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本文作者：單忠獻工作單位：中共青島嶗山區(qū)委黨校

從建國之初的蹣跚起步到20世紀80年代號角的真正吹起，司法改革一直伴隨著新中國的發(fā)展歷程而不斷推進，盡管期間一度遭受災難性的重創(chuàng)?？梢哉f“，建國近60年來特別是改革開放30年來，當代中國司法改革經(jīng)歷了一個波浪式前進、螺旋式上升的歷史行程”[1]。在這個充滿波折的過程中，對于司法為什么要改革似乎是個不證自明的問題，但至于如何改則一直面臨著困惑、爭議、反思和抉擇的痛苦。本文擬從我國司法改革的進程入手，在對歷史進路進行梳理的基礎上，分析總結(jié)當前司法改革領域存在的主要問題，進而對我國司法改革未來的走向嘗試性地提出建議。

一、中國司法改革的基本歷程

十一屆三中全會后，黨和政府對國家此前執(zhí)行的政策方針和發(fā)展思路進行了深刻地反思，由此提出關乎中華民族命運和中國特色社會主義發(fā)展前途的偉大命題———改革開放。以此分野，我國司法改革的進程劃分為兩個階段。（一）建國之初的司法改革一個新政權的建立必然伴隨著一系列政治、經(jīng)濟、文化、社會等制度的制定。新中國建立后“，在法律方面，中國共產(chǎn)黨從階級分析的理論和方法認識法律的本質(zhì)，強調(diào)新舊法制的根本對立”[2]，并由此著手建國之初的法制變革和法制建設工作。首先，1949年2月22日，中共中央《關于廢除國民黨的“六法全書”與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，明令廢止了南京國民政府制立的法律體系，并制定了包括《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》、《中國人民政治協(xié)商會議組織法》、《中央人民政府組織法》等有關國家政權方面的基本法律，設立了行使國家審判權、檢察權、偵查權、司法行政權等職權的相應國家機構。然后，在1952-1953年期間，國家發(fā)起了一場以清除舊司法人員、肅清舊法思想、糾正舊司法作風和發(fā)展政法教育為主要內(nèi)容的司法改革運動，力圖消弭舊法的影響和確立新法制的權威，全面明確了新民主主義革命以來逐步形成的司法傳統(tǒng)。在充分發(fā)揚民主、廣泛征求意見的基礎上，一屆全國人大通過了新中國歷史上第一部真正意義上的憲法，即“1954年憲法”，以根本法的形式正式確立了新中國的司法體制和司法框架體系。這一時期的司法改革意在除舊布新，斬斷業(yè)已腐朽的舊制度濁流，開挖景象煥然的新制度清泉。正如中國當代社會主義法制的開創(chuàng)者之一董必武認為，這次司法改革運動是自上而下地從中央司法機關到各地方司法機關，劃清了敵我界限和新舊法律觀念的界限[3]。站在歷史的角度，此階段的改革具有其歷史必然性，基本上實現(xiàn)了預期的目的。當然，剛從戰(zhàn)火彌漫的硝煙中和殘酷的階級斗爭中走出來的新中國，所進行的司法改革只能是探索性的，并且是適應當時社會最急切需要的，注定有不可避免的缺憾。譬如，關于司法機關的行政性定位和司法從業(yè)人員非職業(yè)化的選任模式，對我國改革開放后法治社會的建構和司法改革的推行都帶來了權其不利的影響。（二）改革開放后的司法改革由于眾所周知的原因，中國法制在期間遭到了覆滅性的破壞，司法的變革更新已無從談起。從上世紀80年代開始，隨著改革開放大旗的扛起，司法改革再次走向了歷史的前臺。這一時期的司法改革可以根據(jù)實踐中是否以司法體制的變革為關注重點進行兩個階段的劃分，具體以黨的十六大的召開為標志。1.改革開放后至黨的十六大召開之前———司法的體制外改革時期隨著改革開放的推行和中國戰(zhàn)略發(fā)展任務的轉(zhuǎn)變，從建國之初沿襲而至的司法觀念、審判制度、管理體制等已不能適應時展的需要，司法改革勢在必然。這一階段主要發(fā)生了以下事件：1988年11月，中央和最高人民法院決定在黑龍江、浙江、福建、內(nèi)蒙古四省區(qū)實行在黨的領導下法院干部以上級法院管理為主的體制改革試點；1995年2月28日，八屆全國人大常委會第十二次會議通過了《中華人民共和國法官法》；1997年10月召開的黨的十五大，提出了依法治國、建設社會主義法治國家的歷史任務；1999年最高人民法院制定公布了《人民法院第一個五年改革綱要（1999-2003）》，內(nèi)容主要涉及審判方式改革、審判組織改革、法院內(nèi)設機構改革、法院人事管理制度改革、法院辦公現(xiàn)代化建設、審判管理和社會監(jiān)督機制改革等。這個階段是中國法制現(xiàn)代化的起步階段，剛開始審慎分析中國司法的現(xiàn)狀，并嘗試探討借鑒本土資源、國際資源和當代中國國情結(jié)合的可能性。在司法改革的眾多內(nèi)容中，審判方式改革、法官制度改革以及法院系統(tǒng)第一個五年改革綱要引發(fā)了更為廣泛的關注。其中，審判方式改革削減了法官的行政威權色彩，確立了法官在司法裁判中的中立地位，提升了訴訟效率和審判質(zhì)量；作為法院人事制度改革的核心問題的法官職業(yè)化建設，對法官整體素質(zhì)的提高、司法公正的實現(xiàn)和依法行使職權有著決定性的意義；全方位展開的法院內(nèi)部改革向世人宣稱了司法改革的計劃性和整體性，顯示了其有序推進的決心。2.黨的十六大召開至今———司法的體制改革時期2002年，黨的十六大召開，提出進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制，明確了司法改革的體制性要求；隨后，黨中央有史第一次成立了司法體制改革領導小組，具體負責領導和部署司法體制改革工作；2004年底，黨中央轉(zhuǎn)發(fā)了中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見，確立了司法體制改革的基本原則，確定了35項改革措施，部署了今后一個時期全國司法體制和工作機制改革的主要任務；2005年，最高人民法院頒布了《人民法院第二個五年改革綱要（2004-2008）》，最高人民檢察院于同年頒行了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》；2007年10月，黨的十七大召開，要求深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權配置，規(guī)范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權；2009年3月，最高人民法院公布了《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》。這表明當代中國的司法改革開始進入了體制性改革的新階段?！抖甯母锞V要》實施期間，死刑核準制度、民事再審制度、執(zhí)行制度、審委會制度改革等，都取得了重大突破。司法體制是司法結(jié)構體系和內(nèi)在機制的綜合，應是司法改革的核心指向。經(jīng)過層層剝繭般的理論研究和實踐探索，我國司法改革終于觸及到其核心問題。如果說建國之初確立的現(xiàn)行司法體制一度發(fā)揮了其不可替代的作用，但時至今日，這一司法體制的不合時宜性已非常突出。從根本上講，無論是我國目前司法存在諸多的事關全局的問題，還是實現(xiàn)公平正義的司法改革目標，亦或歷史的經(jīng)驗與教訓，都決定了司法體制必然要成為我國司法改革的重點。[4]這一時期改革的轉(zhuǎn)向以及取得的成功經(jīng)驗，顯然為司法改革的持續(xù)深入奠定了基礎，也提高了人們對未來司法改革成功的期望。

二、當前中國司法改革領域存在的主要問題

判斷司法改革成敗的標準不在于喊出多少口號，也不在于多少措施的書面列舉，僅在于其在實踐中反映出的成效。截止到今天，司法改革向前推進的努力毋庸置疑，所取得的成果也有目共睹，如司法機構專業(yè)化程度的提高、法官職業(yè)化的管理制度不斷完善、訴訟程序設計的趨于合理、以司法為主渠道的多元化糾紛解決機制逐漸成熟、司法管理職能納入司法制度體系等[5]。盡管如此，相對于社會公眾的期望和司法領域客觀存在的問題，司法改革還有許多讓人詬病的地方。綜合而言，當前我國司法改革主要存在以下值得關注的問題：（一）司法獨立實現(xiàn)的現(xiàn)實障礙“就西方的傳統(tǒng)而言，司法獨立的正當性幾乎是不言而喻的?！盵6]司法獨立一度被認為是破解中國司法改革難題的關鍵所在，國內(nèi)理論界的許多學者也因此不遺余力地論證和倡議司法獨立的勢在必行。在現(xiàn)代司法中，司法獨立的必要性和必然性是不容置疑的，但如何實現(xiàn)司法獨立是我們至今并沒有真正解決的問題。目前來看，司法獨立實現(xiàn)的現(xiàn)實障礙主要表現(xiàn)為三個方面：一是缺乏相關法律制度的支持與保障。雖然作為原則性的規(guī)定，司法獨立在我國憲法和法律當中有所體現(xiàn)，但關于司法獨立的具體內(nèi)容、實現(xiàn)途徑、限制制約、懲罰措施等欠缺一體化的立法。二是黨的領導和司法獨立的關系缺少法的明文規(guī)定，行政權對司法權的干涉也比較普遍。三是政治體制改革的遲緩對司法獨立制約明顯。這一因素顯然并非司法改革自身可以解決的，還需要一個較為漫長的過程。（二）司法公正追求的操作失衡司法公正是現(xiàn)代司法的當然追求，也是現(xiàn)代司法的價值所在。這里所謂司法公正追求的操作失衡是就實體正義和程序正義的關系而言的。中國目前上訴率、申訴率、涉訴上訪率的居高不下，與司法實踐中二者關系的處理不當有極大的關聯(lián)?！爸貙嶓w，輕程序”是原來我國司法實踐的一貫做法，屬于典型的歐陸職權主義模式，但這一指導思想后來被普遍認為有違現(xiàn)代司法理念而遭到攻擊。正如有的學者所言，摒棄“客觀真實”的傳統(tǒng)觀念，重樹“程序正義”的理念，才是尋求現(xiàn)代化司法理念的正確指引[7]。以1991年的《民事訴訟法》為契機，中國的司法模式從原先的糾問式到抗辯式改革悄然開始，進入程序正義追求的新時期。隨著改革的逐步展開，一種矯枉過正的傾向即“重程序，輕實體”的現(xiàn)象開始凸顯。譬如，由于過分追求訴訟效率而阻礙實體公正的實現(xiàn)，就違背了公正優(yōu)先的選擇原則；不恰當?shù)貜娬{(diào)司法中立，對明顯的弱勢方不進行救濟，也會有害司法公正的真正實現(xiàn)。實際上，無論過分強調(diào)實體正義還是過分倚重程序正義，最終都會悖離司法的原本目的。（三）司法權力地方傾向嚴重司法權力的地方化傾向是一個較早就被關注的問題，也是在現(xiàn)實中客觀存在的普遍現(xiàn)象。學者賀衛(wèi)方曾撰文稱，由于“我們的司法管轄范圍與行政以及立法的管轄范圍完全重合”，地方“法院院長與法官由同級人大及其常委會產(chǎn)生并對其負責，財政也完全依賴地方權力”，才導致本來是“國家設立在地方的法院變成了從屬于和聽命于地方的法院”[8]。司法權力地方化往往造成兩種后果：一方面受到地方利益的掣肘，地方法院往往很難對異地公民與本地公民的糾紛作出公平裁決，這就是眾所周知的司法領域的地方保護主義。另一方面，在本地公民間的糾紛，如果涉及到地方政府，或者直接與地方政府發(fā)生糾紛，則法院往往更難以持平之心進行裁決。正是人、財、物這些基本的資源和要素由地方控制，才為地方行政權干涉司法權的運行創(chuàng)造了便利和條件，使得司法活動不得不屈從于行政命令和長官意志，也使得越來越多的潛規(guī)則橫行于司法領域，帶來令人痛恨的司法不公和腐敗。需要說明的是，有人將“司法權力地方化”簡化為“司法地方化”，并從管轄范圍、上下級法院的關系論證地方司法化的合理性，實際是注重形式下的偷換概念，和這里論述的并非同一問題。（四）法院管理行政色彩濃厚分析建國以來法院改革的歷史，很容易可以看出法院始終沒有擺脫行政化的色彩。自從1983年我國法院組織法刪去“法院的行政事務由司法行政機關管理”后，審判工作及法院自身的管理實際由法院行使，從而形成法院職能的“兩分法”與法院機構的“雙重性”，即審判職能和管理職能。朱蘇力認為，現(xiàn)實的法院總是要履行與審判相關的某些行政管理職能，因此法院內(nèi)部的行政管理就有可能與法院的審判工作有所交叉、混合，甚至與司法權行使發(fā)生某種沖突，并在一定程度上會影響司法權的行使[9]。盡管理論界和實務界都在不斷針對法院管理的去行政化進行呼吁，但直至今天，這種狀況并沒有得到真正改變。法院是行使審判權的專門機構，其管理的行政化容易導致法官的官僚化傾向。更為重要的是，以行政方式進行審判管理的案件審批，不但侵害司法權的獨立行使，而且極易因違法干預造成法官作出的裁判結(jié)果不公，造成職責不明、審判效率低下、法官素質(zhì)下降等嚴重弊端。（五）法官職業(yè)化的不徹底司法是運用一定準則和技術還原事件本來面目的過程，并在這一過程中實現(xiàn)懲惡揚善的價值追求。因此，它對從業(yè)者在專業(yè)知識、職業(yè)素養(yǎng)、技術運用、社會認知等諸方面都提出了極高的要求。在2002年7月召開的法院隊伍建設工作會議上，最高人民法院首次明確提出了法官職業(yè)化建設的總體目標，并制定了《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》，真正拉開了法官職業(yè)化建設的序幕?？陀^而言，我國在推進法官職業(yè)化建設方面已經(jīng)有了很大的進步，但相對于現(xiàn)代法治建設的需求仍頗為不足。有學者分析認為，盡管我國許多法院特別是一些中、高級以上法院的法官專業(yè)化水平已經(jīng)有相當提高，但以下問題仍不容回避：完全以職業(yè)知識和能力為選任條件的職業(yè)競爭機制在全國范圍內(nèi)還沒有真正形成；我國每個法官每年的審判效率不太樂觀；當前部分法官的學歷層次與其實際業(yè)務水平尚不完全協(xié)調(diào)；部分法官的人文素養(yǎng)和道德人格魅力仍然有待改善。[10]法官的判斷之所以能被公眾認可和接受，毫無疑問與其自身的職業(yè)素質(zhì)有著密切的關聯(lián)，這也是維護法律權威和司法公正的基本前提。

三、中國司法改革的現(xiàn)代化向度

如當前其他任何領域的改革一樣，我國司法改革也一直經(jīng)歷著困惑和矛盾，但其前進指向的現(xiàn)代化目標是肯定的。司法現(xiàn)代化反映了現(xiàn)代法治社會建設的必然要求，是“體現(xiàn)當代世界范圍內(nèi)法治國家實現(xiàn)法律設定之權利、自由、平等價值目標所依據(jù)的精神、原則，并用以保證法律被獨立、平等、公正地適用的全部過程”[11]。當然，司法現(xiàn)代化不僅體現(xiàn)為動態(tài)的發(fā)展過程，而且需要具有相對靜態(tài)的判定標準。應強調(diào)的是，為了避免脫離實際而陷入烏托邦式的鼓噪，司法改革對中國國情的考慮和對中國獨具特色發(fā)展需要的滿足是必須的。本文認為，在肯定現(xiàn)代化指向的總體前提下，針對當前存在的問題，司法改革在具體向度上應著力關注以下基本的要素指標：（一）司法理念的人本化真正意義的司法改革應是以人為標準、以人為目的并崇尚人文關懷的“，是以符合人性要求為價值目標的司法改革”[12]?，F(xiàn)代司法理念發(fā)端于近代人文主義思想，與現(xiàn)代法律的價值取向和精神訴求息息相關，基本內(nèi)容涉及司法的公正、效率、中立、獨立、民主、正當、權威、透明等一系列方面。無論現(xiàn)代司法理念如何表述，其內(nèi)蘊的價值取向決定了它與人本觀念必然有著天然的聯(lián)系。從根本上講，現(xiàn)代司法理念實際上就是法官如何實現(xiàn)現(xiàn)代社會背景下不同主體在法律上獲得平等、公正、正義等價值之問題。在強調(diào)中國國情的官方話語體系下，也就是司法如何服務于人民的問題。司法為民的提出雖然極具政治色彩，但在一定意義上卻是最具有包容性并最具有中國特色的現(xiàn)代司法理念。基于這一認識，司法應該被界定為一種提供公共服務的活動，在立場、方式和態(tài)度上必須彰顯親和性，使當事人受到體面和尊嚴的對待，避免司法的專業(yè)化知識與方式成為當事人享受司法服務的障礙；應當進一步賦與和保障公民訴訟權，便利當事人參與和行使各項訴訟權利；最為重要的是，司法活動必須通過對矛盾糾紛的解決和社會秩序的修復，實現(xiàn)人們對司法公正和社會正義的追求。（二）司法功能的多元化在傳統(tǒng)司法中，依法審判和解決糾紛被認為是司法的基本功能。隨著社會的變革和轉(zhuǎn)型，司法功能的拓展已逐漸成為司法改革的內(nèi)在要求。換而言之，社會的進步和發(fā)展要求司法在充分發(fā)揮其定紛止爭、進行利益平衡、維護公民權利直接功能的基礎上，進一步擴充其延伸性功能，強化對權力的制約、加強對公共政策制定的影響力。有人認為，社會轉(zhuǎn)型期為實現(xiàn)與發(fā)展法院的司法功能提供一個釋放機會與擴張空間，并已經(jīng)呈現(xiàn)出司法主管功能、權力制約功能、公共政策形成功能、釋法補漏功能、解決糾紛功能等形成和延伸的變化特征[13]。從可行性和必要性的角度看，司法應當在解決社會矛盾和沖突方面發(fā)揮更重大的作用，其所提供的解決方案應具有終局性的效果；拓展司法審查的領域、賦予憲法以可訴性已成為當前普遍的認同，應成立專門的違憲審查機構，由司法來審查和裁決法律、法規(guī)及行政行為是否違憲，已加強對人權的保障，防止國家權力對社會主體合法權利造成損害；應為社會主體提供更加充分和更具操作性的司法救濟，特別是要賦予法院對損害公民權益的行政案件全面審判的權力，改變對抽象行政行為、終局行政行為、內(nèi)部行政行為等不能審查的現(xiàn)象；對那些涉及公共利益、社會急需但立法、政策一時不能滿足需要的案件，法院在審理時應在法定職權內(nèi)促進公共政策的形成。（三）司法權行使的獨立化“如果司法過程難以以某種方式避開社會中行政機構或其他當權者的擺布，一切現(xiàn)代的法律制度都不能實現(xiàn)它的法定職能，也無法促成所期望的必要的安全與穩(wěn)定?！盵14]司法權的獨立雖然不等于司法權的公正行使，卻是實現(xiàn)司法公正的必要前提。司法權的獨立包括司法權的行使主體獨立和司法權的運行過程獨立。在主體獨立方面，要保持司法機關在人事制度上一定的獨立性，將法官、檢察官的任免納入法律監(jiān)督的范圍；要進一步細化法官、檢察官的任免條件和程序；司法人員在辦案過程中，非因違反法律規(guī)定不受上級領導和上級機關的干涉，僅依據(jù)法律和事實作出理性的判斷和決定。在運行過程獨立方面，法官在執(zhí)行審判職務時，除受事實與法律的約束外，不允許包括各種國家機關、社會團體、組織、個人、其他法官與法院在內(nèi)的一切主體隨意干涉法官的審判活動；應完善司法權行使的程序規(guī)定，在外來權力與司法權之間設置必要的隔離區(qū)域；要增加司法權行使過程的透明度，減少暗箱操作的可能；要建立對非法干預法院依法獨立辦案行為的責任追究制度和備案登記報告制度，加大對不當干預法院審判和執(zhí)行工作的紀檢監(jiān)察力度。應當注意的是，司法權獨立制度的設計必須與司法權制約制度的完善相輔相成，不可偏廢。（四）司法管理的去行政化就中國當前的實際而言，完全意義的去除司法管理中的行政化并不現(xiàn)實。因此，這里的去行政化是探討如何通過改變現(xiàn)行管理體制以避免對司法權行使的干擾。針對行政事務問題的無法回避，有學者認為應建立統(tǒng)一的行政管理實施機構，將法院內(nèi)部所有行政機構合并成一個管理機構，稱為法院行政管理（總）局，作為法院行政管理決策組織的執(zhí)行機構[15]。也有學者提出，法院內(nèi)部行政部門的定位應當是服務性的，職責主要是管理內(nèi)部行政事務，保障審判工作的順利進行，無權干預審判、無權對法官進行考核、監(jiān)督、懲戒；另外，建議把程序性管理權納入規(guī)范化管理軌道，繼續(xù)完善審判流程管理機制，把文書送達、財產(chǎn)保全、排期開庭徹底從審判庭分離出去，并納入程序化管理中，防止部分領導借程序性事務干擾審判[16]。司法權和行政權在司法機關的并存確實極易導致后者對前者的干涉，因此，在目前對司法管理機制的重新定位和規(guī)范十分必要，行政色彩的弱化和行政權力的退居幕后應是解決問題的關鍵所在。（五）司法主體的職業(yè)化這一問題主要涉及法官隊伍的建設，是司法改革進程中被關注最多的問題之一。法官是精英化的職業(yè)，是評判一個國家司法現(xiàn)代化的重要指標[17]。法官職業(yè)化是現(xiàn)代法治國家基本特征和必然要求，缺乏法官職業(yè)化的主體基礎，司法現(xiàn)代化是無從談起的。身著法袍、手持法槌并非法官職業(yè)化的象征，實現(xiàn)法官的職業(yè)化、專業(yè)化甚至精英化需要從多方面入手。一是要完善法官的職業(yè)準入制度，規(guī)范法官選任程序，統(tǒng)一法官選任標準，嚴格法官遴選制度，從學歷、任職資格等方面提高法官職業(yè)準入的條件；二是要制定科學、合理的法官政績評價體系，推行法官的分類管理，嚴格對法官職業(yè)行為的監(jiān)督和對職業(yè)水平的考核，逐步提高法官的職業(yè)化管理水平；三是強化法官的職業(yè)崇敬意識和職業(yè)道德，樹立職業(yè)神圣感和使命感，確立法官的職業(yè)良知，也促使社會對法官和法院的認可、理解和尊重；四是大力推行法官培養(yǎng)和繼續(xù)教育制度，不斷提升法官的職業(yè)技能，讓法官從機械適用法律的工匠變成能夠熟運用司法技巧的藝術家；五是完善法官任職保障制度，對法官的生活保障、人身安全保障、任職保障提供一體化制度設計，解除其后顧之憂。司法改革是一個充滿探索的過程，猶如在布滿荊棘的征途中艱難地穿行，既需要勇氣也需要信心。盡管存在許多不盡如人意的地方，但改革仍然要持續(xù)下去。如果說剛剛施行完畢的最高人民法院《二五改革綱要》開始了對司法體制變革的初步涉足，那么近期《三五改革綱要》的頒布則宣布了對司法體制變革的繼續(xù)深入。我們有理由相信，隨著司法改革的進一步推行，現(xiàn)實中難題將會逐步破解。