導(dǎo)語(yǔ)：地中海的環(huán)境保護(hù)發(fā)展與經(jīng)驗(yàn)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘　要：地中海行動(dòng)計(jì)劃是當(dāng)前13個(gè)“區(qū)域海洋項(xiàng)目”中最早的一個(gè)，為其他區(qū)域項(xiàng)目提供了參考經(jīng)驗(yàn)。自1995年起，地中海行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)入了第二階段，重點(diǎn)轉(zhuǎn)向通過(guò)落實(shí)可持續(xù)發(fā)展減少并盡可能消除污染。《巴塞羅那公約》及議定書得到了相應(yīng)修訂并增補(bǔ)了新的議定書，其中《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》以及《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》反映出地中海行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)生態(tài)保護(hù)及海岸區(qū)域綜合管理的努力。地中海區(qū)域的實(shí)踐對(duì)在同樣是半閉海的中國(guó)周邊海域開展環(huán)境保護(hù)合作有如下啟示：（1）在環(huán)境問(wèn)題上開展功能性合作可以與海域管轄權(quán)問(wèn)題并行不悖；（2）一項(xiàng)區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃若能包括整體規(guī)劃、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、法律、制度與財(cái)政支持四個(gè)部分則更為完整；（3）區(qū)域合作的發(fā)展應(yīng)反映全球性海洋環(huán)境法的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：區(qū)域海洋項(xiàng)目；地中海行動(dòng)計(jì)劃；區(qū)域合作

區(qū)域?qū)蛹?jí)已成為海洋治理中不可或缺的一環(huán)。就海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的區(qū)域合作而言，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1974年發(fā)起的“區(qū)域海洋項(xiàng)目”（Regional　Seas　Programme），成為了20世紀(jì)70年代以來(lái)最突出的應(yīng)對(duì)海洋污染的國(guó)際性努力。至今，已有超過(guò)143個(gè)國(guó)家參加了由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起的13個(gè)區(qū)域海洋項(xiàng)目①。地中海行動(dòng)計(jì)劃是其中最早的一個(gè)，并成功地為其他區(qū)域的實(shí)踐提供了模板與經(jīng)驗(yàn)，被譽(yù)為聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署王冠上的寶石。本文在回顧總結(jié)地中海行動(dòng)計(jì)劃第一階段的成就之后，將重點(diǎn)論及地中海行動(dòng)計(jì)劃第二階段的發(fā)展，在結(jié)語(yǔ)部分則將探討地中海環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)周邊海域環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作的啟示。

一、地中海行動(dòng)計(jì)劃第一階段的成就

地中海沿海國(guó)在20世紀(jì)70年代對(duì)環(huán)境問(wèn)題采取集體行動(dòng)的初衷是擔(dān)心污染對(duì)海洋生物資源的影響。在冷戰(zhàn)的背景下，地中海沿海國(guó)一致反對(duì)區(qū)域外大國(guó)涉足地中海的環(huán)境問(wèn)題。因此，由聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織建立的地中海漁業(yè)總理事會(huì)率先開展協(xié)調(diào)，推動(dòng)調(diào)查污染狀況的合作②［1］（P323－327）。在區(qū)域海洋項(xiàng)目得到批準(zhǔn)之后，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署承擔(dān)起了推進(jìn)地中海海洋環(huán)境保護(hù)合作的工作。1975年2月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起了保護(hù)地中海政府間會(huì)議（Intergovernmental　Meeting　on　the　Pro－tection　of　the　Mediterranean），當(dāng)時(shí)地中海18個(gè)沿海國(guó)中有16個(gè)出席了會(huì)議，出席會(huì)議的還有聯(lián)合國(guó)、其他國(guó)際組織及非地中海國(guó)家的代表。在這次會(huì)議上通過(guò)了5頁(yè)篇幅的《行動(dòng)計(jì)劃》。在這份文件中，地中海行動(dòng)計(jì)劃被定義為包括整體規(guī)劃資源開發(fā)與管理，監(jiān)測(cè)、評(píng)估污染狀況，法律（框架公約及議定書），制度與財(cái)政支持四個(gè)部分：“Ⅰ．整體規(guī)劃地中海盆地資源的開發(fā)與管理；Ⅱ．協(xié)調(diào)關(guān)于污染狀況及保護(hù)措施研究、監(jiān)測(cè)、交換信息及評(píng)估的項(xiàng)目；Ⅲ．保護(hù)地中海環(huán)境的框架公約以及附有技術(shù)附件的相關(guān)議定書；Ⅳ．行動(dòng)計(jì)劃的制度與財(cái)政支持?！雹偕鲜鏊膫€(gè)部分是相輔相成的整體。檢測(cè)與評(píng)估部分（或稱科學(xué)技術(shù)部分）幫助形成對(duì)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)重性的共識(shí)；法律部分構(gòu)成了對(duì)共識(shí)及相應(yīng)措施的正式表達(dá)；包括建立相關(guān)國(guó)際組織在內(nèi)的制度支持，負(fù)責(zé)管理與協(xié)調(diào)落實(shí)合作的相應(yīng)措施；完成這些工作將產(chǎn)生巨大花費(fèi)，財(cái)政支持可緩解各國(guó)由此產(chǎn)生的憂慮；最后，整體規(guī)劃則旨在調(diào)和對(duì)發(fā)展的需求及對(duì)改善地中海環(huán)境質(zhì)量的需求，這一點(diǎn)對(duì)區(qū)域內(nèi)的發(fā)展中國(guó)家尤為重要。為了執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃中污染評(píng)估與監(jiān)測(cè)的部分，地中海沿海國(guó)發(fā)起了“地中海污染監(jiān)測(cè)和研究協(xié)調(diào)項(xiàng)目”（Coordinated　Mediterranean　Pollution　Monitoring　and　Research　Programme），旨在為各國(guó)政府提供執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃的科技能力與科學(xué)證據(jù)。整體規(guī)劃部分處理的問(wèn)題則不僅限于海洋污染，還涉及更廣泛的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。具體體現(xiàn)為20世紀(jì)80年代初啟動(dòng)的“藍(lán)色計(jì)劃”（Blue　Plan）和“優(yōu)先行動(dòng)項(xiàng)目”（Priority　Actions　Programme）。在制度安排方面，地中海行動(dòng)計(jì)劃的最高決策主體為每?jī)赡昱e行的《巴塞羅那公約》締約方會(huì)議，并在1982年成立了地中海行動(dòng)計(jì)劃協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（MAP　Coordinating　Unit）作為行動(dòng)計(jì)劃的秘書處。除此之外，各區(qū)域活動(dòng)中心（Regional　Activity　Centres）具體協(xié)助長(zhǎng)期項(xiàng)目及相關(guān)議定書的執(zhí)行②。在財(cái)政支持方面，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署在行動(dòng)計(jì)劃起始階段提供了財(cái)政支持。而在1983年之后，資金一方面由締約方通過(guò)向地中海信托基金（Mediterranean　Trust　Fund）繳納捐助，另一方面來(lái)自歐盟、聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)以及全球環(huán)境基金（Global　Environment　Facility）為具體項(xiàng)目或活動(dòng)提供的捐款。至于法律部分，1976年地中海區(qū)域沿海國(guó)全權(quán)代表會(huì)議（Conference　of　Plenipotentiaries　ofCoastal　States　of　the　Mediterranean　Region）通過(guò)了框架性的《保護(hù)地中海免受污染公約》（TheConvention　for　the　Protection　of　the　Mediterranean　Sea　Against　Pollution，簡(jiǎn)稱1976年《巴塞羅那公約》）以及兩個(gè)議定書，即《防止船舶和飛機(jī)傾廢污染地中海協(xié)議書》以及《合作防治在緊急狀況下石油及其他有害物質(zhì)污染地中海議定書》。這種框架性公約加議定書的模式也被稱為“巴塞羅那公約體系”：框架性公約構(gòu)成了各國(guó)對(duì)執(zhí)行行動(dòng)計(jì)劃的明確、有約束性的正式表達(dá)；針對(duì)各種污染源和環(huán)境保護(hù)措施的功能性議定書實(shí)際是地中海行動(dòng)計(jì)劃的核心，為管理具體污染源規(guī)定了詳細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)、程序及措施。同時(shí)，框架性公約加議定書的模式也為制定后續(xù)的議定書留下了空間。至今巴塞羅那公約體系下已有7個(gè)議定書通過(guò)并生效（如表1所示）。地中海行動(dòng)計(jì)劃所設(shè)立的原則、公約及議定書、制度設(shè)計(jì)使之成為了一個(gè)斯蒂芬•克拉斯納（Stephen　Krasner）意義上的國(guó)際制度。在總結(jié)其成功原因時(shí)，對(duì)功能性路徑的選擇尤其值得強(qiáng)調(diào)：從時(shí)間上而言，地中海行動(dòng)計(jì)劃的發(fā)起和聯(lián)合國(guó)第三次海洋法會(huì)議的準(zhǔn)備與召開幾乎是同時(shí)的。沿海國(guó)擴(kuò)大管轄海域是第三次海洋法會(huì)議的主要推動(dòng)力。但許多地中海國(guó)家很早便認(rèn)識(shí)到在半閉海的地理?xiàng)l件中，以擴(kuò)大沿海國(guó)管轄海域的方式應(yīng)對(duì)海洋環(huán)境的困難①。對(duì)此，地中海沿海國(guó)正確地選擇了功能性合作以應(yīng)對(duì)海洋污染問(wèn)題。對(duì)于區(qū)域內(nèi)的歐共體國(guó)家，功能主義的合作是不陌生的。在對(duì)歐洲一體化進(jìn)程的學(xué)術(shù)探討中，功能主義是最早出現(xiàn)的理論解釋：不同于政治合作，功能合作局限于明確的有限領(lǐng)域，并由此創(chuàng)設(shè)出新的國(guó)際性機(jī)制。而地中海區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)出巨大差異的其他國(guó)家也更容易接受以功能性合作處理政治敏感度較低的問(wèn)題［2］（P648）。

二、地中海行動(dòng)計(jì)劃第二階段的發(fā)展

受1992年里約環(huán)境與發(fā)展會(huì)議通過(guò)的《21世紀(jì)議程》影響，1995年6月5至8日在巴塞羅那召開的第九次締約方會(huì)議通過(guò)了新的行動(dòng)計(jì)劃以及對(duì)《巴塞羅那公約》的修訂，標(biāo)志著地中海行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)入了第二階段。

（一）1995年行動(dòng)計(jì)劃

1995年《關(guān)于保護(hù)地中海海洋環(huán)境及海岸區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)計(jì)劃（地中海行動(dòng)計(jì)劃：第二階段）》的主要貢獻(xiàn)是明確提出了第二階段主要的目標(biāo)，包括：“確保對(duì)海洋與陸地資源的可持續(xù)管理，以及將環(huán)境整合到社會(huì)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地利用政策當(dāng)中；通過(guò)防止污染、減少并盡可能消除污染來(lái)源，無(wú)論是長(zhǎng)期性的還是事故性的，保護(hù)海洋環(huán)境及海岸區(qū)域；保護(hù)自然，保護(hù)并改善具有生態(tài)或文化價(jià)值的地點(diǎn)和景觀；加強(qiáng)地中海沿海國(guó)之間在為當(dāng)代及后代的利益管理共同遺產(chǎn)及資源方面的團(tuán)結(jié)；為提升生活質(zhì)量作出貢獻(xiàn)?！雹诳梢?，1995年行動(dòng)計(jì)劃將可持續(xù)發(fā)展列為最重要的目標(biāo)。1995年行動(dòng)計(jì)劃提出建立地中?？沙掷m(xù)發(fā)展委員會(huì)（Mediterranean　Commission　for　Sustainable　Development）以推進(jìn)環(huán)境與發(fā)展相整合。該委員會(huì)于1996年建立，作為智庫(kù)性的咨詢機(jī)構(gòu)，其職能為評(píng)估區(qū)域內(nèi)國(guó)家共同關(guān)心的，或由國(guó)際及區(qū)域議程所提出的可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題，并向締約方提供相關(guān)建議③。2005年，締約方會(huì)議通過(guò)了由該委員會(huì)籌備的《地中海可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（Mediterranean　Strategy　for　Sustainable　Devel－opment），這份框架性文件回應(yīng)了1995年行動(dòng)計(jì)劃中對(duì)達(dá)成區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，也為國(guó)家層面制定可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略提供了指南。其中提出了如下7個(gè)“優(yōu)先行動(dòng)與協(xié)同領(lǐng)域”④：（1）更好地管理水資源；（2）提升能源合理使用，增加可再生能源的使用，減緩并適應(yīng)氣候變化；（3）以適當(dāng)?shù)倪\(yùn)輸管理實(shí)現(xiàn)可持續(xù)交通；（4）可持續(xù)旅游業(yè)作為主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)；（5）可持續(xù)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展；（6）可持續(xù)城市發(fā)展；（7）海洋、海岸區(qū)域及海洋資源的可持續(xù)管理。

（二）《巴塞羅那公約》的修訂

經(jīng)修訂的《巴塞羅那公約》被重新命名為《地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域保護(hù)公約》（Conven－tion　for　the　Protection　of　the　Marine　Environment　and　the　Coastal　Region　of　the　Mediterranean，簡(jiǎn)稱為1995年《巴塞羅那公約》）。當(dāng)前已有包括歐盟在內(nèi)的22個(gè)締約方。1995年《巴塞羅那公約》中的重要修訂包括：1．接納了《21世紀(jì)議程》提出的主要原則與辦法，包括：可持續(xù)發(fā)展；預(yù)警原則；環(huán)境影響評(píng)估；海岸區(qū)域綜合管理；①采用可獲得的最佳技術(shù)、最佳環(huán)境實(shí)踐和推進(jìn)環(huán)保型技術(shù)的應(yīng)用②。2．?dāng)U展了適用范圍。1995年《巴塞羅那公約》第1條保留了1976年公約對(duì)“地中海區(qū)域”的地理界定③，但通過(guò)刪去關(guān)于原則上不包括締約方內(nèi)水的條文。1995年《巴塞羅那公約》的適用區(qū)域擴(kuò)展至了締約方內(nèi)水，并且為落實(shí)海岸區(qū)域綜合管理，還進(jìn)一步規(guī)定可擴(kuò)展至“各締約方在其領(lǐng)土內(nèi)指定的海岸區(qū)域”。值得注意的是，在擴(kuò)展功能區(qū)域的同時(shí)，1995年《巴塞羅那公約》中也有明確的“權(quán)利保留”條款，即“本公約及其議定書的任何內(nèi)容不損害任何國(guó)家與聯(lián)合國(guó)海洋法公約有關(guān)的權(quán)利與立場(chǎng)”④。3．?dāng)U大了參與面。在制度安排方面，第20條增設(shè)了“觀察員”制度，締約方可決定非締約方或國(guó)際組織作為觀察員參加會(huì)議。另外，第15條還對(duì)“公眾信息與參與”作出了規(guī)定，要求締約方確保公眾獲得執(zhí)行公約及議定書的信息，并確保獲得參與相關(guān)決策的機(jī)會(huì)。

（三）議定書的修訂與增補(bǔ)

雖然1995年行動(dòng)計(jì)劃與《巴塞羅那公約》都在篇幅上有了擴(kuò)充，但具體標(biāo)準(zhǔn)與措施仍通過(guò)議定書進(jìn)行制定。為適應(yīng)上述新的目標(biāo)與原則以及國(guó)際環(huán)境法的新發(fā)展，許多第一階段制定的議定書經(jīng)過(guò)了修訂（修訂情況見表1），并增補(bǔ)了1996年《防止危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及處置污染地中海議定書》以及2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。鑒于本文的篇幅，下文僅分析1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》，以及2008年《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。這兩份議定書反映出地中海行動(dòng)計(jì)劃落實(shí)生態(tài)保護(hù)及海岸區(qū)域綜合管理的努力，并且議定書適用范圍的擴(kuò)展也尤其值得關(guān)注。1．《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》。1995年通過(guò)的該議定書于1999年12月12日生效后取代了1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)域議定書》。（1）適用范圍的突破。1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書》的適用范圍為締約方主權(quán)范圍之內(nèi)，主要為領(lǐng)海。新的《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》有了引人注目的擴(kuò)大：適用于地中海全部海域，并且適用于海床及其底土，以及各締約方指定的包括濕地在內(nèi)的陸上海岸區(qū)域⑤。地中海的特點(diǎn)之一是沿海國(guó)未充分主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，海域內(nèi)仍保留大面積的公海，并且存在一些劃界方面的困難及糾紛。議定書在將適用范圍擴(kuò)大到公海的同時(shí)，也特別制定了“權(quán)利保留”條款：“本議定書的任何內(nèi)容或任何在本議定書基礎(chǔ)上采取的行動(dòng)，不應(yīng)損害任何國(guó)家與海洋法有關(guān)的權(quán)利、當(dāng)前及未來(lái)的主張以及法律觀點(diǎn)，尤其是關(guān)于海域的性質(zhì)及范圍、海岸相向或相鄰國(guó)家間的海域劃界、在公海的航行自由、通過(guò)用于國(guó)際航行的海峽的權(quán)利及形式、在領(lǐng)海的無(wú)害通過(guò)權(quán)，以及沿海國(guó)、船旗國(guó)及港口國(guó)管轄權(quán)的性質(zhì)及范圍”；并且，“在本議定書基礎(chǔ)上采取的行動(dòng)不應(yīng)構(gòu)成主張、競(jìng)爭(zhēng)或質(zhì)疑任何關(guān)于國(guó)家主權(quán)或管轄權(quán)的主張的理由”①。如圖利奧•斯科瓦齊（TullioScovazzi）所指出的，這種處理所體現(xiàn)的功能路徑為，“一方面，在海洋環(huán)境方面的政府間合作應(yīng)不妨礙其他不同性質(zhì)的法律問(wèn)題；但是另一方面，存在這些法律問(wèn)題（難以在短期內(nèi)解決）不應(yīng)妨礙或拖延采取保持地中海生態(tài)平衡的必要措施”［3］（P99）。（2）地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單。在合作管理特別保護(hù)區(qū)的方面，新的議定書增設(shè)了地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單（List　of　Specially　Protected　Areas　of　Mediterranean　Importance）制度。該清單可包括如下的地點(diǎn)：“對(duì)保護(hù)地中海生物多樣性的要素起到重要作用的；包括地中海特有生態(tài)系統(tǒng)的或?yàn)l危物種棲息地的；在科學(xué)、美學(xué)、文化或教育上有特殊意義的?！雹谧h定書第9條詳細(xì)規(guī)定了制定地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單的程序。其中，對(duì)于部分或全部位于公海的區(qū)域，提案須由“相關(guān)的兩個(gè)或兩個(gè)以上相鄰締約方”提交，并向特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動(dòng)中心（Regional　Activity　Centrefor　Specially　Protected　Areas）提交一份關(guān)于地理位置、自然及生態(tài)特征、法律地位、管理計(jì)劃及其執(zhí)行，以及對(duì)地中海之重要性的介紹性報(bào)告③。清單的訂立須經(jīng)締約方會(huì)議同意④。至今，地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單已包括33處地點(diǎn)，其中有一處涵蓋公海海域，即由法國(guó)、意大利及摩納哥為海洋哺乳動(dòng)物設(shè)立的海洋生物保護(hù)區(qū)（Pelagos　Sanctuary）⑤。對(duì)于清單的效力，締約方同意承認(rèn)清單內(nèi)各地點(diǎn)對(duì)地中海的特殊重要性，并承諾“遵守適用于地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單的措施，不授權(quán)或進(jìn)行任何可能違反設(shè)立地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單之目標(biāo)的活動(dòng)”⑥。同時(shí)，地中海重要特別保護(hù)區(qū)清單并不排除各締約方在清單外設(shè)立保護(hù)區(qū)的權(quán)利。由于特別保護(hù)區(qū)（尤其是位于公海的特別保護(hù)區(qū)）限制其他海洋使用的性質(zhì)，議定書第28條專門規(guī)定了與第三方國(guó)家的關(guān)系，締約方應(yīng)“邀請(qǐng)非議定書締約方的相關(guān)國(guó)家及國(guó)際組織合作執(zhí)行本議定書”。（3）物種保護(hù)與養(yǎng)護(hù)。1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》除序言部分明確提及《生物多樣性公約》外，第三部分專門對(duì)物種的保護(hù)與養(yǎng)護(hù)作出了規(guī)定，這是對(duì)1982年《地中海特別保護(hù)區(qū)議定書》的重大增補(bǔ)。類似于1976《防止船舶和飛機(jī)傾廢污染地中海協(xié)議書》的結(jié)構(gòu)，這一部分只規(guī)定了締約方應(yīng)采取的國(guó)內(nèi)措施以及應(yīng)采取的合作措施，而具體的受保護(hù)物種則由附件列舉。對(duì)于附件II“瀕?；蚴芡{的物種清單”（List　of　Endangered　or　Threatened　Species）中的動(dòng)植物，締約方應(yīng)確保最大可能地保護(hù)和恢復(fù)這些物種。對(duì)于附件III“開發(fā)受規(guī)制的物種清單”（List　of　Species　Whose　Exploitation　is　Regulated）中的物種（包括魚綱物種），締約方在授權(quán)開發(fā)及管理這些物種的同時(shí)，應(yīng)與主管國(guó)際組織（即地中海漁業(yè)總委員會(huì)）合作采取適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)護(hù)措施⑦。2008年，負(fù)責(zé)推進(jìn)1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》實(shí)施的特別保護(hù)區(qū)區(qū)域活動(dòng)中心與國(guó)際糧農(nóng)組織（代表地中海漁業(yè)總委員會(huì)）簽訂了合作備忘錄，同意在如下領(lǐng)域展開合作：（1）在地中海區(qū)域發(fā)展并參與落實(shí)漁業(yè)的生態(tài)系統(tǒng)方法（Ecosystem　Approach　to　Fisheries）；（2）探明生態(tài)系統(tǒng)中的敏感海洋棲息地；（3）為海岸區(qū)域管理制定可持續(xù)發(fā)展框架及指南；（4）加強(qiáng)科學(xué)研究，尤其是保護(hù)象征性物種；（5）發(fā)展并加強(qiáng)地中海海洋環(huán)境與漁業(yè)之間的溝通合作。［4］（P116）2．《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》。自地中海行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)入第二階段以來(lái)，在區(qū)域和國(guó)家層面同時(shí)推進(jìn)海岸區(qū)域綜合管理就是落實(shí)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)。1995年行動(dòng)計(jì)劃中提出“海岸區(qū)域綜合管理應(yīng)逐漸成為處理影響地中海沿海區(qū)域的問(wèn)題的標(biāo)準(zhǔn)辦法”。而1995年《巴塞羅那公約》第4條第3款（e）項(xiàng)進(jìn)一步規(guī)定“推進(jìn)海岸區(qū)域綜合管理”是締約方的一般義務(wù)之一。2008年1月21日，《地中海海岸區(qū)域綜合管理議定書》于馬德里簽署被認(rèn)為是地中海行動(dòng)計(jì)劃第二階段的高潮，該議定書已于2011年3月24日生效。（1）適用范圍的界定。議定書的目的是在地中海海岸區(qū)域運(yùn)用綜合管理，那么首要的便是定義“海岸區(qū)域綜合管理”及“海岸區(qū)域”。“海岸區(qū)域綜合管理”被定義為：“可持續(xù)管理和使用海岸區(qū)域的動(dòng)態(tài)過(guò)程，同時(shí)考慮到海岸生態(tài)系統(tǒng)及景觀的脆弱性、各種活動(dòng)及使用的多樣性及彼此的相互作用、某些活動(dòng)與使用的海事定位及其對(duì)海洋與陸地部分的影響?！雹僮h定書的適用范圍是議定書談判中的難點(diǎn)，最終“沿海區(qū)域”的定義巧妙結(jié)合了明確的界限及靈活性：海岸區(qū)域的向海界限明確為締約方領(lǐng)海的內(nèi)部界限；而海岸區(qū)域的向陸界限，則為締約方指定的適當(dāng)海岸單元。②結(jié)合1995年《巴塞羅那公約》第1條，沿海區(qū)域的界定實(shí)際由締約國(guó)指定。議定書的適用范圍在向陸上擴(kuò)展的同時(shí)，也尊重了締約方的領(lǐng)土主權(quán)，反映出區(qū)域路徑與國(guó)家主權(quán)之間的張力與妥協(xié)。與《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》類似，議定書第4條特別規(guī)定了“權(quán)利保留”的條款，除對(duì)海洋管轄權(quán)主張的保留外，第4條第4款還特別強(qiáng)調(diào)議定書的規(guī)定“不損害國(guó)家安全及防衛(wèi)活動(dòng)及設(shè)施，但是締約方同意此類活動(dòng)及設(shè)施在合理且可行的情況下應(yīng)以符合本議定書的方式操作或建立”。（2）框架性的規(guī)定?！逗０秴^(qū)域綜合管理議定書》的內(nèi)容實(shí)際是框架性的③，涵蓋的內(nèi)容有海岸區(qū)域綜合管理的目標(biāo)、原則、要素、辦法，海岸區(qū)域面臨的威脅，為執(zhí)行海岸區(qū)域綜合管理的合作，以及制度安排，即優(yōu)先行動(dòng)計(jì)劃區(qū)域活動(dòng)中心的職能。在海岸區(qū)域綜合管理的目標(biāo)與原則方面，議定書的用語(yǔ)非常寬泛，尤其需要科學(xué)證據(jù)的支撐，如“保持海岸生態(tài)系統(tǒng)、景觀及地貌的完整”④，“防止并（或）減少自然災(zāi)害尤其是氣候變化的影響”⑤，考慮到“潮間帶的生物豐富性、自然活力及功能”⑥，“不超出海岸區(qū)域的承載能力”⑦，“應(yīng)平衡整個(gè)海岸區(qū)域的利用分布”⑧等等。議定書第8條規(guī)定的一般義務(wù)為：“締約方應(yīng)遵守國(guó)際及區(qū)域法律的規(guī)定，應(yīng)努力確保海岸區(qū)域的可持續(xù)使用及管理，從而維護(hù)海岸自然棲息地、景觀、自然資源及生態(tài)”?！皯?yīng)努力（Shall　Endeavour）”表明了一種行動(dòng)的義務(wù)，而非達(dá)成結(jié)果的義務(wù)。與1995年行動(dòng)計(jì)劃尤其相似，議定書第二部分“海岸區(qū)域綜合管理要素”為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、捕魚、水產(chǎn)養(yǎng)殖、旅游業(yè)、體育及娛樂(lè)活動(dòng)、對(duì)特殊自然資源的利用、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及海事活動(dòng)等方面的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理提供了指導(dǎo)。同時(shí)，還要求各締約方采取措施改善對(duì)濕地和河口、海洋棲息地、海岸森林、沙丘、海岸風(fēng)景地貌以及島嶼的保護(hù)，特別要注意對(duì)地中海地區(qū)豐富的文化遺產(chǎn)（包括大量的水下遺產(chǎn)）進(jìn)行保護(hù)。在第三部分“海岸區(qū)域綜合管理方法”中，議定書除強(qiáng)調(diào)了監(jiān)測(cè)及觀測(cè)機(jī)制、《地中?？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》、國(guó)家戰(zhàn)略、環(huán)境評(píng)估的作用外，還要求締約方制定恰當(dāng)?shù)耐恋卣呒敖?jīng)濟(jì)財(cái)政措施。如馬爾科•普雷姆（Marko　Prem）所指出的，海岸區(qū)域綜合管理的跨部門性質(zhì)以及需要締約方修改現(xiàn)存國(guó)內(nèi)法是執(zhí)行議定書的困難所在［5］（P259）。（3）議定書的執(zhí)行。在確保議定書得到執(zhí)行方面，第7條規(guī)定的“協(xié)調(diào)”制度與第31條規(guī)定的“報(bào)告”制度尤其重要。由于海岸區(qū)域綜合管理的跨部門性質(zhì)，第7條要求締約方在國(guó)家、區(qū)域及地方層級(jí)協(xié)調(diào)各個(gè)部門，尤其是主管海洋與主管土地的部門之間，“避免部門辦法（Sector　Ap－proaches），便利綜合辦法”。為在區(qū)域?qū)用姹O(jiān)督議定書的執(zhí)行，第31條規(guī)定締約方須向締約方會(huì)議提交關(guān)于議定書執(zhí)行情況的報(bào)告，包括“所采取的措施、其效果以及執(zhí)行中遇到的問(wèn)題”。報(bào)告制度是地中海行動(dòng)計(jì)劃中監(jiān)督各締約方履行義務(wù)的重要制度。2008年7月，遵約委員會(huì)的建立進(jìn)一步完善了遵約機(jī)制。遵約委員會(huì)為締約方會(huì)議的附屬機(jī)構(gòu)，由從締約方提名的候選人名單中選舉產(chǎn)生的7人構(gòu)成。委員會(huì)每年至少召開一次會(huì)議，其職能為向締約方提供建議與協(xié)助，以幫助其遵守巴塞羅那條約體系下的義務(wù)，并總體地促進(jìn)、監(jiān)督和確保遵約①。依據(jù)締約方會(huì)議通過(guò)的關(guān)于遵約機(jī)制及程序的文件，對(duì)于締約方嚴(yán)重的、正在發(fā)生的或反復(fù)發(fā)生的未遵約問(wèn)題，遵約委員會(huì)可：（a）警告；（b）未遵約報(bào)告；（c）考慮和采取任何為達(dá)成公約及議定書目的所需的行動(dòng)。②（四）地中海行動(dòng)計(jì)劃第二階段的特點(diǎn)在地中海行動(dòng)計(jì)劃40年的發(fā)展當(dāng)中，最引世人矚目的是締造了一個(gè)動(dòng)態(tài)的制度，在高度多樣性、沖突與合作共存的地中海區(qū)域維持了以海洋污染問(wèn)題為導(dǎo)向的政府間溝通與協(xié)作。而在自1995年以來(lái)的第二階段中，可以概括出如下發(fā)展特點(diǎn)：（1）貫徹可持續(xù)發(fā)展原則。地中海行動(dòng)計(jì)劃第一階段的重點(diǎn)是監(jiān)測(cè)及應(yīng)對(duì)污染，而第二階段的重點(diǎn)則是通過(guò)落實(shí)可持續(xù)發(fā)展減少并盡可能消除污染。其中，執(zhí)行海岸區(qū)域綜合管理是關(guān)鍵。（2）覆蓋面的擴(kuò)大。首先，如前文所述，1995年《巴塞羅那公約》的適用范圍擴(kuò)展至了締約方內(nèi)水，而1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》以及2008年《地中海整體海岸帶管理議定書》反映出海洋環(huán)境保護(hù)合作向公海和海岸區(qū)域擴(kuò)展的趨勢(shì)。其次，規(guī)制的海洋使用增多?！侗Ｗo(hù)地中海免受因勘探和開發(fā)大陸架、海床及其底土污染議定書》與《防止地中海區(qū)域受有害廢物越境轉(zhuǎn)移及處理導(dǎo)致污染議定書》的生效使得大陸架開發(fā)活動(dòng)及有害廢物運(yùn)輸活動(dòng)受到約束，而海岸區(qū)域綜合管理則涉及更為廣泛的行業(yè)與部分。此外，正是因?yàn)樯鲜霭l(fā)展，地中海行動(dòng)計(jì)劃第二階段進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了公眾參與以及第三方參與。

三、結(jié)語(yǔ)：地中海經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)周邊海域的啟示

概括而言，海洋環(huán)境保護(hù)的區(qū)域路徑較之全球性措施更為適宜的原因尤其在于：（1）對(duì)于陸源等特定類型的污染，由于其性質(zhì)，區(qū)域路徑較之全球性措施更為適當(dāng)；（2）海洋的差異性要求考慮區(qū)域性差異；（3）在緊急情況下區(qū)域性的防污機(jī)制更容易發(fā)揮作用。［6］（P53）因此，在海上交通繁忙、易受工業(yè)污染的閉?；虬腴]海，區(qū)域合作尤其重要①?！伴]海或半閉?！笔恰堵?lián)合國(guó)海洋法公約》中唯一明確定義的海洋區(qū)域。第122條規(guī)定：“為本公約的目的，‘閉海或半閉?！侵竷蓚€(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家所環(huán)繞并由一個(gè)狹窄的出口連接到另一個(gè)?；蜓?，或全部或主要由兩個(gè)或兩個(gè)以上沿海國(guó)的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域?！痹谫x予了“閉海或半閉?！碧厥獾姆傻匚恢螅?23條設(shè)立了鼓勵(lì)閉?；虬腴]海沿海國(guó)在生物資源管理與養(yǎng)護(hù)、海洋環(huán)境保護(hù)以及海洋科考方面進(jìn)行功能性區(qū)域合作的框架性制度：“閉海或半閉海沿岸國(guó)在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時(shí)，應(yīng)互相合作。為此目的，這些國(guó)家應(yīng)盡力直接或通過(guò)適當(dāng)區(qū)域組織：（a）協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護(hù)、勘探和開發(fā)；（b）協(xié)調(diào)行使和履行其在保護(hù)和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù)；（c）協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策，并在適當(dāng)情形下在該地區(qū)進(jìn)行聯(lián)合的科學(xué)研究方案；（d）在適當(dāng)情形下，邀請(qǐng)其他有關(guān)國(guó)家或國(guó)際組織與其合作以推行本條的規(guī)定?！彪m然有學(xué)者認(rèn)為《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第九部分“閉海或半閉?！保òǖ?22條與第123條兩個(gè)條款）未建立起具體的制度，但“閉?；虬腴]海”概念可以作為海洋區(qū)域合作的地理基礎(chǔ)與法律基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展出切實(shí)的區(qū)域合作實(shí)踐。區(qū)域海洋項(xiàng)目就起到了這樣的作用。1982年總結(jié)區(qū)域海洋項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的區(qū)域海洋項(xiàng)目政府專家會(huì)議（The　Meeting　of　Government　Experts　on　Re－gional　Marine　Programmes），在項(xiàng)目適用范圍方面作出的建議為：“區(qū)域行動(dòng)計(jì)劃（包括相關(guān)區(qū)域協(xié)議的發(fā)展）的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)擴(kuò)展至包括閉?；虬腴]海以及存在明確共同問(wèn)題的海洋與沿岸區(qū)域?！雹谥袊?guó)周邊海域，即黃海、東海以及南海都是典型的半閉海。在區(qū)域海洋項(xiàng)目中，西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃覆蓋了黃海及東海，東亞海項(xiàng)目則覆蓋了南海。較之于地中海區(qū)域的實(shí)踐，這些區(qū)域項(xiàng)目還有很大的發(fā)展空間。從地中海的環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作實(shí)踐中，筆者認(rèn)為如下經(jīng)驗(yàn)尤其具有啟示意義：1．就東海與南海而言，海洋劃界問(wèn)題及島礁主權(quán)爭(zhēng)端是阻礙合作進(jìn)一步展開的原因之一。地中海同樣面臨復(fù)雜且困難的劃界問(wèn)題。有學(xué)者估計(jì)，要完成地中海地區(qū)的大陸架劃界，至少需要?jiǎng)澏?0條界限，而當(dāng)前已達(dá)成劃界協(xié)議的僅有10條左右［7］（P71）。除地理?xiàng)l件外，地區(qū)內(nèi)長(zhǎng)期存在的政治問(wèn)題使得劃界問(wèn)題更為困難，包括英國(guó)在直布羅陀及伊比利亞半島的軍事基地，塞浦路斯的南北分裂，土耳其與希臘之間的島礁爭(zhēng)端，以及以色列與阿拉伯國(guó)家間的沖突，等等。但在地中海的實(shí)踐中，我們看到通過(guò)各議定書明確的功能界定，并輔之以“權(quán)利保留”條款，功能性合作可以與海域管轄權(quán)問(wèn)題并行不悖。2．地中海行動(dòng)計(jì)劃包括了整體規(guī)劃、監(jiān)測(cè)與評(píng)估、法律、制度與財(cái)政支持四個(gè)部分，這四個(gè)部分的完整性保障了行動(dòng)計(jì)劃的落實(shí)。聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署區(qū)域海洋計(jì)劃框架下的多數(shù)區(qū)域效仿了這一結(jié)構(gòu)。但是，西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃與東亞海項(xiàng)目在這組結(jié)構(gòu)上均有欠缺，尤其是法律部分欠缺區(qū)域性公約。西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃的結(jié)構(gòu)相對(duì)完善，在制度安排方面建立了包括專項(xiàng)監(jiān)測(cè)及海岸環(huán)境評(píng)估區(qū)域活動(dòng)中心（Special　Monitoring　and　Coastal　Environment　Assessment　Regional　ActivityCentre）在內(nèi)的4個(gè)區(qū)域活動(dòng)中心①。而東亞海項(xiàng)目的運(yùn)作方式主要是促進(jìn)遵守已有的環(huán)境公約并基于成員國(guó)的友好協(xié)作開展工作。這種缺陷直接導(dǎo)致行動(dòng)計(jì)劃執(zhí)行困難。如有學(xué)者對(duì)東亞海項(xiàng)目的評(píng)價(jià)：“東亞海項(xiàng)目建立了用以保護(hù)區(qū)域海環(huán)境的框架，然而幾乎尚未產(chǎn)生成效?！保?］（P82）3．地中海行動(dòng)計(jì)劃40年的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，其目標(biāo)與工作重點(diǎn)均在變化。對(duì)此，應(yīng)注意的是全球性質(zhì)的海洋環(huán)境法（包括軟法與硬法）的發(fā)展在很大程度上推動(dòng)了這些變化。如《21世紀(jì)議程》對(duì)1995年《巴塞羅那公約》的影響，1989年《控制危險(xiǎn)廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置的巴塞爾公約》對(duì)《防止危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及處置污染地中海議定書》的影響，1992年《生物多樣性公約》對(duì)1995年《地中海特別保護(hù)區(qū)和生物多樣性議定書》的影響。中國(guó)周邊海域的海洋環(huán)境合作也應(yīng)隨著全球性海洋環(huán)境法的發(fā)展而在合作的功能、目標(biāo)、路徑等方面繼續(xù)發(fā)展。

作者:鄭凡 單位:上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

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