導(dǎo)語：體彩監(jiān)管論文：體彩監(jiān)管的機(jī)制協(xié)調(diào)研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳曉艷汪建昌工作單位：南京體育學(xué)院

體彩監(jiān)管的府際關(guān)系沖突

基于上述府際關(guān)系的研究，可見，我國體彩監(jiān)管中的府際關(guān)系主要包括三種:國家體育部門縱向府際關(guān)系、國家體育部門與其他部門間的橫向府際關(guān)系以及異地體彩監(jiān)管部門間關(guān)系。1．縱向府際關(guān)系:事權(quán)財(cái)權(quán)的分配。體育彩票監(jiān)管的縱向府際關(guān)系更多地表現(xiàn)為中央和省公益金分配問題，省以下公益金分配問題所占比重不大。根據(jù)財(cái)政部相關(guān)文件的規(guī)定:所謂公益金是從彩票發(fā)行收入中按規(guī)定比例提取的、專項(xiàng)用于社會(huì)公益事業(yè)的資金，是體育彩票資金中扣除返獎(jiǎng)獎(jiǎng)金和發(fā)行費(fèi)以后的余額。目前，體彩公益金主要分為中央留成公益金和地方留成公益金兩個(gè)部分，中央與地方(主要是中央與省)如何分成則存在爭議。我國中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分的基本原則是:在遵循中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性。實(shí)現(xiàn)此原則的關(guān)鍵是分清楚中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)，中央必須做哪些事，與此相適應(yīng)，中央應(yīng)當(dāng)掌握哪些財(cái)權(quán);地方必須做哪些事，與此相適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)掌握哪些財(cái)權(quán)。中央與地方在體育彩票公益金分成方面采用5∶5分成，在不斷向地方分權(quán)的背景下，體育彩票中央與地方的分成比例似乎也應(yīng)該有所調(diào)整，將更多的資金留給地方，以完善地方體育公共設(shè)施，不斷提高基層體育公共服務(wù)水平。在這種制度安排下，國家體育總局和各省體育局，各省體育局和基層體育局的資金安排比例應(yīng)該往下傾斜。2．橫向府際關(guān)系:部門間關(guān)系協(xié)調(diào)。有關(guān)彩票管理部門關(guān)系協(xié)調(diào)的法律規(guī)定有:《彩票管理?xiàng)l例》第一章第五條規(guī)定:國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作。國務(wù)院民政部門、體育行政部門按照各自的職責(zé)分別負(fù)責(zé)全國的福利彩票、體育彩票管理工作?？h級以上各級人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級以上工商行政管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場秩序。第四章第三十六條彩票發(fā)行費(fèi)、彩票公益金的管理、使用單位，應(yīng)當(dāng)依法接受財(cái)政部門、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾的監(jiān)督。從上述法律規(guī)定中可以看出體育彩票監(jiān)管有多個(gè)監(jiān)管部門，多部門協(xié)調(diào)管理彩票的過程中也產(chǎn)生了一些矛盾。(1)財(cái)政與體育:平級部門的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。財(cái)政部作為彩票監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)制定彩票監(jiān)督管理制度和政策，審批彩票品種的開設(shè)、停止和有關(guān)審批事項(xiàng)的變更，監(jiān)督管理全國彩票市場及彩票發(fā)行和銷售活動(dòng)、監(jiān)督管理彩票資金和財(cái)務(wù)活動(dòng)等。但是財(cái)政部門在監(jiān)管體育彩票時(shí)存在兩方面的障礙:一是相同的行政級別帶來協(xié)調(diào)的困難。財(cái)政部作為一個(gè)正部級的單位與國家體育總局處于同一層級，行政機(jī)關(guān)層級節(jié)制無法發(fā)生作用，在有效協(xié)調(diào)管理體彩發(fā)行和銷售上確實(shí)存在一定困難;二是監(jiān)管過程缺少專業(yè)性。與國家體育部門相比，財(cái)政部門對體育彩票的發(fā)行、銷售以及監(jiān)管缺少專業(yè)知識(shí)，屬于“外行監(jiān)管內(nèi)行”，也影響其監(jiān)管的效果。(2)民政與體育:福彩與體彩份額之爭。教育部門、衛(wèi)生部門也希望通過發(fā)行彩票募集資金，改變資金短缺現(xiàn)象，國務(wù)院基于多種原因的考慮，只批準(zhǔn)了民政和體育兩個(gè)部門發(fā)行彩票。盡管只有民政部門和體育部門可以發(fā)行彩票，但是依然存在著無法回避的競爭，有些時(shí)候甚至是惡性競爭。作為國務(wù)院授權(quán)的兩大彩票發(fā)行主體，除了福利彩票沒有競猜型外，福彩與體彩的玩法非常相似?！叭珉p色球與超級大樂透、15選5與22選5、東方6+1與7位數(shù)、3D與排列三、刮刮樂與頂呱刮等等，玩法大同小異，產(chǎn)品同質(zhì)化比較嚴(yán)重。正因如此，兩家各趨其利，不得不把注意力放在如何吸引更多彩民、占領(lǐng)更大市場、完成更高銷量上，其結(jié)果是彩票公益性被削弱，功利性被加強(qiáng)?！保?］(3)公安、工商與體育:非法博彩的合作治理?！恫势惫芾?xiàng)l例》第一章第五條規(guī)定:縣級以上各級人民政府公安機(jī)關(guān)和縣級以上工商行政管理機(jī)關(guān)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場秩序。《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第七條進(jìn)一步細(xì)化了這一規(guī)定:縣級以上財(cái)政部門、民政部門、體育行政部門，以及彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)積極配合公安機(jī)關(guān)和工商行政管理機(jī)關(guān)依法查處非法彩票，維護(hù)彩票市場秩序?？梢姡诖驌舴欠ú势边^程中公安機(jī)關(guān)和工商機(jī)關(guān)是最重要的執(zhí)法主體。依照《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第二十六條規(guī)定簽訂彩票代銷合同后，彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、彩票銷售機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向彩票代銷者發(fā)放彩票代銷證。福利彩票代銷證、體育彩票代銷證的格式分別由福利彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)、體育彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)制定。就體育彩票而言，體育部門和工商部門在是否給彩票銷售點(diǎn)頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照存在分歧，意見的分歧勢必影響工作中的協(xié)同。就公安部門而言，有些地方公安部門對于發(fā)行彩票影響社會(huì)治安存在意見，在有關(guān)體育彩票性質(zhì)的認(rèn)知上與體育部門存在分歧，這同樣也會(huì)影響多部門合作治理。3．異地府際關(guān)系:良性合作或競爭。上述縱向府際關(guān)系和橫向府際關(guān)系涉及的部門存在一定的隸屬關(guān)系，或者存在上下級隸屬關(guān)系，或者屬于一級政府的所屬部門，在協(xié)調(diào)方面有渠道可以連接。例如國家體育總局和各地體育局是垂直管理關(guān)系，這種縱向的府際關(guān)系協(xié)調(diào)不存在太多困難。橫向的政府部門:民政、體育、財(cái)政、公安、工商因其有共同的上級政府，對中央部委而言，其共同上級政府是國務(wù)院，對各省的部門而言，其上級政府是省級政府，因此，一般不會(huì)出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的矛盾。但存在另一種相對難于協(xié)調(diào)的異地府際關(guān)系類型，比如廣東省政府和江蘇省政府，南京市政府和廈門市政府，其協(xié)調(diào)的難度要高于上述兩種類型。就體彩監(jiān)管而言，還存在著第三種類型即異地府際關(guān)系，例如在打擊非法賭球過程中，可能出現(xiàn)賭球網(wǎng)站設(shè)在廣東，而參賭人員在江蘇，如何合作治理則成為現(xiàn)實(shí)行政執(zhí)法中面臨的難以協(xié)調(diào)的問題。

體彩監(jiān)管府際沖突的原因

形成和影響體彩監(jiān)管中府際關(guān)系沖突的原因有多方面，利益沖突、缺少監(jiān)督協(xié)調(diào)組織、法律法規(guī)不健全是核心問題。利益沖突是府際關(guān)系沖突的根本原因，矛盾產(chǎn)生時(shí)缺少相應(yīng)的監(jiān)督協(xié)調(diào)組織導(dǎo)致矛盾拖延甚至不斷升級，而缺少法律規(guī)定則無法使體育彩票監(jiān)管走入制度化軌道。1．多部門的利益之爭。部門關(guān)系的協(xié)調(diào)在很大層面可以定義為利益的協(xié)調(diào)，各政府部門所屬公職人員也存在個(gè)人利益，是公共選擇理論所界定的經(jīng)濟(jì)人，“公務(wù)員的‘經(jīng)濟(jì)人’假設(shè)肯定了其物質(zhì)利益追求的合理性”［3］，因此，存在部門利益是必然現(xiàn)象。當(dāng)政府部門在監(jiān)管體育彩票偏離了公益視角而更多的關(guān)注部門利益時(shí)，府際關(guān)系協(xié)調(diào)沖突就會(huì)突現(xiàn)出來。從近十年我國體育彩票事業(yè)發(fā)展過程來看，體育彩票發(fā)行管理一定程度上偏離了公益性，這與體育彩票監(jiān)管的多部門利益之爭有關(guān)，對體育彩票發(fā)行、監(jiān)管以及體育彩票事業(yè)的發(fā)展造成不良影響。在體彩監(jiān)管的府際關(guān)系沖突中，國家體育總局和地方之間以及各個(gè)管理部門的利益之爭是問題的癥結(jié)所在。2．缺少監(jiān)督協(xié)調(diào)的組織。《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定財(cái)政部負(fù)責(zé)全國的彩票監(jiān)督管理工作，財(cái)政部作為全國彩票業(yè)的最高管理機(jī)構(gòu)，對福利彩票和體育彩票有一定的管理權(quán):制定彩票監(jiān)督管理制度和政策;監(jiān)督管理全國彩票市場以及彩票的發(fā)行和銷售活動(dòng)，監(jiān)督彩票資金的解繳和使用;會(huì)同民政部、國家體育總局等有關(guān)部門提出彩票公益金分配政策建議;審批彩票品種的開設(shè)、停止和有關(guān)審批事項(xiàng)的變更;會(huì)同民政部、國家體育總局制定彩票設(shè)備和技術(shù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);審批彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，監(jiān)督彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理活動(dòng);審批彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)的彩票銷毀方案。府際部門間未發(fā)生利益矛盾時(shí)，一切都會(huì)依法辦事，當(dāng)利益發(fā)生沖突時(shí)，財(cái)政部的監(jiān)督和協(xié)調(diào)則顯得無能為力。因此，獨(dú)立的位階高于國家體育總局體育彩票監(jiān)管部門的組織機(jī)構(gòu)是彩票業(yè)發(fā)展的必然要求，這樣的組織機(jī)構(gòu)才能起到監(jiān)督和協(xié)調(diào)功能。3．體彩法律法規(guī)的缺失?！恫势惫芾?xiàng)l例》2009年7月1日頒布實(shí)行，但沒有實(shí)施細(xì)則，彩票發(fā)行管理的很多情況依然“無法可依”?！恫势惫芾?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》2012年3月1日頒布實(shí)行，這也意味著體育彩票在“無法可依”的狀態(tài)運(yùn)行了20年，到2012年3月才進(jìn)入法制化運(yùn)行軌道。盡管《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》已經(jīng)公布，但其還存在缺陷。一是《彩票管理?xiàng)l例》和《彩票管理?xiàng)l例細(xì)則》都是由國務(wù)院批準(zhǔn)通過，只停留在行政法規(guī)層面，沒有上升到法律層面，因此其協(xié)調(diào)能力有限;二是《彩票管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》中缺少體育彩票監(jiān)管部門間沖突協(xié)調(diào)方面的規(guī)定:對財(cái)政部門和體育部門間關(guān)系、對民政部門和體育部門間沖突、對體育部門與公安、工商部門間關(guān)系等等如何協(xié)調(diào)沒有具體規(guī)定。

構(gòu)建和諧的彩票監(jiān)管府際關(guān)系

構(gòu)建體育彩票監(jiān)管的和諧府際關(guān)系是一個(gè)系統(tǒng)工程。1．價(jià)值層面:從部門利益真正走向公共利益。2006年財(cái)綜函［2006］7號文件對公益金使用做出具體規(guī)定:中央集中的彩票公益金，在社會(huì)保障基金、專項(xiàng)公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%比例分配;地方留成的彩票公益金，將福利彩票和體育彩票分開核算，堅(jiān)持按彩票發(fā)行宗旨使用，由省級人民政府財(cái)政部門及民政、體育部門研究確定分配原則。2007年11月，財(cái)政部印發(fā)《彩票公益金管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范了彩票公益金的使用。體育彩票從部門利益走向公共利益需要做到兩點(diǎn):一是降低管理成本，將管理成本保持在國際通行標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)。2001年，國務(wù)院下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的35號文件，確定了財(cái)政部、民政部和國家體育總局在彩票管理和發(fā)行方面的職責(zé)范圍，并調(diào)整了彩票資金的結(jié)構(gòu):返獎(jiǎng)比率為50%，發(fā)行經(jīng)費(fèi)從不得高于20%下調(diào)為15%，公益金比例由不得高于30%提高到35%。二是將體育彩票公益金納入國家預(yù)算，抑制部門的逐利沖動(dòng)。相比較而言，第二個(gè)問題更為嚴(yán)重，盡管彩票公益金不同于一般的財(cái)政收入，但是保證其科學(xué)、透明的使用是必然趨勢。由于彩票公益金未納入中央財(cái)政預(yù)算，出現(xiàn)了公益金被擠占挪用或違規(guī)使用的現(xiàn)象，例如用公益金給職工蓋宿舍、發(fā)補(bǔ)貼、發(fā)獎(jiǎng)金等等。公益金必須用于公益事業(yè)，所以應(yīng)該制定有效的、權(quán)威的監(jiān)管規(guī)則，使彩票監(jiān)管專門化、常規(guī)化和法制化，促使相關(guān)部門充分認(rèn)知體育彩票公益金的公益性，實(shí)現(xiàn)從部門利益走向公共利益。2．制度層面:從條例上升到體育彩票監(jiān)管法?！扼w育彩票管理?xiàng)l例》由國務(wù)院制定，經(jīng)過現(xiàn)實(shí)問題的檢驗(yàn)調(diào)整之后，可以進(jìn)一步完善上升為《體育彩票管理法》。與《體育彩票管理?xiàng)l例》相比，《體育彩票管理法》是從行政法規(guī)上升到法律層面，其權(quán)威性更高。主要可以完善的地方或者需要重點(diǎn)關(guān)注的考察點(diǎn)在于:是否保證了體育彩票的公益性，是否保證了彩民的根本利益，是否建立了有效的監(jiān)管體制。其中，是否建立了有效的監(jiān)管體制主要表現(xiàn)為是否建立了有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、明確各自職責(zé)、監(jiān)管部門的沖突有無協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)一步完善體育彩票監(jiān)管法，可以對其中缺少的府際關(guān)系協(xié)調(diào)部分進(jìn)行補(bǔ)充與完善。在《體彩管理管理法》中，對府際關(guān)系協(xié)調(diào)部分需要明確規(guī)定中央與地方關(guān)系、省與市縣的關(guān)系;不同監(jiān)管部門之間的關(guān)系;更需要明確規(guī)定協(xié)調(diào)的組織、程序以及方式方法。3．組織層面:以國家彩票監(jiān)管委員會(huì)協(xié)調(diào)組織間沖突。“我們生活在一個(gè)組織化了的社會(huì)。組織就是我們生活和交往的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，離開了組織就無法理解我們的社會(huì)，也無法安排我們的行動(dòng)?！保?］組織設(shè)計(jì)需要考慮多元參與主體，應(yīng)該為多元參與主體包括財(cái)政部、民政部、國家體育總局、市場企業(yè)以及其他社會(huì)力量的平等參與提供平臺(tái)。未來一個(gè)可行的做法是成立國家彩票監(jiān)管委員會(huì)，吸收相關(guān)部門和社會(huì)的力量。建議研究成立國家彩票監(jiān)督委員會(huì)的可行性和存在的困難，該委員會(huì)隸屬國務(wù)院，其代表應(yīng)由政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、公眾代表和彩票界的人士組成，代表國家實(shí)施對彩票業(yè)的規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)，并實(shí)施有效監(jiān)督，改變監(jiān)管薄弱的現(xiàn)狀。成立國家彩票監(jiān)管委員會(huì)需要明確與財(cái)政部、民政部以及國家體育總局的關(guān)系，尤其是與財(cái)政部門的關(guān)系。其中一個(gè)重要問題是:如果體彩資金納入國家預(yù)算范疇，則這一職能需要由財(cái)政部門掌握，除此以外的體育彩票監(jiān)管工作應(yīng)該交由國家彩票監(jiān)管委員會(huì)這一專業(yè)機(jī)構(gòu)完成。4．機(jī)制層面:政社互動(dòng)中的部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。有了科學(xué)的制度和有效的組織只是體彩監(jiān)管的第一步，因?yàn)檫@兩部分只是停留在靜態(tài)方面，要讓制度和組織動(dòng)起來需要有高效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)制。就體育彩票監(jiān)管而言，建立政社互動(dòng)中的部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制是有效、有益的。如果說，由市場主導(dǎo)的是第一次分配，以政府為主導(dǎo)是第二次分配，那么，彩票發(fā)行本質(zhì)上可以看作是一次社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移過程，即所謂的第三次分配。與前兩者，市場、政府占主體不同，第三次分配中社會(huì)公眾的參與必不可少。在體育彩票監(jiān)管中，多部門參與時(shí)需要引入社會(huì)力量:專家學(xué)者和普通彩民，這樣可以約束政府部門的利益沖突，實(shí)現(xiàn)第三次分配的公平公正。具體操作過程，可以通過聯(lián)席會(huì)議的形式將各政府部門和社會(huì)力量扭結(jié)到一起，形成政社互動(dòng)中的部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)前，我國體育彩票面臨的很多問題國外已經(jīng)有解決的方法———信息透明，將所有信息向社會(huì)公開，引入民間力量協(xié)調(diào)體育彩票監(jiān)管的府際沖突，即建立政社互動(dòng)中的部際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。5．工具層面:規(guī)范化的行政協(xié)議?！靶姓f(xié)議或者叫府際協(xié)議、政府間協(xié)議，是指行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)的職能部門，為了提高行行政權(quán)力的使用效率、提升行政管理的效果，或者為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化，互相意思表示一致而達(dá)成的協(xié)議，它本質(zhì)是一種對等性行政契約?！保?］規(guī)范化的行政協(xié)議主要包括兩個(gè)方面:一從形式上考察，協(xié)議規(guī)范化是格式條款的規(guī)范化;二從內(nèi)容上考察，協(xié)議規(guī)范化是權(quán)利義務(wù)的平等化。在體育彩票監(jiān)管過程中，要涉及到多個(gè)部門，哪怕成立了國家彩票監(jiān)管委員會(huì)也不可能將所有與彩票相關(guān)的職能囊括其中，例如取締私彩、打擊非法博彩需要工商部門和公安部門的配合。所以，體育彩票監(jiān)管依然需要多個(gè)部門之間的合作治理，國家彩票監(jiān)管委員會(huì)只是起到監(jiān)管者和協(xié)調(diào)者的功能。而部門之間的合作，不能只能停留在聯(lián)席會(huì)議的層面，還需要有進(jìn)一步深入的合作，通過部門間協(xié)議將各方的利益、職責(zé)以及合作機(jī)制明確和固定，這有利于有效的監(jiān)管體育彩票。