導(dǎo)語：森林生態(tài)環(huán)境保護與資源產(chǎn)權(quán)制度改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

產(chǎn)權(quán)制度作為調(diào)整社會生產(chǎn)關(guān)系的基礎(chǔ)規(guī)范，是影響生產(chǎn)力發(fā)展的重要制度因素。森林資源產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護之間存在比較緊密的相關(guān)性。自20世紀50年代以來，我國森林資源產(chǎn)權(quán)制度發(fā)生了數(shù)次變革，對森林生態(tài)保護產(chǎn)生了較大影響。進入21世紀，國土生態(tài)安全成為林業(yè)建設(shè)的主要任務(wù)，森林生態(tài)保護與資源產(chǎn)權(quán)制度的改革重新引起社會的重視。森林資源經(jīng)營權(quán)利民有化作為林區(qū)林業(yè)改革的重要目標，其產(chǎn)權(quán)設(shè)置與森林資源保護之間的辨證關(guān)系出現(xiàn)了新的變化。以森林資源分類經(jīng)營為基礎(chǔ)，按照生態(tài)公益林和商品林兩種不同的森林經(jīng)營類型，構(gòu)建有區(qū)別的森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式，以取得生態(tài)和經(jīng)濟雙贏的產(chǎn)權(quán)格局。本文圍繞著上述問題，從理論和現(xiàn)實的角度予以論證和分析，以期為林區(qū)林權(quán)改革研究充實內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：森林資源環(huán)境保護產(chǎn)權(quán)制度

1、森林資源產(chǎn)權(quán)變革：抉擇與困境

在解放前相當長的歷史時期里，我國大多數(shù)林區(qū)一直保持著森林資源私人所有為主的民有民營林業(yè)[2]。在穩(wěn)固的民有民營產(chǎn)權(quán)制度下，森林經(jīng)營質(zhì)量的好壞與農(nóng)民自身的長遠經(jīng)濟利益之間一直保持著密切相關(guān)，這種由產(chǎn)權(quán)制度而形成的私人利益高度關(guān)聯(lián)性構(gòu)成了森林資源可持續(xù)經(jīng)營的關(guān)鍵。由于產(chǎn)權(quán)利益機制的約束，采伐多少，如何采伐，何時采伐，何地采伐等森林持續(xù)經(jīng)營的基本問題，已經(jīng)成為一種習慣或理性植根于農(nóng)民心里，應(yīng)用于長期森林經(jīng)營實踐。在工業(yè)化程度極低，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟占絕對地位的舊中國，作為森林產(chǎn)權(quán)主體制度作用的一種結(jié)果，林區(qū)的森林經(jīng)營總體上保持了可持續(xù)經(jīng)營狀態(tài)。就生產(chǎn)方式而言，盡管當時的森林經(jīng)營方式只能稱之為小農(nóng)經(jīng)濟，但是這種小規(guī)模分散的生產(chǎn)方式卻有效地避免了大規(guī)模森林采伐，有效地保護了良好的森林生態(tài)環(huán)境。

同西方發(fā)達工業(yè)化國家所經(jīng)歷的生態(tài)破壞性工業(yè)化進程一樣，新中國成立以后，基于社會主義改造的政治理想和發(fā)展工業(yè)的主觀愿望，以及經(jīng)濟增長的實際需要，森林資源一度成為工業(yè)化資本積累的重要來源，遭到大規(guī)?？撤ズ推茐?。傳統(tǒng)的民有民營產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了私人所有向初級社、高級社再到公有化的迅速轉(zhuǎn)變，民有民營林業(yè)迅速走向消亡，取而代之以集體和部分國家占有的公有公營產(chǎn)權(quán)模式，并一直持續(xù)到20世紀90年代。

森林資源產(chǎn)權(quán)制度的頻繁變化，對林區(qū)的林業(yè)生產(chǎn)性質(zhì)和生態(tài)環(huán)境保護帶來了巨大影響：①森林資源可持續(xù)經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)面臨崩潰，森林科學經(jīng)營的民間積極性喪失。農(nóng)民的森林經(jīng)營主體身份被剝奪，森林資源的產(chǎn)權(quán)被收歸集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民失去了森林獨立經(jīng)營權(quán)，森林經(jīng)營活動成為一種嚴格意義上的“部門經(jīng)濟活動”或“國家經(jīng)濟行為”。在新的產(chǎn)權(quán)制度下，喪失森林所有權(quán)的農(nóng)民實質(zhì)上已經(jīng)作為公有經(jīng)濟組織的“雇傭勞動者”，有勞動之義務(wù)而無選擇森林經(jīng)營方式的權(quán)利，他們在長期經(jīng)營森林實踐中形成的森林可持續(xù)經(jīng)營習慣難以發(fā)揮作用，森林經(jīng)營的實際利益主體明確地指向國家、城市和工業(yè)，而由此帶來的森林生態(tài)環(huán)境責任主體卻被嚴重地“虛置”。②森林經(jīng)營活動從民間的分散作業(yè)方式迅速轉(zhuǎn)化為專業(yè)化半專業(yè)化的生產(chǎn)活動，在現(xiàn)代采掘工業(yè)技術(shù)的支持下，開采森林資源、生產(chǎn)木材的能力極為提高，森林資源恢復(fù)與更新能力難以跟上采伐消耗的速度。在森林資源的采伐和經(jīng)營組織管理方式上，改過去的“擇伐”為“皆伐”、小規(guī)模分散的生產(chǎn)方式（即小農(nóng)經(jīng)濟）為集體統(tǒng)一經(jīng)營，有組織的林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化機構(gòu)（社會化大生產(chǎn)、大協(xié)作）大量地出現(xiàn)。從20世紀50年代后期開始，南方各省大辦國營營林林場和森工采育林場，各村紛紛舉辦集體林場，通過集體作業(yè)、強度皆伐；提高木材生產(chǎn)效率，在森林資源恢復(fù)管理方式上，采取森林采伐與森林更新專業(yè)化分工，采育林場主要是采伐木材，營林林場負責林地恢復(fù)更新，形成“兩張皮”，使得森林采伐和更新嚴重脫節(jié)，森林質(zhì)量也嚴重下降，最終出現(xiàn)“資源危機”和“生態(tài)危機”。③森林資源休養(yǎng)生息的自然規(guī)律完全被忽視，生態(tài)系統(tǒng)的功能被嚴重削弱。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，一些行之有效的森林持續(xù)經(jīng)營傳統(tǒng)被廢棄，如自然恢復(fù)混交林的經(jīng)營模式，木材采伐與生長平衡的機制，擇伐作業(yè)和小片皆伐，林間套種，地力保持等一些好的習慣，由于大規(guī)模的集體森林采伐，以及大規(guī)模地人工營造速生豐產(chǎn)用材林，形成單而一的松樹和杉樹為主的針葉人工林，大規(guī)格的全面墾挖林地以及全面的燒煉采伐跡地，造成大量的土壤有機質(zhì)的喪失和長期地力的衰退，生物多樣性越來越低，森林生態(tài)系統(tǒng)的整體穩(wěn)定性和防護能力大為降低。④森林產(chǎn)權(quán)公有化變革而形成的大量的國有和集體林場，經(jīng)濟依然貧困，盡管經(jīng)歷了數(shù)次經(jīng)營體制改革，但還是無法從經(jīng)濟圍困中擺脫出來。在長期計劃經(jīng)濟體制下，國有和集體林場依靠砍伐20世紀50年代營造的人工林以及開采祖宗留下來的天然林資源，不斷壯大，人員不斷增加，運行成本不斷提高，林場“木頭”模式的單一經(jīng)濟增長方式，隨著森林資源的過度消耗，導(dǎo)致資源“赤子”與公有林場財政“赤字”長期并存，無法形成南方集體林區(qū)林業(yè)生態(tài)經(jīng)濟的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。

總體上講，在自然資源高消耗的傳統(tǒng)粗放經(jīng)濟增長模式下，森林資源公有化經(jīng)營體制不利于森林資源的可持續(xù)經(jīng)營，難以形成森林資源、生態(tài)環(huán)境與林業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展的良性運行機制，難以避免“公有地悲劇”的出現(xiàn)，近50年的森林資源共有公營的經(jīng)營實踐以及長江流域嚴重的水土流失充分證明了這一點。

森林資源公有化制度在平衡自然生態(tài)和社會經(jīng)濟矛盾過程中所暴露出來的弊端，曾經(jīng)引發(fā)了南方集體林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，出現(xiàn)了諸如森林資源股份合作制、租賃制、合作制、承包經(jīng)營制等新的林業(yè)經(jīng)營形式。到1986年，南方集體林區(qū)集體林地面積的69%為農(nóng)戶個體承包經(jīng)營[3]，激發(fā)了農(nóng)民從事森林資源保護和開發(fā)利用的積極性，一定程度上回歸了林區(qū)民有民營的某些特征，提高了資源使用與配置效益。然而，20世紀80年代開始的南方林區(qū)森林資源不徹底的產(chǎn)權(quán)制度變革，本質(zhì)上還是基于提高森林資源經(jīng)濟效益之目的，將公有（集體）森林資源的部分經(jīng)濟收益權(quán)利向農(nóng)戶分散，森林資源的所有權(quán)結(jié)構(gòu)在一定程度上恢復(fù)到民有，激活和鞏固了森林財產(chǎn)收益的民間欲望，而極為重要的森林生態(tài)防護的社會權(quán)利責任體系遠未建立起來，引發(fā)了大規(guī)模的森林亂砍亂伐，由此深層次地暴露出了森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與生態(tài)保護之間的矛盾。進入21世紀，我國將全面實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，今后50年中國林業(yè)發(fā)展總體戰(zhàn)略是“生態(tài)建設(shè)、生態(tài)安全和生態(tài)文明”三大目標[4]，為實現(xiàn)這一目標，將改革森林資源產(chǎn)權(quán)制度，“穩(wěn)定所有權(quán)，完善承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，“大力發(fā)展非公有制林業(yè)”[4]。但是，我國林區(qū)復(fù)雜的森林自然條件，相對落后的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，頻繁的政策波動，多樣的森林資源經(jīng)濟關(guān)系以及重要的生態(tài)保護戰(zhàn)略地位，決定了森林生態(tài)保護和森林資源產(chǎn)權(quán)制度變革的復(fù)雜性和艱巨性。因此，研究生態(tài)建設(shè)及其與森林資源產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新之間的辨證關(guān)系，探討森林生態(tài)保護形勢下的南方集體林區(qū)森林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式，并提出產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革措施等問題，就顯得尤為重要。

2、森林資源產(chǎn)權(quán)制度及其對森林生態(tài)保護影響：理論與現(xiàn)實反思

2．1森林資源的私有產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護

森林資源的私有產(chǎn)權(quán)嚴格意義上是指個人對包括林地和林木及其它生物和非生物資源的所有權(quán)。完整的森林資源私人所有權(quán)通常是指民法意義上的物權(quán)、財產(chǎn)權(quán)。在西方資本主義國家，私有產(chǎn)權(quán)被認為是個人自由、個人價值、個人自主權(quán)和尊嚴的體現(xiàn)，而且被認為是一個社會效率的基礎(chǔ)和保障。一般意義上，私人所有權(quán)可以刺激所有權(quán)人高效率利用各種自然資源，促進資源的合理流轉(zhuǎn)，因此具有較高的資源利用效率和資源配置效率。在一定程度上，一個社會的整體發(fā)展水平或社會福利都建筑在社會效率提高的基礎(chǔ)上。因此，私人所有權(quán)被認為是一種有利于社會的制度安排[5]。

在森林資源領(lǐng)域，有效率的私有產(chǎn)權(quán)理論上可以減少對森林資源的破壞性利用，促進私人理性地處理資源短期利用與長遠維護之間的關(guān)系。由于利益的關(guān)聯(lián)性，相對于公有產(chǎn)權(quán)，森林資源的私有產(chǎn)權(quán)本身對權(quán)利人進行財產(chǎn)的保值增值的激勵，有利于森林資源產(chǎn)權(quán)的高效率。亞里士多德曾經(jīng)指出：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少人照顧的東西，人們關(guān)心著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心其中對他個人多少有些相關(guān)的事物。而私人的事物則往往受到私人最大可能的關(guān)照”。[6]就森林資源生態(tài)保護而言，公有產(chǎn)權(quán)常常伴隨著經(jīng)營者的濫伐和非經(jīng)營的盜伐，最終導(dǎo)致森林資源的嚴重破壞，而影響公眾甚至私人的生態(tài)環(huán)境權(quán)利而告終（特別是在經(jīng)濟落后的國家，森林資源產(chǎn)權(quán)的公有所帶來的生態(tài)破壞尤其嚴重，并且具有相當?shù)钠毡樾?。）；而私人產(chǎn)權(quán)則往往伴隨著權(quán)利人對森林的盡量關(guān)注和愛護、有理性地適度采伐和細心恢復(fù)等，私人對個人森林資源財產(chǎn)的關(guān)照，主觀上促進了私人森林資源財產(chǎn)權(quán)質(zhì)量和數(shù)量的增加，客觀上保護了森林資源可持續(xù)增長的資源基礎(chǔ)，因而也促進了森林生態(tài)效益,這一點不僅在理論上有其合理的邏輯，而且也為南方集體林區(qū)長期的民有民營的歷史經(jīng)驗所證實。

然而，森林資源產(chǎn)權(quán)私有化有利于森林生態(tài)效益的提高，是一個整體上的理論概念，這種結(jié)論的實踐需要一定的社會、經(jīng)濟、政策條件，特別是經(jīng)濟發(fā)展水平。20世紀80年代，南方集體林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)民有化運動并沒有出現(xiàn)理論上所描述的景象，相反，林權(quán)分散化帶來的森林資源的大破壞，給南方集體林區(qū)的森林生態(tài)保護帶來了災(zāi)難，影響了森林資源民有化改革的深化。在進入20世紀80年代末期，基于公共生態(tài)安全利益的考慮，我國森林資源產(chǎn)權(quán)改革有向公有化推進之趨勢，如建立大量的公共所有的自然保護區(qū)，森林公園，風景名勝區(qū)，根據(jù)國家規(guī)劃，從2001年~2010年的10年里，全國自然保護區(qū)總數(shù)將達到1800個，面積1.55億公頃，占全部國土面積的16.14%左右，[4]，相當多的集體或農(nóng)民個體經(jīng)營的森林資源被公有化或?qū)嵭泄谢芾?，這在一定程度上反映了世界森林資源保護政策變化的潮流，也回應(yīng)了現(xiàn)代中國社會對森林生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)注；在西方國家，為了保護生態(tài)環(huán)境，許多自然資源歸國家所有管理，如自然保護區(qū)、自然公園等等。這種趨勢的出現(xiàn)也從另外一個角度說明了森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與森林生態(tài)保護之間關(guān)系的復(fù)雜性，說明產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的民有化到森林生態(tài)效益的實現(xiàn)過程中仍然存在較多的結(jié)構(gòu)變量，例如一個國家的法制體系的完整程度，法制習慣、政策穩(wěn)定性、國家監(jiān)控能力，特別是林區(qū)人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平，還有森林資源自身的生態(tài)、經(jīng)濟特征，都是影響和制約產(chǎn)權(quán)改革效率的重要因素。

從效益歸屬性質(zhì)上看，森林資源生態(tài)效益屬于公共服務(wù)產(chǎn)品的范疇，理論認為，公共服務(wù)產(chǎn)品的供給由私人提供往往是不經(jīng)濟的，也是不現(xiàn)實的，一般應(yīng)當由政府承擔，由政府管理并由社會成員均等享受，公共產(chǎn)品私人經(jīng)營的不經(jīng)濟性客觀上也要求對森林生態(tài)資源的公共化，即產(chǎn)權(quán)的公有化。因此，從這個角度上看，森林資源產(chǎn)權(quán)私有化難以克服公共產(chǎn)品經(jīng)濟效益低下的弊端，私有化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與公共生態(tài)效益存在內(nèi)在的矛盾。對于類似問題，美國著名法理學家理查德·A·波斯納認為：“森林可以在不歸公有的情況下由政府資助?！盵6]按照他的說法，國家可以通過私人來實現(xiàn)環(huán)境生態(tài)功能，即在保護私人森林資源合理的財產(chǎn)收益的前提下，盡量彌補其因提供公眾生態(tài)效益而造成的經(jīng)濟損失，實現(xiàn)私人產(chǎn)權(quán)與社會利益的一致，如通過財政轉(zhuǎn)移支付或生態(tài)補償?shù)却_保私人經(jīng)濟利益的前提下引導(dǎo)其追求環(huán)境生態(tài)效益，這樣做可能比國家直接所有和管理自然資源的成本低一些，效果會好一些。

因此，實現(xiàn)森林資源私人產(chǎn)權(quán)制度，并不意味著它是完美的，它需要依附于一定的社會經(jīng)濟環(huán)境，尤其是經(jīng)濟發(fā)展水平。這些局限性說明，并非森林資源私人產(chǎn)權(quán)制度是效益最高的選擇，尤其對于森林資源的生態(tài)效益的最大化目標而言，另一方面私有產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟性質(zhì)決定了經(jīng)濟效益與環(huán)境生態(tài)效益之間的無法克服的深刻矛盾，在更多的條件下，森林資源的私有產(chǎn)權(quán)更容易激發(fā)經(jīng)濟利益的擴大，而公共生態(tài)利益容易被忽視。

2．2森林資源的公有產(chǎn)權(quán)與森林生態(tài)保護

所謂森林資源的公有產(chǎn)權(quán)即森林資源的所有權(quán)歸公共所有，這種公有形式可以是全體社會公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我國，森林資源的公有制包括國有和集體所有兩種基本形式。國有形式是國家對森林資源一種形式上的所有，所有權(quán)通過國家興辦的實體即國有企業(yè)或事業(yè)單位占有形式來體現(xiàn)和代表國有，即所謂的“國家所有、分級管理、多級占有”的產(chǎn)權(quán)管理模式，有并不是嚴格意義上的全民所有,實際上是一種部門或單位的占有，由占有而產(chǎn)生森林資源的經(jīng)營管理權(quán)。不難看出，我國森林資源的公共產(chǎn)權(quán)是未加明確界定的產(chǎn)權(quán)，形成產(chǎn)權(quán)不規(guī)則的破裂。公有產(chǎn)權(quán)制度下，特別是國有產(chǎn)權(quán)制度下，產(chǎn)權(quán)的激勵較低，監(jiān)管成本高，這一點以現(xiàn)實的國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)人事臃腫，非生產(chǎn)性支出過大的事實所映襯。在國家宏觀生態(tài)政策不明確的情況下，森林資源產(chǎn)權(quán)公有化所形成的低效率的經(jīng)營管理體制，容易造成資源的嚴重破壞和浪費，因而導(dǎo)致外部性的出現(xiàn)和公共產(chǎn)權(quán)的低效能。公有產(chǎn)權(quán)制度最大地弊端是名義上產(chǎn)權(quán)是清晰的，所有人是存在的，實際上不存在具體的所有人，沒有人真正關(guān)心所有權(quán)人的利益，只關(guān)心本部門利益、本單位利益和本行業(yè)的經(jīng)濟利益，對森林資源生態(tài)環(huán)境保護的社會公眾利益則漠不關(guān)心。在國有產(chǎn)權(quán)制度下，鑒于國家森林資源行政管理機構(gòu)與森林資源國有經(jīng)營單位之間存在的縱橫交錯的行政管理關(guān)系，以及復(fù)雜的經(jīng)濟利益關(guān)聯(lián)，國家人很難按照法律法規(guī)完全履行對森林資源的有效監(jiān)督和適時管理，有效保護所有人的利益。國有產(chǎn)權(quán)制度下往往實行所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營模式，主要由用益權(quán)人（即國有林業(yè)經(jīng)營單位）實際使用森林資源，由于這種制度下缺乏真正的所有權(quán)主體，用益權(quán)人缺乏來自所有權(quán)人的權(quán)利硬性約束。用益權(quán)人受到的約束主要來自所有權(quán)人的代表人或人，最容易出現(xiàn)國有林業(yè)經(jīng)營單位與所有權(quán)人的人勾結(jié)起來損害所有權(quán)人利益的現(xiàn)象。東北、西南國有林區(qū)國有林業(yè)森工企業(yè)的長期超采伐限額的經(jīng)營行為已經(jīng)充分證明了這些，新中國歷史上，哪里有國有森工企業(yè)，那里的森林砍伐就最嚴重，生態(tài)保護問題就最為脆弱，水土流失就最為嚴重，這是不爭的事實。

在南方集體林區(qū)所實行的國有林場經(jīng)營組織形式，在計劃經(jīng)濟時期，培育了大量的森林后備資源，即使在市場經(jīng)濟初期，通過借債、國家資助等多種形式，營造了大量人工林，成為南方集體林區(qū)營造林典范，為國家和地方積累了大量的財富。不容忽視的是，國有林業(yè)的這種經(jīng)濟模式的發(fā)展，也帶來了嚴重的環(huán)境保護問題，毀掉了大量寶貴的天然次生林資源，留下深刻的生態(tài)隱患。在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的慣性作用下，國家宏觀財政體制的變化，地方財政逐步緊張，山區(qū)森林資源的保護缺少有力的財政支持，債務(wù)負擔承重，導(dǎo)致森林資源債務(wù)性的過度消耗，國有林場重新面臨資源潛在危機，生態(tài)環(huán)境保護壓力增大。人們開始擔心，在整個南方集體林區(qū)，如果缺乏強有力的外部財政輸入，將有可能出現(xiàn)新一輪的公有林業(yè)資源和經(jīng)濟危機。值得進一步深思的是，這種危機不同于20世紀90年代以前的“兩危”，不是總量性的，而是樹種、林種和材種結(jié)構(gòu)性的短缺，這種短缺的彌補難度將遠遠大于總量的提升，這不僅僅涉及到林業(yè)經(jīng)濟競爭能力的恢復(fù)，更重要地將關(guān)系到整個南方地區(qū)森林生態(tài)系統(tǒng)功能的恢復(fù)或重建。

與國有林業(yè)有所不同的是，集體產(chǎn)權(quán)的森林經(jīng)營模式是一種理論上的群眾自治管理，集體作為一級經(jīng)濟組織，承擔集體森林資源財產(chǎn)的保值增值的權(quán)能，代表集體所有人的利益，要接受群眾的監(jiān)督，同時又是一級享有一定行政職能的委托性管理機構(gòu)，行使林區(qū)社會管理的某些職能，如收費、計劃生育、地方治安等等，部分代表國家利益，接受上級國家行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。集體組織的雙重屬性，其產(chǎn)權(quán)制度本身的缺陷，決定了其管理運行不可能按照合伙或合作等企業(yè)股權(quán)組合形式來全透明運行，不可能完全置于集體成員的監(jiān)督之下，行政公權(quán)利的介入，容易導(dǎo)致集體利益的代表人(村長或村支書)及其村委會成員個人對森林資源的使用和經(jīng)營權(quán)利過大，在利益的驅(qū)動下，難免濫用權(quán)力，背離集體成員的長遠利益，侵害集體群眾的經(jīng)濟和生態(tài)權(quán)利。因此，以集體這種半行政、半經(jīng)濟組織形式的公有產(chǎn)權(quán)模式，存在難以避免的體制弊端，這種弊端難以用組織監(jiān)督或政治監(jiān)督的形式來糾正，仍然有賴于森林資源產(chǎn)權(quán)制度深度改革來逐步克服。

3、森林生態(tài)保護與資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)模式：受約束的森林資源產(chǎn)權(quán)設(shè)計

如前所述，我國現(xiàn)存在森林資源公有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完全是計劃經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，是社會主義公有制基本經(jīng)濟制度在森林資源產(chǎn)權(quán)設(shè)置上的具體體現(xiàn)，其所體現(xiàn)的是一種嚴格意義上的經(jīng)濟（公有制經(jīng)濟）和政治意愿（社會主義制度），而絕非是森林生態(tài)社會效益。在隨后的森林資源所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)剝離的改革中，一定程度上改善了森林資源的產(chǎn)權(quán)和利用結(jié)構(gòu)，但是這種改革的基本取向仍然是弱化政治而突出經(jīng)濟，仍然是一種經(jīng)濟分配體制的創(chuàng)新。之所以出現(xiàn)森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動的階段性，一方面在于人們主觀認識上的局限性，特別是對社會主義根本性質(zhì)和任務(wù)認識的階段性，影響了森林資源產(chǎn)權(quán)制度的進一步改革；另一方面在于對森林功能的認識存在長期的誤區(qū)，忽視森林和林業(yè)作為環(huán)境建設(shè)主體的重要生態(tài)作用，長期實行“重采輕予”的林業(yè)政策，導(dǎo)致了森林資源的過度利用和消耗；如果說以上兩個方面是影響我國森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的主觀原因的話，那么，我國相對落后的經(jīng)濟發(fā)展水平，長期的短缺經(jīng)濟則是導(dǎo)致森林生態(tài)保護不力的根本原因。20世紀末期，我國經(jīng)歷了一次嚴重的洪澇災(zāi)害，人們在面對巨大的財產(chǎn)和生命損失時，開始轉(zhuǎn)變對森林資源的態(tài)度，更加注重森林生態(tài)的防護功能；在國家層面，開始了前所未有的政策大調(diào)整，投入數(shù)以千億計的資金，全面啟動退耕還林、天然林保護等6大林業(yè)重點工程，其中有5項是生態(tài)建設(shè)和保護工程，南方集體林區(qū)均在其內(nèi)。

應(yīng)當進一步思考的是，全面實施森林生態(tài)保護工程是否能夠說明我國的經(jīng)濟實力已經(jīng)強大到足以支撐全國25704萬余公頃的林業(yè)用地[1]生態(tài)保護的目標？答案是顯而易見的：我國還是一個發(fā)展中國家，中央和地方財政力量還十分有限，仍然有約3000萬人口生活在絕對貧困之中，還沒有能力大量投資森林生態(tài)保護工程。眾所周知，森林生態(tài)保護是一項長期的任務(wù)，也是一項長期的財政支出項目，非但雄厚的財政力量是難以支撐的。由此可見，森林生態(tài)保護單單依靠國家的財政投入是不夠的，依靠貸款更是不現(xiàn)實的，唯一的選擇是要發(fā)動全社會的力量積極參與，形成國家和民間力量的匯合。那么，如何引導(dǎo)社會的資金、勞動力、管理和技術(shù)等要素進入森林生態(tài)保護領(lǐng)域？這里有兩條基本的途徑，其一是行政命令，搞“一平二調(diào)”，強制參與；其二是物質(zhì)利益引導(dǎo)，通過政策經(jīng)濟優(yōu)惠，吸引社會力量進入。很顯然，第一種方式行不通，必然是低效率的；第二種方式是市場經(jīng)濟條件下必然的選擇。當選擇物質(zhì)利益引導(dǎo)的時候，我們就面臨一個不可回避的森林資源產(chǎn)權(quán)問題。因為，不論是國家社會財政力量的支持，還是民間社會力量的投入，必需有一個明確的補貼對象和確定的利益主體。從另外一個方面講，國家投資森林生態(tài)保護，采取何種森林資源產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將直接影響資金使用效率，還將產(chǎn)生不同的森林生態(tài)效益。

3.1生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和選擇

我國從2001年開始在全國部分省區(qū)實施森林分類經(jīng)營改革試點。在這次試點中，將森林資源按照其主導(dǎo)利用功能人為地區(qū)分為生態(tài)公益林和商品林兩大類。其中生態(tài)公益林以生態(tài)利用為主，滿足人們對森林生態(tài)環(huán)境效益的追求，不可以實施商業(yè)采伐；商品林則是以生產(chǎn)木材為主要培養(yǎng)目標，滿足社會的森林資源的經(jīng)濟需求[8]。單從主導(dǎo)屬性和任務(wù)來看，生態(tài)公益林所提供的生態(tài)服務(wù)是一種嚴格意義上的社會產(chǎn)品或公共產(chǎn)品。按照公共產(chǎn)權(quán)理論，生態(tài)公益林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)適合以公有產(chǎn)權(quán)形式作為最優(yōu)的選擇。依照此邏輯，在南方集體林區(qū)原有的國有森林資源產(chǎn)權(quán)將有利于森林資源的合理利用和生態(tài)保護，但是，這種有利性還必須以相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化為基本要件：①國家投入的生態(tài)補償或建設(shè)資金能夠滿足國有林業(yè)經(jīng)營單位的最低需要（包括歷史債務(wù)的處理）[8]，資金運行和管理是有效率的；②需要對生態(tài)公益林實施嚴格的禁伐或限制利用管理，并且保持監(jiān)督和管理的有效性。與此同時，引入私人產(chǎn)權(quán)的激勵機制，在森林資源國有產(chǎn)權(quán)不變的情況下，應(yīng)當最大限度地分散森林資源經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，“弱化所有權(quán)，強化經(jīng)營權(quán)”，將生態(tài)資金和管理權(quán)利直接分配國有林業(yè)單位職工，建立責權(quán)利相一致的激勵機制，克服公共管理責任不明，職工利益不保的弊端。

從森林生態(tài)保護的世界發(fā)展潮流來看，集體所有農(nóng)民經(jīng)營的生態(tài)公益林實施公有化產(chǎn)權(quán)管理，可以克服私人產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟利益的擴張，可以大量節(jié)省生態(tài)公益林管理成本，總體上講是有效率的。但是，在南方集體林區(qū)，森林資源是農(nóng)民賴以生存的物質(zhì)生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生活與森林資源密切相關(guān)，公有化管理成功的關(guān)鍵不在于森林資源經(jīng)營管理權(quán)的公共化，更不在于資金使用上的集體所有和集體調(diào)配，其公有化更多地應(yīng)當體現(xiàn)在森林產(chǎn)品的公共屬性上，落腳點在于能否有效保護農(nóng)民的經(jīng)濟利益：①尊重個人“經(jīng)營權(quán)”及林木所有權(quán)，按照承包經(jīng)營合同或林權(quán)證書所指定的產(chǎn)權(quán)歸屬，由農(nóng)民直接享受國家財政補貼，改過去的“暗補”為“明補”，資金的使用必需由實際經(jīng)營者（即農(nóng)民）掌握；②應(yīng)當允許農(nóng)民在被保護的森林里開展必要的生產(chǎn)活動，以增加經(jīng)濟收入，如林中間作、林副產(chǎn)品生產(chǎn)等，彌補經(jīng)濟損失；③對農(nóng)民森林經(jīng)營行為進行監(jiān)督和控制（主要是采伐限制），以保證森林經(jīng)營行為不損害森林公共生態(tài)效益。

3．2商品林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其管理

南方集體林區(qū)和東北、西南國有林區(qū)因其優(yōu)越的光熱、水分條件，適合林木的生長發(fā)育，理所當然就成為我國重要的商品林生產(chǎn)基地。在林業(yè)生產(chǎn)力布局調(diào)整中，這些區(qū)域的大部分地區(qū)被確定為重點地區(qū)商品林基地建設(shè)區(qū)[4]。顧名思義，商品林是以生產(chǎn)商品為主要目標，以追求經(jīng)濟效益為唯一目的。從產(chǎn)權(quán)激勵機制的角度判斷，建立商品林私人所有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)更有利于提高商品林經(jīng)營管理的積極性，更有利于提高商品林經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。目前我國商品林產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的實際情況是，國有和集體林業(yè)經(jīng)營單位掌握絕大多數(shù)的森林蓄積量和面積，真正的私人占有資源量還非常有限，在南方集體林區(qū)也不例外。從商品林的經(jīng)濟目標出發(fā)，其林木的采伐和利用應(yīng)當按照嚴格按照市場經(jīng)濟的價值規(guī)律、供求關(guān)系以及價格規(guī)律來組織，何時采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是經(jīng)營管理者自身的私有權(quán)力。從森林資源內(nèi)在固有的經(jīng)濟和生態(tài)屬性來看，不論是商品林還是生態(tài)公益林都同時兼而備之，同時結(jié)合中國的實際國情和林情的實際看，商品林產(chǎn)權(quán)的所有化和經(jīng)營的自由化所應(yīng)有的客觀條件還不具備：①商品林區(qū)劃的技術(shù)標準還不成熟，生態(tài)公益林與商品林嚴格界限的理論依據(jù)和實際技術(shù)應(yīng)用還不完善，不排除一些非技術(shù)因素（如經(jīng)濟動因、政治因素）的干擾；②森林資源的完全放開所需要的市場環(huán)境還不具備，信息公開、市場開放、公平競爭以及相應(yīng)的法律還非常不成熟；③政治和經(jīng)濟體制的限制，我國社會主義性質(zhì)排除了森林資源的完全私有化的可能（即使在西方發(fā)達國家，對自然資源產(chǎn)權(quán)私有也設(shè)置了嚴格的限制）；④基于森林公共生態(tài)利益的總體考慮，我國憲法和法律對包括商品林在內(nèi)的森林資源財產(chǎn)權(quán)利實施必要的限制，規(guī)定了所有權(quán)人行使個人財產(chǎn)權(quán)利不應(yīng)當損害社會公共利益的法律原則（這也是世界上通行的做法）。由此可見，我國商品林經(jīng)濟效益的目的性以及生態(tài)效益的兼顧性，決定了其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)合性。具體而言，對于國有商品林，在堅持林地所有權(quán)國家所有基礎(chǔ)上，推進林木及其他地上資源的產(chǎn)權(quán)多元化，可以參照公司企業(yè)產(chǎn)權(quán)股份化，風險社會化的做法，分散林木所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，讓更多的民間資本購買國有林權(quán)，參與國有林權(quán)的控制和管理，從而有效激發(fā)民間資金的活力；另一方面，國家以其對森林土地資源的所有權(quán)而對私人森林資源產(chǎn)權(quán)實施法律監(jiān)督，通過制定和實施森林資源采伐更新，監(jiān)督森林經(jīng)營行為，使其經(jīng)濟行為保持在公共生態(tài)利益所能容忍的最低范圍之內(nèi)；更重要的方面在于，商品林經(jīng)營成果的好壞，與森林生態(tài)環(huán)境保護關(guān)系密切，在南方集體林區(qū)尤為明顯，更多的木材產(chǎn)出，從而填補生態(tài)公益林保護所帶來的木材供應(yīng)短缺，將可以緩解林產(chǎn)品的市場供求矛盾，以此而言，商品林的發(fā)展是森林生態(tài)保護的一個極為重要的環(huán)節(jié)。對于集體所有的森林資源，應(yīng)當在原有的森林承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，進一步“淡化”集體所有權(quán)，擴大農(nóng)戶“經(jīng)營權(quán)”乃至“處分權(quán)”，其核心是穩(wěn)定延長商品林承包經(jīng)營期，給予經(jīng)營者商品林資源、林木資源的完全所有權(quán)和林地資源的“準所有權(quán)”。同時，積極配置活躍的商品林產(chǎn)權(quán)市場，完善產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的各項政策措施和管理機制[9]

目前，影響我國林區(qū)商品林經(jīng)營活力的因素中，除了林權(quán)這一基本要素外，更重要方面還在于商品林經(jīng)營政策環(huán)境等非市場因素，林業(yè)收費嚴重脫離法制的軌道，造成森林經(jīng)營民有經(jīng)濟利益大塊流失，降低了森林經(jīng)營的經(jīng)濟效益，進而影響了產(chǎn)權(quán)改革的實際效果，在南方集體林區(qū)尤其突出[10]。如果說，森林資源產(chǎn)權(quán)改革是國家公權(quán)利和民間私權(quán)利的分合，那么，森林生態(tài)建設(shè)良好政策環(huán)境的創(chuàng)造則將更多地涉及到國家公權(quán)利的設(shè)置、行使以及有效的社會監(jiān)督，將是一次深層次的林業(yè)法制改造[10]，這將是一次更艱難的探索，我們拭目以待。參考文獻：

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[2]孔凡斌、鄧華鋒，論市場經(jīng)濟條件下南方農(nóng)村森林資源經(jīng)營管理的制度創(chuàng)新，南方農(nóng)村，2003年第2期，第23~27頁。

[3]陸文明主編，中國私營林業(yè)政策研究，中國環(huán)境科學出版社2002年，第56頁.

[4]中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究項目組，中國可持續(xù)發(fā)展林業(yè)戰(zhàn)略研究總論,中國林業(yè)出版社2002年，第10頁、第201頁、第240頁。

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[6][美]理查德·A·波斯納著，將兆康譯，法律的經(jīng)濟分析（上），中國大百科全書出版社1997年版，第101~102頁。

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[8]孔凡斌，試論森林生態(tài)補償制度的政策理論、對象、原則和實現(xiàn)途徑，西北林學院學報2003年第1期，第101~104頁。

[9]孔凡斌，現(xiàn)代中國外商企業(yè)林業(yè)政策與法律環(huán)境優(yōu)化對策研究，林業(yè)經(jīng)濟問題2002年，第4期，第195~198頁。

[10]孔凡斌，可持續(xù)發(fā)展條件下中國林業(yè)法制建設(shè)若干問題的思考，東北林業(yè)大學學報2003年第2期，第41~45頁。

*孔凡斌，江西財經(jīng)大學資源與環(huán)境管理學院，江西南昌，330032。