導(dǎo)語：人民銀行采購管理績效審計實踐及思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:目前，人民銀行還沒有制定一套采購管理績效審計評價體系，而采購管理是人民銀行財務(wù)預(yù)算管理的核心內(nèi)容之一，如何開展評價及評價標(biāo)準(zhǔn)如何掌握，這對于基層行提高采購管理水平具有重要意義，有利于內(nèi)審部門發(fā)揮更好的參謀助手作用。本文通過廣泛查閱資料后，大膽編制了央行采購管理績效審計評價體系，運用層次分析等各種方法，研究符合央行實際的采購管理績效評價指標(biāo)，并通過審計實踐提出應(yīng)對策略。

關(guān)鍵詞:采購項目;績效案例;審計評價;啟示

一、審計背景

采購管理工作一直是人民銀行加強內(nèi)部管理，服務(wù)于央行業(yè)務(wù)的一項重要工作，特別是集中采購項目，是單位財務(wù)資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，是崗位廉政和風(fēng)險防控的重要部位，是確保央行各項業(yè)務(wù)順利運行的一個基本保障，也是容易引發(fā)腐敗事件發(fā)生的一個節(jié)點。為規(guī)范采購行為，提高采購資金使用效益，防范資金風(fēng)險，營造規(guī)范、嚴(yán)密、風(fēng)清氣正的采購管理環(huán)境，更好地服務(wù)于央行治理，提高項目資金績效管理水平，我們將采購管理納入重點關(guān)注的審計內(nèi)容，同時對運行的過程和績效進(jìn)行了深入研究和探索。為提高采購管理績效水平，需要盡快形成一個完整的評估框架體系。盡管我們在審計實踐中可以獲取集中采購管理應(yīng)具備的完整、準(zhǔn)確、實時特征，但還不具備可擴(kuò)展的功能特征，我們本著先易后難、循序漸進(jìn)的方式制定原則和標(biāo)準(zhǔn)，一是合理選取目標(biāo)值，既考慮當(dāng)前利益和局部利益，又要兼顧長遠(yuǎn)利益;二是處理好播種與收獲的關(guān)系，同時還要通俗易懂。為實現(xiàn)上述目的，我們選取個別地市級機(jī)構(gòu)進(jìn)行解剖麻雀式的績效審計實踐。

二、審計指標(biāo)的確定及嘗試

按照采購邏輯我們對采購環(huán)節(jié)進(jìn)行了逐項梳理，結(jié)合各個環(huán)節(jié)的工作狀況篩選出最合理、最適用的績效指標(biāo)，運用多目標(biāo)決策，建立全方位、多層次的評價指標(biāo)體系，在具體指標(biāo)體系設(shè)計上結(jié)合實際工作，對采購過程中所反映的業(yè)績和效果進(jìn)行評定，評價指標(biāo)重點遵循如下原則:一是系統(tǒng)性。設(shè)計采購管理內(nèi)部控制、采購管理2個一級指標(biāo)，項目管理等12個指標(biāo)，45個三級指標(biāo)。二是可操作性。設(shè)計指標(biāo)盡可能滿足人民銀行采購工作實際，通用易懂，可以衡量，借鑒了澳大利亞國家審計署官方發(fā)表的單一來源采購審計報告中的一些思路，在合規(guī)性審計的基礎(chǔ)上，將績效和合規(guī)審計相結(jié)合，指導(dǎo)審計人員對具體指標(biāo)評價具有可操作性。我們針對三級指標(biāo)編制了解釋。三是定量分析和定性分析相結(jié)合。其中定量指標(biāo)按照量化成度劃分評分等級標(biāo)準(zhǔn)。采購績效審計評價是依采購項目的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性為評價標(biāo)準(zhǔn)，對各單位在采購過程中所反映的業(yè)績和效果進(jìn)行評定。

(一)技術(shù)指標(biāo)

暫定為采購資金節(jié)約率、項目完成率和合規(guī)率三項指標(biāo)，這是經(jīng)過調(diào)研后確立，對審計對象具有一定指導(dǎo)作用。

1.經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)。一是固定原則，這個指標(biāo)具有持續(xù)性和連續(xù)性;二是可實現(xiàn)性原則，目標(biāo)值制定要合理，在現(xiàn)有的采購內(nèi)外環(huán)境和條件下，必須經(jīng)過努力完成。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo):審計期采購資金節(jié)約率=(采購計劃額－實際支付額)/采購計劃額。

2.效率性指標(biāo)。一是完整、精確性原則，指標(biāo)值可操作，并得到確認(rèn)。主要是人員效率和成本指標(biāo)。二是可行性原則，杜絕虛假數(shù)據(jù)和信息，使其具有權(quán)威性。效率性指標(biāo):集中采購項目合規(guī)率=(集中采購各類項目數(shù)量－不合規(guī)各類項目數(shù)量)/集中采購項目數(shù)量。

3.效果性指標(biāo)。低成本原則，確保各單位以最低成本機(jī)會取得最佳的評估效果，全面和普遍體現(xiàn)管理的具體定義。效果性指標(biāo):集中采購項目完成率=(集中采購項目數(shù)量－未完成項目數(shù)量)/集中采購項目數(shù)量。

(二)績效審計的嘗試

采購是收集、評估、選擇、確認(rèn)、等價交換的過程，加強采購業(yè)務(wù)工作規(guī)范化，提高采購績效管理效能，已成為央行內(nèi)部管理工作的重中之重。

1.經(jīng)濟(jì)性。從遵循的原則性看，經(jīng)選取的計劃采購數(shù)據(jù)是部分本審計單位經(jīng)過層層上報，有據(jù)可查，具有合理性。從相關(guān)性來看，編制的的集中采購計劃，既著眼于資金當(dāng)前和未來的工作需要，也滿足了集中采購管理辦法規(guī)定的限額標(biāo)準(zhǔn);從可行性看，制定的方案，達(dá)到采購?fù)瓿陕实臉?biāo)準(zhǔn);節(jié)約資金總額數(shù)字較為可觀，節(jié)約率普遍較高;確定的各項采購方案選取的資源分配較為合理。經(jīng)審計某機(jī)構(gòu)計劃集中采購資金與實際采購相比較節(jié)約資金數(shù)額較大，占比12%，實現(xiàn)了少花錢，多辦事，提高了績效管理水平。

2.效率性。被審計單位從可實現(xiàn)性上保證了最低成本獲得最佳評估收益。從審計過程看，某機(jī)構(gòu)27個集中采購項目，審計過程中提取的數(shù)據(jù)真實，獲取合理，集中采購項目完成率100%。但3個項目在采購文件及合同編制基本完整存在不同缺陷，占項目的11.11%。應(yīng)引起相關(guān)部門重視，特別是事權(quán)和法律部門應(yīng)維護(hù)央行權(quán)益，完善相關(guān)條款。經(jīng)測算某機(jī)構(gòu)集中采購項目合規(guī)率89.99%

3.效果性。從審計結(jié)果看，審計期內(nèi)集中采購項目全部完成，被審計單位在實施采購過程中能夠合理使用資金，滿足單位正常工作需要。從利用效果看，被審計單位在審計貨物、服務(wù)、工程不同采購種類或不同采購方式的節(jié)支情況，集中采購資金基本保證了正常辦公、維護(hù)和服務(wù)需要，某機(jī)構(gòu)節(jié)約率為6.06%。

4.實現(xiàn)了內(nèi)審增值作用，積累了績效審計經(jīng)驗?？冃徲嫗槲覀兲峁┝巳碌膶徲嫹绞椒椒?，通過建立科學(xué)、系統(tǒng)的評價指標(biāo)，將傳統(tǒng)審計內(nèi)容進(jìn)行定性、定量分析，使問題的提出更具有科學(xué)性和針對性，易于被管理層所認(rèn)同和接受，審計突破了傳統(tǒng)的合規(guī)性審計束縛，充分體現(xiàn)了績效審計理念，從具體指標(biāo)值審計來看，采購工作的內(nèi)部控制管理、操作程序、合同管理、資金使用過程監(jiān)督、檔案歸集整理等方面存在一定不足，其中大多屬于沿用歷史操作習(xí)慣出現(xiàn)的問題，有的屬于管理不善或不規(guī)范，根據(jù)審計發(fā)現(xiàn)及系列分析，得出被審計單位存在采購程序不盡合理，采購物品購置周期過長，評審人才庫使用結(jié)構(gòu)不夠均衡等不足的結(jié)論，實現(xiàn)了內(nèi)審的增加價值，達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。提示了被審計單位如何“做得更好”。

三、關(guān)注績效審計發(fā)現(xiàn)的不足及原因分析

(一)目前基層單位供應(yīng)商信息庫建立的普遍不好或未建立。經(jīng)審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)某機(jī)構(gòu)借用政府供應(yīng)商信息庫收集供應(yīng)商信息共58個，全年27個集中采購項目中標(biāo)的供應(yīng)商均在供應(yīng)商信息庫之中，登陸該系統(tǒng)后發(fā)現(xiàn)該機(jī)構(gòu)是采購1個項目之后，再入庫1個項目。而基層單位這個信息庫系統(tǒng)各采購單位建立的不完備，自行選取電子信息樣本也各有不同，座談中被審計單位反映，基層行人員少，資源和信息有限，應(yīng)由上級行自上而下統(tǒng)一編制信息庫并能與政府網(wǎng)結(jié)合，這樣能解決基層人員少，減少咨詢成本高的問題，如果能夠在央行頂層框架上建立采購供應(yīng)商信息庫，會節(jié)約基層行經(jīng)濟(jì)成本，降低人、財、物的消耗。

(二)評審人員的選取不夠科學(xué)。依據(jù)《中國人民銀行集中采購管理辦法》(銀發(fā)〔2010〕21號)第十九條“總行和地市中心支行以上分支機(jī)構(gòu)應(yīng)建立集中采購項目評審人員庫。評審人員可適當(dāng)吸收當(dāng)?shù)卦盒！⒔鹑跈C(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)等部門技術(shù)專家、單位內(nèi)部中級以上技術(shù)職稱人員”規(guī)定，對人力資源的利用進(jìn)行了統(tǒng)計分析，審計人員分別對其人力資源配置和使用情況進(jìn)行全面統(tǒng)計列表，其次對采購項目逐一列表統(tǒng)計篩選分析，并與人才庫使用情況進(jìn)行比對。已經(jīng)全部使用這個系統(tǒng)，并隨機(jī)抽取了相關(guān)人員，我們根據(jù)采購立項、審批、評審、驗收等環(huán)節(jié)對集中采購人才庫的抽取使用情況進(jìn)行了統(tǒng)計分析，進(jìn)行了較為深入細(xì)致的梳理，該機(jī)構(gòu)2014年完成集中采購項目27個，投入人力219人次，2014年抽調(diào)評審人員重復(fù)率為58.33%。有4人未被抽取，6人僅抽取1次，1人重復(fù)抽取9次，說明該庫人員使用結(jié)構(gòu)不夠均衡，人力資源利用和隨機(jī)抽取不夠科學(xué)。

(三)采購的項目申請時間和設(shè)備到貨驗收時間間隔過大，周期過長，一定程度上削弱了業(yè)務(wù)部門對物資需求的保障能力。經(jīng)統(tǒng)計測算某機(jī)構(gòu)采購項目周期，檢查完成任務(wù)時限，對各類物資的采購周期進(jìn)行測算，發(fā)現(xiàn)某機(jī)構(gòu)集中采購各類物資的周期性長短不一，總行統(tǒng)一采購的最長周期為160個工作日，最短周期為143個工作日，平均周期為151.5個工作日;機(jī)構(gòu)詢價方式采購的最長周期為181個工作日，最短周期為10個工作日，抽查19個項目，采購周期為58.74個工作日，貨物類周期最長周期為84個工作日，最短周期為10個工作日，平均周期為44.4個工作日;工程類最長周期為181個工作日，最短周期為35個工作日，平均周期為112.5個工作日。

(四)采購公示內(nèi)容不夠完整，有的流于形式，不能很好的接受群眾監(jiān)督，未能真正做到嚴(yán)格自律。我們對采購信息流程進(jìn)行了細(xì)致梳理，發(fā)現(xiàn)某機(jī)構(gòu)在一個完整年度完成27項采購項目，信息公示是由實施部門負(fù)責(zé)，所承辦的項目直接在人民銀行內(nèi)聯(lián)網(wǎng)上進(jìn)行公示或以打印的紙質(zhì)公告在行內(nèi)進(jìn)行張貼。2014年度除2項公示不及時外，其它25項公示均能夠在詢價評議結(jié)束后當(dāng)日在人民銀行內(nèi)聯(lián)網(wǎng)或張貼公告的形式進(jìn)行了公示，公示的內(nèi)容具有不完整性，不完整率為7.41%。究其產(chǎn)生的原因，主要是思想認(rèn)識不到位和業(yè)務(wù)水平不強。一部分采購工作人員對采購內(nèi)部控制、工作流程、風(fēng)險隱患等認(rèn)識不到位影響了單位采購工作水平的提高。其次內(nèi)控制度缺失或缺乏指導(dǎo)效力，不利于明確集中采購領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)、相關(guān)部門和崗位人員之間的權(quán)利和義務(wù)，不利于明確各項采購活動的操作流程，不利于形成“按制度流程辦事”的集中采購內(nèi)控環(huán)境。未能充分發(fā)揮內(nèi)控制度的指導(dǎo)規(guī)范功能。一些業(yè)務(wù)人員對制度學(xué)習(xí)不到位，以慣例代替制度，影響了集中采購的操作水平。集中采購具有較強的專業(yè)性，部分單位受組織集中采購業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)較少、部分人員在不同崗位兼職等因素影響，對一些操作流程的理解存在偏差，導(dǎo)致在實施采購、采購評審、合同簽訂、組織驗收、檔案管理等環(huán)節(jié)出現(xiàn)各種違規(guī)操作。

四、思考和啟示

(一)績效審計改善了雙方關(guān)系，鍛煉了審計隊伍。我們以績效管理審計為切入點，采購管理績效審計達(dá)到了預(yù)期的效果，也堅定了我們繼續(xù)開展績效審計的信心。其次鍛煉了隊伍，加強了團(tuán)隊合作意識，開拓了審計人員思維能力。采購管理績效審計實踐，由于審計覆蓋面廣，涉及的人員多，使審計人員接受了一次全面的審計思維洗禮。大家從有畏難情緒，到認(rèn)真學(xué)習(xí)鉆研績效審計理論，再到具體審計實踐，嘗試了審計思路的轉(zhuǎn)變，突破了原有老舊的審計認(rèn)知，優(yōu)化了知識結(jié)構(gòu)，審計人員的潛力得到進(jìn)一步挖掘，綜合素質(zhì)得到了大幅度提高。結(jié)合工作實際，一方面在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上擴(kuò)大績效審計范圍;另一方面熟練掌握績效審計的方式方法，增強方案和評價指標(biāo)制定的科學(xué)性和合理性，使評價結(jié)果更趨客觀、公正，使審計發(fā)現(xiàn)在審計過程中成為“審與被審”雙方的共同成果，達(dá)成共識，對提高被審計單位業(yè)務(wù)工作管理水平的發(fā)揮起到了促進(jìn)作用。

(二)建議總行內(nèi)審部門盡快制定一套集中采購管理績效審計評估體系。頂層框架應(yīng)有精確性，精確描述集中采購管理方面完整性、實時性、可信性、相關(guān)性、可用性、可調(diào)整性，預(yù)測性、低成本等等內(nèi)容，在業(yè)績指標(biāo)、人員指標(biāo)、管理指標(biāo)、效益指標(biāo)、時間指標(biāo)、服務(wù)指標(biāo)、信用指標(biāo)等方面進(jìn)行深入探求，達(dá)到一個共性的，共同認(rèn)知的范疇。這是提高人民銀行集中采購管理績效和改善央行形象的有效措施，可以減少或避免利益輸送造成的腐敗行為，提高依法行政執(zhí)政能力。

(三)進(jìn)一步加強基層行集中采購的預(yù)算約束，嚴(yán)格考核，提高采購資金使用效率。建議總行將集中采購預(yù)算與計劃執(zhí)行詳細(xì)情況納入考核體系，加大對各省及下轄各機(jī)構(gòu)編制集中采購預(yù)算和集中采購計劃的審核力度，加強對年度采購預(yù)算和采購計劃執(zhí)行情況的監(jiān)督，要求基層單位提高集中采購預(yù)算和計劃的編制質(zhì)量，積極加強績效效能管理，促進(jìn)集中采購管理轉(zhuǎn)型，積極構(gòu)建合適的績效評價指標(biāo)，完善其持續(xù)發(fā)展的配套措施，為可持續(xù)全面開展集中采購管理評價奠定堅實有力基礎(chǔ)。針對車輛保險、維修、保養(yǎng)、加油以及電子耗材中的硒鼓、墨盒等服務(wù)和貨物項目，應(yīng)該對這類物品采購項目加大授權(quán)管理力度，既考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件，商品服務(wù)貿(mào)易的可選擇性，又進(jìn)一步細(xì)化采購實施程序，切實提高定向采購工作成效。針對采購供應(yīng)商信息庫，建議總行集采中心建立橫向到邊、縱向到底的采購供應(yīng)商信息庫管理網(wǎng)絡(luò)平臺，將政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)、采購人、政府采購商、供應(yīng)商計算機(jī)終端連接，形成全國性范圍內(nèi)共享信息資源的應(yīng)用信息平臺，并可附帶各種應(yīng)用模塊，便于今后開展的工作。

參考文獻(xiàn):

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［2］中國政府采購制度及運行機(jī)制宗芳宇

［3］單一來源采購審計實踐澳大利亞國家審計署官方網(wǎng)站

作者:中國人民銀行沈陽分行內(nèi)審處課題組 單位:中國人民銀行沈陽分行