其它用水占全國(guó)用水總量的80%左右，城市用水僅占20%，而城市工業(yè)產(chǎn)值卻占全國(guó)的80%。而就農(nóng)業(yè)用水而言，其灌溉效率低、浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象十分普遍，1997年全國(guó)約有4000億立方米的淡水用于農(nóng)田灌溉，利用系數(shù)大多只有0.3～0.4，農(nóng)業(yè)用水中的相當(dāng)大一部分被白白浪費(fèi)了。而具有巨大經(jīng)濟(jì)效益的城市供水卻在低效益的農(nóng)業(yè)用水?dāng)D壓之下日益嚴(yán)重地陷入水源匱乏、發(fā)展后勁不足的困境。國(guó)外許多發(fā)達(dá)國(guó)家通過廣泛采用科學(xué)的節(jié)水灌溉技術(shù)，已使灌溉用水利用系數(shù)達(dá)到了0.7～0.8.如果加大農(nóng)業(yè)節(jié)水投資，調(diào)整北方干旱地區(qū)和城市郊區(qū)的種植業(yè)結(jié)構(gòu)，使我為的農(nóng)業(yè)節(jié)水效率到下世紀(jì)中葉接近現(xiàn)在中等發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，即農(nóng)灌水利用系數(shù)提高到0.50～0.60,便可調(diào)劑出800億立方米的淡水資源供城市使用。

水用途的變更和供水方向的這種轉(zhuǎn)移是伴隨城市化進(jìn)程中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇，在實(shí)踐中也是可行的。因?yàn)?，幾乎所有城市或全部或部分都處于農(nóng)村或農(nóng)田的包圍之中，老城市的向外擴(kuò)展，新城市的平地掘起都將經(jīng)歷改變土地使用功能的過程，大批農(nóng)田將被城市占用，家村變?yōu)槌鞘?，被占區(qū)的農(nóng)業(yè)用水自然轉(zhuǎn)化為城市用水，其它未占用的農(nóng)田省下來(lái)的水可就近調(diào)入城市使用。同時(shí)，把經(jīng)過處理的城市污水調(diào)出城市供農(nóng)業(yè)灌溉。這“一進(jìn)一出”將意味著中國(guó)向水資源優(yōu)化配置、實(shí)行分質(zhì)供水和優(yōu)水優(yōu)用的目標(biāo)邁開了一大步。

另?yè)?jù)國(guó)家科委估計(jì)，農(nóng)業(yè)用水的經(jīng)濟(jì)效益不一城市和工業(yè)用水的10%，為獲得較高經(jīng)濟(jì)利益，適當(dāng)減少城市近郊區(qū)的灌溉面積以保證城市和工業(yè)用水也是水資源價(jià)值取向的必然選擇。

5.1.3水資源綜合利用

對(duì)水資源開發(fā)利用概念，一直存在著某些片面的理解，錯(cuò)誤理論指導(dǎo)下的生產(chǎn)實(shí)踐活動(dòng)的非理性的表現(xiàn)之一，便是長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)水資源的開發(fā)利用僅限于天然淡水資源。事實(shí)上，水資源的合理的開發(fā)利用還應(yīng)包括水環(huán)境保護(hù)、廢水的回收與利用、海水的替代和海水淡化等許多方面。國(guó)外的許多成功經(jīng)驗(yàn)表明，污水資源的再生利用，是解決城市缺水的又一有效、經(jīng)濟(jì)而又便捷的途徑。

根據(jù)建設(shè)部《建設(shè)事業(yè)“九五”計(jì)劃和2020年規(guī)劃綱要》，參照建設(shè)部《城市缺水問題研究》成果預(yù)測(cè)，到2010年，我國(guó)城市的集中污水處理率將達(dá)到40%，2020年處理率為60%，按保守估計(jì)，到2050年城市污水處理率可達(dá)到70%以上，回用率（回用量與污水總量之比）只要達(dá)到35%，污水回用量便高達(dá)700億立方米，其余700億立方米處理后的污水可作為環(huán)境用水的必要補(bǔ)充。

800億立方米回用水的主要用途是污水灌溉和工業(yè)回用。國(guó)外已有許多成熟經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，如以色列已建有一百多個(gè)供農(nóng)業(yè)利用的污水儲(chǔ)存庫(kù)，預(yù)計(jì)2025年農(nóng)業(yè)用水的65%將來(lái)自城市污水。污水回用的另一重要途徑是回用于城市工業(yè)冷卻用水和其它低質(zhì)用水。如日本的“中水道”供水系統(tǒng)已在許多國(guó)家中推廣應(yīng)用；東京的“21世紀(jì)城市污水工程”被稱為城市污水大循環(huán)；美國(guó)洛杉磯市已制定了2010年和2050年的城市污水回用計(jì)劃，屆時(shí)的污水回用量將分別占污水總量的39%和69%，相當(dāng)于該市需水總量的23.4%和41.2%。也就是說(shuō)，到下世紀(jì)中葉，洛杉磯市近一半的用水需求將要靠污水回用來(lái)滿足。顯而易見，城市污水回用具有顯著的社會(huì)、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的綜合效益，中國(guó)城市污水回用的巨大潛力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有被認(rèn)識(shí)。

另外，中國(guó)有漫長(zhǎng)的海岸線，海水資源相當(dāng)豐富，盡可能地利用海水替代一部分工業(yè)生產(chǎn)中冷卻用水所消耗的淡水資源，不但具有技術(shù)上的可行性，而且在很多情況下還會(huì)是一種更加經(jīng)濟(jì)的選擇，由此也將會(huì)替代大量的淡水資源。沿海地帶歷來(lái)是各國(guó)對(duì)外聯(lián)系、進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和文化交流的前沿陣地，也是經(jīng)濟(jì)開發(fā)的重點(diǎn)區(qū)域。我國(guó)改革開發(fā)以來(lái)，許多沿海城市的經(jīng)濟(jì)都有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，隨之而來(lái)的缺水問題也日益顯現(xiàn)，有些城市的缺水問題還非常嚴(yán)重，如果這些地區(qū)的火電、鋼鐵、化工、石油等工業(yè)用水的大部分用海水替代，每年將可替代數(shù)百億立方米的淡水資源。對(duì)于海水利用的技術(shù)經(jīng)濟(jì)上的可行性，有關(guān)調(diào)查資料給出了令人滿意的結(jié)論，對(duì)各主要工業(yè)部門海水可替代比例的調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，在火電、鋼鐵、化工、石油工業(yè)中，海水可替代比例分別高達(dá)90～95%，60%～70%和70%以上。調(diào)查結(jié)論還表明，海水的供水成本遠(yuǎn)低于自來(lái)水價(jià)格。一般海水的取水費(fèi)用為每立方米零點(diǎn)幾到幾分錢，其預(yù)測(cè)的處理費(fèi)用也僅為每立方米幾分錢。就中國(guó)大連、塘沽、青島等沿海城市工業(yè)用水的實(shí)際情況來(lái)看，利用海水作為工業(yè)冷卻水，其供水成本僅相當(dāng)于城市供水水價(jià)的幾分之一，這對(duì)于企業(yè)降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益無(wú)疑具有非常重要的意義，因而是企業(yè)樂于接受的。因此無(wú)論從經(jīng)濟(jì)效益上講，還是從社會(huì)效益和環(huán)境效益上講，利用海水資源是沿海城市科學(xué)用水規(guī)劃戰(zhàn)略中非常重要并應(yīng)予以高度重視的問題。

5.2水質(zhì)管理

城市供水，作為一種生產(chǎn)資料和生活資料，其水質(zhì)應(yīng)能滿足不同類型用戶的使用需要；作為一種商品，其水質(zhì)應(yīng)符合法定的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。這是城市供水水質(zhì)管理的核心問題，也是需求管理的重要方面。供水水質(zhì)的優(yōu)劣不僅取決于供水設(shè)施條件。還取決于水源的水質(zhì)狀況。因此城市污水處理、供水水源的保護(hù)、供水水質(zhì)的控制、應(yīng)是水質(zhì)管理工作的重要組成部分。

5.2.1污水處理

就在我們認(rèn)識(shí)到中國(guó)缺水問題的嚴(yán)重性的同時(shí)，還有一個(gè)水污染的現(xiàn)象不能不引起我們的高度重視。由于80%以上的污水未經(jīng)有效處理就直接排入水域，已造成90%以上的城市水域受到污染，近50%的重點(diǎn)城鎮(zhèn)水源因遭受污染而不能符合飲用水取水水源標(biāo)準(zhǔn)，全國(guó)有監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的1200多條河流中已有850余條受到不同程度的污染，1/3以上河段受到污染，湖泊污染和富營(yíng)養(yǎng)化也相當(dāng)嚴(yán)重。水域污染、水環(huán)境惡化的一個(gè)直接后果，就是一些供水水源被迫停用，從而導(dǎo)致或者進(jìn)一步加劇了城市的缺水。另一個(gè)后果，則是供水水質(zhì)受到影響，城市居民的身體健康受到威脅。污水問題正在“蠶食”我們本已有限的水資源，正在損害我們的身體健康，正在成為一大環(huán)境公害。更為嚴(yán)重的是，隨著用水量的大幅度增加，城市排放的污水總量還將在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)增加，預(yù)計(jì)到2010年將由現(xiàn)在的500多億立方米增加到1000多億立方米，2050年將到達(dá)2000多億立方米。如此巨量的污水，如果不加以有效治理，城市地區(qū)勢(shì)必陷入用水越多，水污染越嚴(yán)重，水源、水質(zhì)越差的惡性循環(huán)，其后果不堪設(shè)想。

然而，用水量的增加并非注定要導(dǎo)致污水排放量的增加，用水需求與污染之間并無(wú)必然的聯(lián)系，城市污水不加有效治理的隨意排放才是造成水環(huán)境污染的根本原因。因此，防治水污染的關(guān)健是加強(qiáng)對(duì)城市污水管理，增加污水的有效處理率和回用率，嚴(yán)格執(zhí)行污水達(dá)標(biāo)排放制度和實(shí)行水環(huán)境污染物總量控制。根據(jù)國(guó)外的成熟經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的實(shí)際情況，對(duì)城市污水進(jìn)行有效處理并回用于工業(yè)冷卻、農(nóng)田灌溉等低質(zhì)用水，將是治理城市污水的必然的出路，也是防治水污染、實(shí)現(xiàn)城市節(jié)約用水和合理配置水資源的有效手段。

以北京市為例。北京市人均水資源量不足400立方米，是世界人均水資源量的三十分之一，人均擁有水資源量在全世界120個(gè)國(guó)家的大都市中居百位以后，缺水程度可想而知。根據(jù)預(yù)測(cè)，北京市2010年水資源預(yù)計(jì)虧欠達(dá)10億立方米。目前，北京市每年排放污水量約12億立方米，其中約有80%的污水未經(jīng)處理直接排放，既污染了環(huán)境，又浪費(fèi)了寶貴的水資源。北京市總體規(guī)劃中確定的16個(gè)污水處理廠的設(shè)計(jì)處理能力達(dá)11.86億立方米，有關(guān)資料測(cè)算通惠河水系、涼水河水系、清河水系、壩河水系的四個(gè)農(nóng)灌區(qū)在采取補(bǔ)充淡水、增施磷肥的措施后，可接納5.22億立方米的污水處理廠出水作為農(nóng)灌用水。另外，官?gòu)d水庫(kù)的上游河流——洋河，平均每年約有多達(dá)1.38億立方米的逕流量匯入官?gòu)d水庫(kù)，在北京水資源總量已經(jīng)顯現(xiàn)不足的情況下，這部分水量本應(yīng)構(gòu)成北京市水資源很寶貴的一部分，但非常可惜的是，洋河水污染嚴(yán)重，主要污染指標(biāo)高猛酸鹽指數(shù)、BOD5、總磷、氨氮均超過國(guó)家地面水V類標(biāo)準(zhǔn)。如果北京市能夠與相關(guān)地區(qū)就洋河水環(huán)境的治理問題達(dá)成共識(shí)并采取必要的措施（如在張家口設(shè)立兩個(gè)污水處理廠），通過綜合治理，使洋河的水質(zhì)符合地面III類標(biāo)準(zhǔn)，則能使北京市得到1.38億立方米的優(yōu)質(zhì)水資源。通過以上分析，北京市僅通過污水處理，就可替代和得到優(yōu)質(zhì)水資源6.6億立方米。預(yù)計(jì)到2010年，北京市的污水再生利用量可達(dá)到10億立方米。如果再加上其他措施，（如通過萬(wàn)家寨水利樞紐工程將黃河水沿桑干河引入官?gòu)d水庫(kù)）北京的缺水問題將無(wú)憂可慮。

5.2.2水源保護(hù)

水源的水質(zhì)，直接關(guān)系到供水水質(zhì)。各級(jí)人民政府對(duì)飲用水水源保護(hù)工作非常重視，飲用水水源保護(hù)區(qū)的設(shè)置和污染防治均納入了各地的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及水污染防治規(guī)劃。

根據(jù)國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，飲用水水源保護(hù)區(qū)一般劃分為一級(jí)保護(hù)區(qū)和二級(jí)保護(hù)區(qū)，必要時(shí)可增設(shè)準(zhǔn)保護(hù)區(qū)。

在飲用水地表水源一級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國(guó)家規(guī)定的《GB3838--88地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》II型標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)符合國(guó)家規(guī)定的《GB5749--85生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求；二級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不得低于國(guó)家規(guī)定的《GB3838-88地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》III類標(biāo)準(zhǔn)，并應(yīng)保證一級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)能能夠滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；準(zhǔn)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)應(yīng)保證二級(jí)保護(hù)區(qū)的水質(zhì)能滿足規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。飲用水地下水源各級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)的水質(zhì)均應(yīng)符合《GB5749--85生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》的要求。

國(guó)家的有關(guān)法律還規(guī)定，在飲用水源的各級(jí)保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)立明顯的標(biāo)志和禁止事項(xiàng)告示牌。違反飲用水源保護(hù)規(guī)定的有關(guān)個(gè)人和單位將依法承擔(dān)法律責(zé)任。飲用水水源保護(hù)的管理部門有環(huán)境保護(hù)部門、水利部門、地下部門、衛(wèi)生部門、建設(shè)部門，這些部門負(fù)責(zé)保護(hù)區(qū)的共同劃定并分別結(jié)合各自的職責(zé)實(shí)施對(duì)水源保護(hù)區(qū)污染防治的監(jiān)督管理。

就我國(guó)水源保護(hù)的有關(guān)規(guī)定來(lái)看，條文不可謂不細(xì)致、管理部門不可謂不齊全。但是從其實(shí)際成效來(lái)看，現(xiàn)行的管理體制確有改革的必要。由于工業(yè)廢料和生活垃圾的隨意傾倒，由于工業(yè)廢水的無(wú)序排放，由于農(nóng)藥、化肥的亂施，中國(guó)水環(huán)境惡化嚴(yán)重，約半數(shù)重點(diǎn)城鎮(zhèn)的飲用水源遭受不同程度的污染，許多地方的飲用水中混入了“致癌、致畸、致突變”物質(zhì)。就連水量豐沛的廣州，也曾一度發(fā)生了水源短缺的危機(jī)，而其原因竟然是條條河流垃圾充盈，供水水源受到嚴(yán)重污染。這些現(xiàn)象不能不引起人們的思考：在眾多的管理部門中究竟哪些部門或者哪個(gè)部門是真正的負(fù)責(zé)部門？在環(huán)境遭到破壞、居民的身體健康受到威脅的情況下究竟哪一家政府部門或者經(jīng)濟(jì)實(shí)體應(yīng)為此承擔(dān)法律責(zé)任？這是管理體制問題，這是一個(gè)付出了多年慘痛代價(jià)之后的痛苦抉擇。

與水源保護(hù)有著最大的利害關(guān)系的是城市供水企業(yè)，因?yàn)樗茨芊癯掷m(xù)使用直接關(guān)系到水源地建設(shè)項(xiàng)目的使用期，水源地的原水水質(zhì)直接關(guān)系到出廠水和管網(wǎng)水的水質(zhì)能否達(dá)到法定的標(biāo)準(zhǔn)、原水水質(zhì)還直接關(guān)系到凈水成本。如果能依據(jù)利害關(guān)系最大原則并借鑒國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，把水源地的保護(hù)管理權(quán)交由城市供水企業(yè)行使是比較恰當(dāng)?shù)?，而?guó)家的責(zé)任則是加強(qiáng)水源保護(hù)的立法，并以國(guó)家的強(qiáng)制力作為后盾使水源地的各項(xiàng)保護(hù)措施得以貫徹執(zhí)行。這種管理體制既能保證國(guó)家的統(tǒng)一管理，又體現(xiàn)了“誰(shuí)受益誰(shuí)維護(hù)管理”的一般原則，能夠使水源的保護(hù)法制化、經(jīng)?；蜏?zhǔn)確及時(shí)化。

5.2.3水質(zhì)控制

水質(zhì)控制是指，通過建立一種既相互配合又相互制約的管理機(jī)制，運(yùn)用科學(xué)的管理手段，使城市供水水質(zhì)達(dá)到與其使用目的相適應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。就世界范圍內(nèi)看，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)可依照國(guó)家行政管理的原則由政府部門制定，也可以按照行業(yè)自律的原則由行業(yè)協(xié)會(huì)組織來(lái)制定，水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展情況和經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件適時(shí)地加以修訂，亦即水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)同社會(huì)文明發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)。我國(guó)目前執(zhí)行的生活飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)是很低的，法定檢測(cè)項(xiàng)目?jī)H有35項(xiàng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)要高得多，檢測(cè)項(xiàng)目均在88項(xiàng)以上，美國(guó)的控制性檢測(cè)項(xiàng)目更是高達(dá)272項(xiàng)。

中國(guó)目前的飲用水衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的狀況，固然與所采用的傳統(tǒng)凈水工藝的局限性和我國(guó)供水企業(yè)的經(jīng)濟(jì)條件有著直接的關(guān)系，但同時(shí)也與我國(guó)水環(huán)境污染以及城市供水水質(zhì)管理體制關(guān)系甚大。按水的種類分，水質(zhì)可分為原水水質(zhì)、出廠水質(zhì)和管網(wǎng)水質(zhì)以及污水處理廠的出水水質(zhì)；按水的使用用途分，水質(zhì)分為生活用水水質(zhì)、工業(yè)用水水質(zhì)、農(nóng)灌用水水質(zhì)、消防用水水質(zhì)等等。不同種類和不同用途的水應(yīng)具有不同的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，使之成為一個(gè)易于操作的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系。供水企業(yè)的責(zé)任是維護(hù)原水水質(zhì)，保證污水處理廠的出水水質(zhì)，統(tǒng)一調(diào)度自來(lái)水和污水處理廠的出水，按用戶的不同使用要求和相應(yīng)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行分質(zhì)供水。但在現(xiàn)狀條件下，實(shí)行分質(zhì)供水還有許多具體困難，而供水企業(yè)在水質(zhì)控制中的作用僅僅是生產(chǎn)管理。如同實(shí)現(xiàn)任何一項(xiàng)控制都必須在管理體系中設(shè)立制約機(jī)制一樣，水質(zhì)的有效控制也必須依賴監(jiān)督管理。為此，建設(shè)部于199年1月7日頒布了《城市供水水質(zhì)管理規(guī)定》，強(qiáng)化了監(jiān)督管理機(jī)制。根據(jù)該規(guī)章的規(guī)定，城市供水水質(zhì)管理實(shí)行了企業(yè)自檢、行業(yè)監(jiān)測(cè)和行政監(jiān)督相結(jié)合的制度。國(guó)家成立“國(guó)家水質(zhì)中心”，并以此中心為“網(wǎng)頭”組成由國(guó)家和地方兩級(jí)城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的城市供水水質(zhì)管理行業(yè)監(jiān)測(cè)體系，定期或隨機(jī)抽檢城市供水水質(zhì)并報(bào)送國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門予以公布。國(guó)家水質(zhì)中心、城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)站受城市建設(shè)行業(yè)主管部門的委托行使城市供水水質(zhì)管理的監(jiān)督檢查職能。該規(guī)章還對(duì)供水企業(yè)、城市供水水質(zhì)監(jiān)測(cè)和監(jiān)督部門的法律責(zé)任作了明確的規(guī)定?！冻鞘泄┧|(zhì)管理規(guī)定》很好地體現(xiàn)了城市供水水質(zhì)管理中供水企業(yè)與行業(yè)監(jiān)測(cè)和行政監(jiān)督部門之間相互配合又相互制約的管理機(jī)制的科學(xué)性，體現(xiàn)了管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則，是城市供水水質(zhì)能夠得以控制的基本保障。

綜上所述，我國(guó)在水質(zhì)管理工作中，必須堅(jiān)持以保證城市供水水質(zhì)為中心、以污染治理為重點(diǎn)的原則，切實(shí)做好污水處理和水源保護(hù)工作；必須堅(jiān)持精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和以法治水的原則，調(diào)動(dòng)企業(yè)、行業(yè)和政府主管部門的主動(dòng)性，充分發(fā)揮國(guó)家水質(zhì)中心、國(guó)家站、地方站在供水水質(zhì)管理中的行業(yè)監(jiān)測(cè)和行政監(jiān)督作用。

5.3水價(jià)改革

長(zhǎng)期以來(lái)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和“供給制”的影響，我國(guó)的供水價(jià)格一直偏離其自身的價(jià)值，供水價(jià)格普遍低于供水成本，這種現(xiàn)象制約著我國(guó)計(jì)劃用水、節(jié)約用水的順利開展，造成了水資源的極大浪費(fèi)和低效率的使用。事實(shí)上，不合理的水價(jià)對(duì)城市缺水起到了推波助瀾的作用，這種作用，一方面表現(xiàn)在售水價(jià)格低于制水成本，造成企業(yè)政策性虧損，致使供水企業(yè)沒有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，使得投資建設(shè)完全依賴于政府的投入，而政府財(cái)力有限，投入不足，又使缺水的形勢(shì)更加嚴(yán)竣。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)300多個(gè)缺水城市中，就有260個(gè)城市是由于供水設(shè)施能力不足造成的。水價(jià)不合理的另一個(gè)負(fù)面作用是，過低的水價(jià)助長(zhǎng)了人們浪費(fèi)用水的潛在意識(shí)，進(jìn)而使城市缺水的局面雪上加霜。水價(jià)水合理的再一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是造成多用水、大排放的惡果，加大了污水處理的負(fù)擔(dān)，使城市水環(huán)境進(jìn)一步惡化。由此看來(lái)，在我國(guó)進(jìn)行水價(jià)改革，建立一種科學(xué)的水價(jià)管理體系已經(jīng)勢(shì)在必行。

5.3.1指導(dǎo)思想

水價(jià)的改革，應(yīng)當(dāng)按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的要求，逐步建立起有利于促進(jìn)城市供水事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)節(jié)約用水、促進(jìn)水商品化的供水價(jià)格體系，充分發(fā)揮水價(jià)格的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，保證水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。

5.3.2改革目標(biāo)

水價(jià)改革的目標(biāo)是，逐步建立起供水企業(yè)良性發(fā)展的機(jī)制，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，最終實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的根本轉(zhuǎn)換，使企業(yè)能夠自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我積累、自我發(fā)展、獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。企業(yè)在獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的前提下，自負(fù)盈虧，擴(kuò)大再生產(chǎn)不需要由政府投入，政府只在供水設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)、供水水質(zhì)和服務(wù)質(zhì)量、供水價(jià)格等方面進(jìn)行監(jiān)控，使企業(yè)能夠保證水的供應(yīng)，滿足城市用水需求。

5.3.3改革內(nèi)容

水價(jià)的改革首要內(nèi)容是規(guī)范水價(jià)格的構(gòu)成。城市供水價(jià)格的制定，應(yīng)當(dāng)綜合考慮水廠的制水成本。水價(jià)改革，近期限應(yīng)以減虧為主，從減虧到保本，再到合理盈利，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)逐步走向良性循環(huán)軌道。水價(jià)改革的第二項(xiàng)重要內(nèi)容是給企業(yè)確定合理的利潤(rùn)水平，使企業(yè)能夠逐步實(shí)現(xiàn)自我積累和自我發(fā)展。水價(jià)改革的第三項(xiàng)內(nèi)容就是要逐步形成一種合理的水價(jià)體系，對(duì)工業(yè)和其他企事業(yè)單位及城市居民生活用水都應(yīng)當(dāng)實(shí)行規(guī)范化的計(jì)劃用水、分類定價(jià)和超用加價(jià)的計(jì)價(jià)方式，建立和健全水價(jià)制定的聽證會(huì)制度，完善水價(jià)的監(jiān)審制度。

5.3.4改革措施

進(jìn)行水價(jià)改革，首先應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)規(guī)定和辦法，使水價(jià)的改革工作有章可循，減少改革的風(fēng)險(xiǎn)和失誤。其次，要在不斷總結(jié)、不斷創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，建立起一種科學(xué)的水價(jià)管理制度。第三，選擇一些典型城市進(jìn)行試點(diǎn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和進(jìn)一步完善的基礎(chǔ)上進(jìn)行廣泛的推廣。第四，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的實(shí)際情況，有計(jì)劃分步驟地安排好各地的水價(jià)調(diào)整工作?？傊?，改革調(diào)整水價(jià)要分期、分批、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行，切不可急于求成。

目前，我國(guó)的水價(jià)改革工作已拉開帷幕，國(guó)家計(jì)委和建設(shè)部已召開過多次關(guān)于城市供水價(jià)格方面的研討會(huì)，并在認(rèn)真分析研究論證的基礎(chǔ)上，于1999年9月頒布了《城市供水價(jià)格管理辦法》，該管理辦法對(duì)城市供水價(jià)格的概念、組成、制定原則、制定程序及主管部門等都做了明確規(guī)定。該辦法的出臺(tái)，使城市供水價(jià)格的制定與管理有章可循、有法可依，將為完善和規(guī)范我國(guó)的城市供水價(jià)格體系、促進(jìn)我國(guó)供水企業(yè)順利走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的徹底轉(zhuǎn)變，起到了積極的推動(dòng)作用，這也是石家莊市水價(jià)改革應(yīng)當(dāng)遵循的原則。

5.4機(jī)構(gòu)改革

現(xiàn)行的條塊分割，政企、政事不分的城市水管理機(jī)構(gòu)體系，已不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，為加強(qiáng)對(duì)水量、水質(zhì)和水價(jià)的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)對(duì)城市水管理機(jī)構(gòu)體系進(jìn)行重大改革。

5.4.1改革目標(biāo)

根據(jù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的主體走向，城市水管理機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)擬定為：逐步建立能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理體系，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，提高科學(xué)管理水平，確保城市水資源的可持續(xù)開發(fā)利用，以滿足因城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和城市居民生活水平不斷提高而增長(zhǎng)的全理用水需求，并產(chǎn)生最大的社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益。

5.4.2改革原則

要堅(jiān)持一完善“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)分部門管理相結(jié)合的制度”，按“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則，調(diào)整政府水管理機(jī)構(gòu)，減少管水部門的機(jī)構(gòu)層次，提高機(jī)構(gòu)的辦事效率。

政企政事分開，轉(zhuǎn)變政府職能，按現(xiàn)代企業(yè)制度改組企業(yè)，把水經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)力和責(zé)任全部歸還給企業(yè)，使企業(yè)逐步走向市場(chǎng)。政府的主要職能是制定行業(yè)政策與法規(guī)，并組織、指導(dǎo)和監(jiān)督實(shí)施，管理的重點(diǎn)應(yīng)是水量管理，水質(zhì)檢查和水價(jià)調(diào)控。

各級(jí)政府城市水管理機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)各有側(cè)重。中央政府市水管理機(jī)構(gòu)側(cè)重于水行業(yè)政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃的制定，并進(jìn)行宏觀的行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督；省級(jí)政府城市水管理機(jī)構(gòu)是中央政府與城市政府對(duì)口部門之間的橋梁，側(cè)重于地方政策、法規(guī)和規(guī)劃的制定，并直轄市和監(jiān)督實(shí)施。城市政府水管理機(jī)構(gòu)析職能重點(diǎn)應(yīng)是政策、法規(guī)、規(guī)劃的具體組織實(shí)施?？傊痪湓挘褐醒胝芊结樥?，省級(jí)政府協(xié)調(diào)監(jiān)督，城市政府管組織實(shí)施。

5.4.3建立一體化的城市水管理機(jī)構(gòu)

大家知道，城市水管理的對(duì)象是城市“水系統(tǒng)”

該系統(tǒng)由城市水源、城市供水、城市用水和城市排水等四個(gè)子系統(tǒng)組成，每個(gè)子系統(tǒng)又可分為若干個(gè)次一級(jí)的子系統(tǒng)，各子系統(tǒng)之間既相對(duì)獨(dú)立，又相互影響，相互依存，密不可分。因此，城市水管理是一項(xiàng)涉及城市水資源開發(fā)利用和保護(hù)的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅要用系統(tǒng)的觀點(diǎn)、理論與方法去解決水管理問題，還應(yīng)按“系統(tǒng)”的原則去構(gòu)架城市水管理的組織結(jié)構(gòu)。擬建立的一體化城市水管理機(jī)構(gòu)是城市規(guī)劃、建設(shè)和管理體系的重要組成部分，是從性于城市管理系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，必須緊緊圍繞城市建設(shè)與管理這個(gè)核心。所謂的“一體化管理機(jī)構(gòu)”，并不是說(shuō)城市水管理必須只能由一個(gè)機(jī)構(gòu)秋行使，而是強(qiáng)調(diào)管水的政府職能應(yīng)盡可能集中在城市政府的某一個(gè)機(jī)構(gòu)中，暫不能集中的城市應(yīng)通過地方立法或政府授權(quán)，強(qiáng)化某一個(gè)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)能力，機(jī)構(gòu)的管理對(duì)象應(yīng)是城市水源、供水、用水、排水、節(jié)水和污水處理的整個(gè)“城市水系統(tǒng)”，也就是城市水資源開發(fā)利用和保護(hù)的全過程。

5.4.4組建城市水務(wù)（集團(tuán)）公司

為使城市水企業(yè)能真正成為獨(dú)立法人，擬分步組建城市水務(wù)（集團(tuán)）公司，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)水源、供水、排水和污水處理等工程設(shè)施，為城市社會(huì)提供全面的服務(wù)。集團(tuán)公司的組成模式要根據(jù)城市的具體情況而定，既可由供水公司和排水公司組成，也可由原水公司、制水公司、售水公司、排水公司、污水公司和中水公司組成，還可能會(huì)有其它的組成形式。其實(shí)，集團(tuán)公司采用什么組成形式并不重要，重要的是如何發(fā)揮集團(tuán)公司的整體優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)做到資源效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。

盡管對(duì)水企業(yè)是否仍保留“公用事業(yè)”的屬性尚未可討論，但水的特殊性和社會(huì)對(duì)水的依賴程度決定了水企業(yè)的投資和經(jīng)營(yíng)管理行業(yè)尚不能完全市場(chǎng)化，適當(dāng)?shù)恼С趾椭笇?dǎo)是必要的，問題是如何掌握這個(gè)度，按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離可能是問題的關(guān)鍵。在集團(tuán)公司的組建過程中，要以“供水公司”為核心，把“供水”作為水產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，只有在提高供水公司財(cái)務(wù)能力的基礎(chǔ)上，才可能有經(jīng)濟(jì)實(shí)力去帶動(dòng)其它水企業(yè)的發(fā)展。因此，城市水務(wù)（集團(tuán)）公司的發(fā)展擬分步進(jìn)行，首先應(yīng)通過供水價(jià)格的初步調(diào)整，使供水企業(yè)扭虧增盈，政府的財(cái)政補(bǔ)貼主要用于水設(shè)施的基本建設(shè)和污水廠的運(yùn)行管理而不能用于凈水廠的運(yùn)行。然后，通過供水公司的內(nèi)部挖潛和供水價(jià)格的進(jìn)一小調(diào)整，提高成本回收能力，使供水公司不僅能收回建設(shè)投資，還有擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力。與此同時(shí)，污水公司的運(yùn)行管理也應(yīng)做到收支平衡。在這種情況下，才基本具備組建城市水務(wù)（集團(tuán)）公司的條件。即便如此，政府對(duì)城市水基礎(chǔ)設(shè)施的投資在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)尚不能取消，但可逐步減少。城市水務(wù)（集團(tuán)）公司的主要職責(zé)是高效地經(jīng)營(yíng)管理國(guó)有水企業(yè)資產(chǎn)，為城市社會(huì)提供滿意的水服務(wù)。

當(dāng)然，在發(fā)展城市水務(wù)（集團(tuán)）公司時(shí)，要注意競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和多種經(jīng)濟(jì)成分的引入，這是一個(gè)既迫切又具相當(dāng)難度的課題，需要作進(jìn)一步的探討。

5.4.5發(fā)展城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)

隨著政企、政事分開和政府職能的轉(zhuǎn)變，從政府中分解出來(lái)的職能一部分下放到企業(yè)，一部分將向事業(yè)單位轉(zhuǎn)移，但現(xiàn)行靠政府財(cái)政支持的事業(yè)單位體制也將面臨重大改革，因此，發(fā)展城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)，也許是事業(yè)單位改革可供選擇的一條出路。

城市水務(wù)中介機(jī)構(gòu)的功能主要有兩條：一是作為政府機(jī)構(gòu)的參謀和助手，為政府水管理機(jī)構(gòu)行使水管理職能提供政策咨詢和技術(shù)支持；二是為城市水經(jīng)營(yíng)企業(yè)提供全方位的技術(shù)服務(wù)。因此該機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)具備獨(dú)立性、專業(yè)化和權(quán)威性。

獨(dú)立性是對(duì)中介機(jī)構(gòu)的基本要求，它既不能依附于政府，又不能緊靠企業(yè)，而是處于第三方位置，依法獨(dú)立地開展工作；專業(yè)化是中介機(jī)構(gòu)生存的基礎(chǔ)，也是樹立其權(quán)威性的重要前提。有關(guān)水量管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)和水價(jià)核算等方面的技術(shù)工作都可能成為中介機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。