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一、全球化推動國際高等教育管理的改革與創(chuàng)新

時代的發(fā)展必然影響到高等教育管理的變革，全球化時代也對高等教育管理提出了一系列新的要求。這些要求具體反映在以下四個方面：

1．經(jīng)濟(jì)全球化要求高等教育在管理制度上增強(qiáng)市場取向、加快制度接軌

經(jīng)濟(jì)全球化的實質(zhì)是市場機(jī)制在全球范圍的推行。高等教育管理制度從宏觀上講是指規(guī)范高等教育管理主體實施管理行為的規(guī)則體系。經(jīng)濟(jì)全球化首先要求高等教育在管理制度設(shè)計上增強(qiáng)市場取向。經(jīng)濟(jì)全球化推動了高等教育的市場化改革，使市場與高等教育的關(guān)系更為密切。高等教育市場化趨勢主要表現(xiàn)在：政府減少公共撥款，降低高等教育經(jīng)費占GDP的比例；改變對高校的經(jīng)費撥款方式，引入競爭機(jī)制；舉辦私立高校，擴(kuò)大私立高等教育規(guī)模；拓寬高校經(jīng)費渠道；實行學(xué)費政策和提高學(xué)費水平；激勵高校進(jìn)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓、開展培訓(xùn)、網(wǎng)絡(luò)教育和其他有償服務(wù)、招收自費留學(xué)生，拓展海外教育市場等。高等教育市場化趨勢的加強(qiáng)，首先是受新自由主義、知識商品觀與高等教育私人產(chǎn)品觀的理論影響。20世紀(jì)70年代，凱恩斯主義在西方遭到廣泛批評，新自由主義趁勢而起，首先在英國、美國，進(jìn)而影響到西歐、北歐、加拿大、日本、原蘇聯(lián)以及拉丁美洲和東歐的許多國家。新自由主義的主要理論就是私有化、市場化、放松管制和削減社會福利等。其次是有著高等教育規(guī)模擴(kuò)展與高等教育財政緊縮等現(xiàn)實根源。過去幾十年，許多國家面臨高等教育大眾化或普及化的壓力，高等教育財政緊縮是一種世界性的普遍現(xiàn)象。表現(xiàn)為高等教育經(jīng)費占GDP比例下降，如從1993年到2000年，英國高等教育經(jīng)費占GDP比例從1．2％下降至1．0％；從1975年到1988年，澳大利亞公共高等教育經(jīng)費占GDP比例從1．36％下降至0．99％，且高等教育經(jīng)費中公共經(jīng)費比例下降，如1980年至1990年，美國州政府高等教育經(jīng)常性經(jīng)費下降了4．3個百分點，英國、澳大利亞下降比例比美國更大。［1］最后是國際貨幣基金組織、世界銀行、世界貿(mào)易組織等國際經(jīng)濟(jì)組織的大力推動。這些組織推動各成員國在高等教育管理制度設(shè)計上增強(qiáng)市場取向，包括出臺學(xué)費制度、發(fā)展私立高校、開放教育市場，在消除貿(mào)易壁壘、推動教育服務(wù)自由化等方面發(fā)揮了極其重要的作用。經(jīng)濟(jì)全球化同時要求加快高等教育管理制度與國際接軌的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)全球化促進(jìn)了高等教育市場的全球化，也推動了包括學(xué)生和教師國際流動、科研項目和教育機(jī)構(gòu)的國際合作、教育信息的國際交流等在內(nèi)的跨境高等教育的蓬勃發(fā)展。以生源的國際流動為例，統(tǒng)計顯示，自2000年以來，全球的留學(xué)生人數(shù)增長了75％，2009年世界上有343萬跨境學(xué)習(xí)的外國學(xué)生，據(jù)預(yù)測2025年將達(dá)到720萬人。［2］但由于各國原有的高等教育管理制度在辦學(xué)資格認(rèn)定、學(xué)位認(rèn)證、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定不同，給跨境高等教育的開展造成了一定的制度障礙。為消除這些障礙，區(qū)域性和國際性的教育合作協(xié)調(diào)組織出臺了一系列的共同管理或指導(dǎo)制度文件，如2004年，國際大學(xué)協(xié)會與美國教育理事會、美國高等教育認(rèn)證委員會、加拿大大學(xué)與學(xué)院聯(lián)合會共同起草了《分享優(yōu)質(zhì)的跨境高等教育：一份代表世界范圍內(nèi)高等院校的聲明》，該文件界定了跨境高等教育的基本原則并對各國實施跨境高等教育提出了合理建議。2005年，聯(lián)合國教科文組織聯(lián)合經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織制定了《跨境高等教育提供質(zhì)量指南》，旨在保障跨境高等教育質(zhì)量，保護(hù)利益相關(guān)者權(quán)益，推動跨境高等教育健康發(fā)展。這一系列文件的出臺目的在于促進(jìn)跨境高等教育等管理制度與國際接軌。

2．文化多元化要求高等教育在管理理念上強(qiáng)化

開放包容、實現(xiàn)自主創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)全球化必然打破文化強(qiáng)權(quán)的舊世界文化格局，沖決文化封閉和文化隔離的樊籬，帶來全球文化前所未有的大交流、大沖突，并呈現(xiàn)出排斥與融合并存、同化與堅守同在的文化多元化局面。文化多元化必然要求以選擇、交流、傳播與創(chuàng)新文化為重要功能的高等教育，在管理理念上作出新的調(diào)整。文化多元化要求進(jìn)一步增強(qiáng)開放包容理念。不同國家和民族在自身的發(fā)展歷史中形成了各具特色的本土文化，這些文化既有差異又可互補，都是人類共同的精神財富。全球化推動各種異質(zhì)文化間的交流、碰撞與融合，進(jìn)而形成更具生命力的世界文化和本土文化。各國大學(xué)更應(yīng)該成為多元文化薈萃的熔爐，讓不同文化在大學(xué)中平等競爭、自由發(fā)展、相互學(xué)習(xí)、不斷完善。當(dāng)今高等教育發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)，無不對多元文化采取開放包容的態(tài)度，以吸收不同文化的精髓，形成推動高等教育發(fā)展的文化合力。美國許多大學(xué)都注重通過多元文化教育來促進(jìn)文化的多元化，如要求學(xué)生選修一定數(shù)量旨在了解異域文化的課程，規(guī)定學(xué)生必須熟悉一種非西方文化。哈佛大學(xué)在2010－2011學(xué)年中就開設(shè)了43門外國文化課程，課程內(nèi)容涉及歐洲、亞洲、非洲以及拉丁美洲等各個地域的宗教倫理、社會發(fā)展、政治體制、文學(xué)藝術(shù)成就等。［3］除了課程設(shè)置外，美國大學(xué)在學(xué)生文化社團(tuán)活動等各種教育教學(xué)活動中均給予各族裔學(xué)生、教師宣傳本民族文化的自由，從而促進(jìn)學(xué)生形成平等的人際觀念、開放的全球意識、持續(xù)的創(chuàng)新能力。美國是當(dāng)今世界高等教育最發(fā)達(dá)的國家①，其發(fā)達(dá)也得益于多元文化在大學(xué)中的碰撞與融合。文化多元化還要求進(jìn)一步強(qiáng)化自主創(chuàng)新意識。全球化意味著文化尤其是價值觀念與話語體系在全球的傳播。在高等教育領(lǐng)域最強(qiáng)大的全球化文化力量包括市場理念、政治理念，以及相應(yīng)的話語體系。全球化進(jìn)程中，市場化理念已經(jīng)滲透到高等教育的各個領(lǐng)域；政治理念也通過政策變革彰顯其力量；全球化的話語體系“構(gòu)成了高等教育全球化的理念模型，包括認(rèn)知的和本體的現(xiàn)實模型，指出了世界各國應(yīng)該吸收的合理建議，包括高等教育本質(zhì)、目的、資源分配、治理等方面。這些理念‘存儲’在政策文件中，從國際組織以及高等教育強(qiáng)國那里傳播開來?！闭\然，“全球化不能被簡化為將同樣的政策統(tǒng)一強(qiáng)加給所有國家”。全球化“影響國家高等教育制度或政策的過程及機(jī)制本身就是多元化的”。也是“一種內(nèi)化和本土化的過程”。［4］因此，各國在推進(jìn)高等教育管理改革過程中，必須處理好“移植與創(chuàng)新”的關(guān)系，也就是既要合理借鑒廣泛傳播的理念模式，更應(yīng)注重結(jié)合本國國情在高等教育管理的理念、制度與模式上自主創(chuàng)新，形成本土化的特色。

3．信息網(wǎng)絡(luò)化要求高等教育在管理模式上建立

共享網(wǎng)絡(luò)、實現(xiàn)高效透明經(jīng)濟(jì)全球化與文化多元化的進(jìn)程為信息網(wǎng)絡(luò)化的形成提供了強(qiáng)大需求和動力，而信息網(wǎng)絡(luò)化快速發(fā)展又為經(jīng)濟(jì)全球化與文化多元化提供了更為先進(jìn)的技術(shù)與手段。信息資源的廣泛開發(fā)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的推陳出新，不僅改變著社會的組織與管理方式，也極大地影響著高等教育的管理模式，亦即要求高等教育管理主體改變傳統(tǒng)管理方式、方法與手段。信息網(wǎng)絡(luò)化要求在高等教育管理模式上建立共享網(wǎng)絡(luò)。傳統(tǒng)高等教育管理模式在信息的收集、整理、分析和傳遞上基本是手工操作，管理效率低下，管理信息傳播的速度和廣度非常有限。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)使現(xiàn)代高等教育管理擺脫了傳統(tǒng)手工操作的束縛，實現(xiàn)管理信息收集的自動化、信息分析的智能化，并使信息的和獲取突破時空限制，使人們能夠隨時隨地實現(xiàn)信息的交流溝通，為建立高等教育管理信息的校際乃至國際共享網(wǎng)絡(luò)奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。近年來，為實現(xiàn)高等教育質(zhì)量保障信息的國際共享，國際性和區(qū)域性的高等教育質(zhì)量信息共享網(wǎng)絡(luò)相繼成立，如國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)（INQAAHE）1991年于香港成立，目的是形成一個高等教育外部質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)的共同體，收集并傳播高等教育質(zhì)量評估、改進(jìn)和維護(hù)等方面的理論與實踐信息。北歐質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)組織（NNQAA，1992）、亞太地區(qū)質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)組織（APQN，2003）等區(qū)域性質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)組織也發(fā)展迅速。這些機(jī)構(gòu)對跨境高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)資質(zhì)和教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行評估，并將評估結(jié)果在網(wǎng)絡(luò)上公布，從而為世界各國政府、高校和個人開展跨境高等教育活動提供了重要的決策參考。［5］信息網(wǎng)絡(luò)化還要求增加高等教育信息的透明程度和提高管理效率。信息傳遞的超時空化拉近了高等教育管理者和被管理者的距離，擴(kuò)大了公眾對管理過程的知情權(quán)和參與權(quán)，客觀上要求高等教育管理過程公開透明。世界貿(mào)易組織對各成員間的貿(mào)易活動包括高等教育服務(wù)貿(mào)易的一個重要原則就是保證相關(guān)法規(guī)、制度和商品信息的公開透明。如在跨境高等教育中，教育輸出國和輸入國都重視信息的收集和公開。美國高等教育認(rèn)證委員會作為一個高等教育認(rèn)證協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立了一個經(jīng)美國認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證、包含31個國家的高等教育機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)庫。美國規(guī)定所有招收留學(xué)生的院校都必須加入學(xué)生和交流學(xué)者信息系統(tǒng)；澳大利亞政府也創(chuàng)建了跨境高等教育項目目錄網(wǎng)站AusLIST，該網(wǎng)站公布澳大利亞各院校及其境外的跨境高等教育項目的有關(guān)信息。一些國家和地區(qū)公開了其引進(jìn)的跨境高等教育項目的信息，如香港為引進(jìn)的跨境高等教育項目開發(fā)了專門的數(shù)據(jù)庫，并在香港教育局官方網(wǎng)站上公開，公眾可直接檢索查詢相關(guān)信息。［6］伴隨著信息網(wǎng)絡(luò)全球化的進(jìn)程，世界高等教育管理模式也日益呈現(xiàn)出公開性、民主性、科學(xué)性、規(guī)范性等特征，從而使高等教育管理效能獲得極大提高。

4．管理分權(quán)化要求高等教育在管理體制上減少

政府干預(yù)、擴(kuò)大高校自主高等教育管理體制亦稱高等教育行政管理體制，主要是指各級政府對各種形式高等教育的管理和監(jiān)督方式，主要反映大學(xué)、政府、社會三大主體在高等教育資源配置上的權(quán)力劃分關(guān)系。全球化浪潮對世界各國都帶來挑戰(zhàn)和壓力，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化及由此形成的新的競爭規(guī)律和態(tài)勢，必須不斷改革原有的行政管理模式，也就是從集權(quán)走向分權(quán)。管理分權(quán)化是管理民主化的重要標(biāo)志。管理分權(quán)化要求高等教育在管理體制上減少政府干預(yù)。管理分權(quán)化的實質(zhì)就是要求政府合理分權(quán)、減少活動范圍、提高管理效率。20世紀(jì)70年代，西方許多國家開始奉行新自由主義，政府由“無限政府”轉(zhuǎn)向“有限政府”，同時進(jìn)行高等教育管理體制的改革，改革的趨勢是注重發(fā)揮市場機(jī)制的作用，減少政府對高等教育的直接干預(yù)，增強(qiáng)高等教育機(jī)構(gòu)的自主權(quán)，如不少國家政府將對大學(xué)的財政資助政策由原來的直接投入轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮酝度耄窗凑沾髮W(xué)的績效完成情況給予資金資助。美國、澳大利亞等國家將一部分資金以教育券或助學(xué)貸款形式發(fā)放給學(xué)生，通過吸引學(xué)生獲得政府投入，有效提升教育資源投入的效益。有些國家政府為了鼓勵大學(xué)提高辦學(xué)質(zhì)量，重視發(fā)揮民間性質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)來對大學(xué)進(jìn)行資格認(rèn)可和質(zhì)量評估等工作，如英國的中央教育審議會和全國地方高等教育審議會、法國的全國高等教育及研究審議會、日本的中央教育審議會，其組成人員除行政官員和專家學(xué)者外，還包括教職員、社會各界人士和專業(yè)團(tuán)體代表等，從而保證了評審的客觀性和專業(yè)性。管理分權(quán)化同時要求高等教育在管理體制上擴(kuò)大大學(xué)的自主權(quán)。高等教育全球市場競爭要求大學(xué)提升資源利用效率，降低運行成本，增強(qiáng)對環(huán)境的適應(yīng)性，形成辦學(xué)特色。當(dāng)前各國政府均注重通過改革減少對大學(xué)的財務(wù)、人事、課程等方面的管制，由學(xué)校自行制定收費標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃課程、協(xié)商各類合作契約。如日本于2004年開始對國立大學(xué)進(jìn)行法人化改革，旨在改變以往日本國立大學(xué)作為政府行政機(jī)構(gòu)的身份，賦予其管理自主權(quán)，并推動大學(xué)財政自主。［7］美國高等教育系統(tǒng)素有分權(quán)、自主和多樣性等三個明顯的制度特征，總統(tǒng)奧巴馬新近公布的《力爭上游計劃》更是空前強(qiáng)調(diào)了教育分權(quán)。澳大利亞聯(lián)邦政府給予大學(xué)根據(jù)自身的成本核算對學(xué)費作出適當(dāng)調(diào)整的自主權(quán)。［8］

二、全球化使中國高等教育管理面臨新的困境

全球化既給中國高等教育管理發(fā)展帶來了新機(jī)遇，也使中國高等教育管理的改革面臨一些新的困境。

1．重計劃輕市場、重物本輕人本導(dǎo)致高等教育在管理理念上的偏頗

改革開放以來，中國在推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得了巨大成就。市場機(jī)制逐漸成為社會資源配置的主要手段，市場競爭理念深入人心。加入世界貿(mào)易組織后，中國各個行業(yè)的市場化改革進(jìn)一步向縱深發(fā)展。中國在高等教育領(lǐng)域也進(jìn)行了局部的市場化改革，但由于教育行業(yè)的特殊性，有些改革還停留于表面，在管理理念上還存在諸多偏頗之處，進(jìn)而阻礙了高等教育的健康發(fā)展。一是重計劃輕市場的管理觀念阻礙了高等教育公開、公平競爭環(huán)境的形成。我國實行從計劃體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的主要目的是為了創(chuàng)造一個公平、健全的競爭環(huán)境。在重計劃輕市場的觀念支配下，我國高等教育運行中仍然存在許多不公平的現(xiàn)象：一是高等教育辦學(xué)體制上，基本還是以政府舉辦為主，民間資本由于缺乏系統(tǒng)有力的法制和政策保障，在參與辦學(xué)的競爭中往往處于不利的地位；二是在辦學(xué)資源的配置上，很大程度上仍是以政府直接投入為主，尚未建立以績效為基準(zhǔn)的競爭性投入機(jī)制，更由于政府在經(jīng)費投入上突出按“欽定身份”（亦即人為將高校分等定級），向重點高校傾斜的配置政策，使不同高校在獲取財政撥款和科研資助等方面存在明顯差異；三是在高校生源配置上，由于“欽定”的學(xué)校級別，使得不同高校招生的質(zhì)量和數(shù)量存在不公平；四是在高校學(xué)習(xí)過程中，尚未形成學(xué)生自主選擇、自由轉(zhuǎn)換專業(yè)或?qū)W校的機(jī)制，導(dǎo)致大學(xué)生在受教育過程中的不公平；五是在畢業(yè)生就業(yè)上，由于缺乏一個公正、客觀評價標(biāo)準(zhǔn)，用人部門只能按照學(xué)校級別選人用人，造成畢業(yè)生就業(yè)上的不公平。二是重物本輕人本的管理觀念阻礙了高等教育全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。受傳統(tǒng)發(fā)展觀的影響，我國高等教育在發(fā)展中存在明顯的重物本、輕人本的觀念，造成高等教育發(fā)展取向的偏頗，進(jìn)而阻礙了高等教育全面、協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。表現(xiàn)在發(fā)展取向上，重規(guī)模擴(kuò)張，輕育人效益，造成數(shù)量攀升而質(zhì)量下滑；在功能取向上，重派生功能，輕育人功能，在派生功能中，又重經(jīng)濟(jì)功能，輕文化功能，造成功能失調(diào)，本末倒置；在經(jīng)費取向上，重硬件建設(shè)，輕軟件建設(shè)，造成大樓林立但大師稀少，儀器設(shè)施先進(jìn)但育人思想落后；在專業(yè)取向上，重技術(shù)學(xué)科，輕人文學(xué)科，造成功利思想泛濫，人文精神失落；在職能取向上，重科研，輕教學(xué)，對科研成果的評價重指標(biāo)考核輕積累效應(yīng)，造成教學(xué)環(huán)節(jié)弱化、泡沫學(xué)術(shù)泛濫。［9］

2．重集權(quán)輕分權(quán)、重約束輕自由導(dǎo)致高等教育在管理體制上的僵化

減少中央對高等教育的集中控制，賦予地方政府和大學(xué)自主權(quán)，促進(jìn)地方政府和大學(xué)因地因校制宜，發(fā)揮自身優(yōu)勢，彰顯辦學(xué)特色，提高辦學(xué)競爭力是當(dāng)前各國在應(yīng)對高等教育全球化競爭時進(jìn)行高等教育管理體制改革的共同特征。經(jīng)過多年的體制改革，中國高等教育管理體制基本上形成了“中央和省級政府兩級管理、以省級政府管理為主”的權(quán)力分化格局，省級政府在專科層次高校設(shè)置、碩士學(xué)位點設(shè)置、高校專業(yè)設(shè)置等方面擁有了實質(zhì)性的自主權(quán)。但政府對高校的管理手段仍較落后，管理體制上的缺陷越來越成為制約我國高等教育創(chuàng)新發(fā)展的主要障礙。缺陷之一是重集權(quán)輕分權(quán)限制了高校辦學(xué)自主性的充分發(fā)揮?！拔覈叩冉逃芾眢w制雖已形成‘集中領(lǐng)導(dǎo)、分級管理’模式，但在實際管理中仍存在集中領(lǐng)導(dǎo)易、放權(quán)管理難的特點?！保?0］這一特點突出地反映在省級政府和地方高校的權(quán)利劃分上，省級政府的權(quán)力還過于集中，對地方高?！肮艿锰?xì)、統(tǒng)得過死”的狀況未能徹底改變，地方高校在招生辦法與名額確定、校長任免與教師評聘、機(jī)構(gòu)設(shè)置與結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)學(xué)合作與國際交流、教授治學(xué)與教學(xué)自由等方面仍然自主有限。由此壓抑了地方高校的自主辦學(xué)主動性，造成了部分高校決策者產(chǎn)生在辦學(xué)理念、發(fā)展模式上不需要花更多心思的想法。這是當(dāng)前中國高校中辦學(xué)理念雷同、盲目跟風(fēng)攀比、相互簡單模仿、爭相開設(shè)熱門專業(yè)、同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重的重要原因。缺陷之二是重約束輕自由妨礙了高校制度的自主創(chuàng)新。通過制度創(chuàng)新促進(jìn)高等教育發(fā)展是全球化背景下世界各國的共同舉措，雖然不同國家在高校的制度上存在差異，但高校的本質(zhì)使不同國家的大學(xué)制度仍會顯示出一些共性，這些共性較為集中地反映在現(xiàn)代世界一流大學(xué)的制度中。一流大學(xué)制度除了應(yīng)該在政治組織體制上具有一定獨立性外，還應(yīng)該在學(xué)術(shù)思想上具有較大的自由性。而我國當(dāng)前保持公辦大學(xué)正常運轉(zhuǎn)的各種資源，如經(jīng)費來源、專業(yè)設(shè)置、招生計劃等主要由上級教育主管部門控制，使公辦大學(xué)依附性太強(qiáng)而獨立性不夠；同時，由于大學(xué)被外部力量賦予了越來越多的職責(zé)，其自身的發(fā)展思路必然受到擠壓。大學(xué)為了得到政府和各相關(guān)利益集團(tuán)的資助和庇護(hù)，不得不將現(xiàn)實社會與相關(guān)利益集團(tuán)的目標(biāo)作為或混同于大學(xué)自身的發(fā)展目標(biāo)。過多的外部壓力，使得大學(xué)的學(xué)術(shù)自由受到過多限制，進(jìn)而使人才培養(yǎng)和科學(xué)研究機(jī)制逐漸失去活力。

3．重人治輕法治、重行政輕學(xué)術(shù)導(dǎo)致高等教育在管理制度改革上的滯后

經(jīng)濟(jì)全球化與文化多元化一方面推動了大學(xué)規(guī)模的膨脹與“巨型結(jié)構(gòu)”的發(fā)展，另一方面又促進(jìn)了大學(xué)多種亞文化的發(fā)展與異質(zhì)程度的加深。［11］規(guī)模擴(kuò)大與文化多元勢必要求高等教育管理制度作出變革。然而在我國有兩大因素阻礙這種變革：一是重人治輕法治的傳統(tǒng)使經(jīng)驗式管理繼續(xù)大行其道。在我國由于傳統(tǒng)人治思想根深蒂固，盡管近年來在依法治教上做出了很多努力并取得了一定成效，但從整體看，高等教育管理制度上仍然具有突出的重人治輕法治的特征。人治意味著管理的目標(biāo)、方式和評價成果的標(biāo)準(zhǔn)取決于管理者個人的觀念、喜好，管理者的更換將對管理工作造成巨大影響。從當(dāng)前中國高等教育管理看，人治現(xiàn)象依然較為普遍。如高等教育發(fā)展規(guī)劃的執(zhí)行、經(jīng)費投入、項目建設(shè)等常因政府管理部門的主要領(lǐng)導(dǎo)的思想變化或職位異人而遭遇變數(shù)。而人治通行則必然弱化法律的權(quán)威，導(dǎo)致諸多方面或無法可依，或有法不全、或執(zhí)法不嚴(yán)。這種管理制度的“缺點在于過分依賴傳統(tǒng)的習(xí)慣和個人的判斷，一旦管理者的道德取向、分析能力出現(xiàn)問題或者形勢的變化超越了現(xiàn)有的經(jīng)驗，就會使管理活動陷入混亂。經(jīng)驗式的行政管理大行其道，這就從根本上忽視了大學(xué)的學(xué)術(shù)性特征，抹殺了思想上的活躍性，使大學(xué)失去了不斷發(fā)展創(chuàng)新的生命力，而且容易滋生官僚體制”。［12］二是重行政輕學(xué)術(shù)的現(xiàn)實使科層式管理仍占據(jù)中心地位。大學(xué)是一個集知識創(chuàng)新、知識應(yīng)用、知識傳播為一身，融教學(xué)、科研、社會服務(wù)為一體的學(xué)術(shù)性機(jī)構(gòu)，學(xué)術(shù)性是大學(xué)的根本屬性，學(xué)術(shù)活動是大學(xué)的本質(zhì)活動，大學(xué)的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等職能都必須以學(xué)術(shù)為中軸。因此，遵循學(xué)術(shù)發(fā)展規(guī)律，真正把大學(xué)作為學(xué)術(shù)組織來建設(shè)和管理，是現(xiàn)代大學(xué)追求卓越的必由之路。而大學(xué)又是一個目標(biāo)多元、職能多樣、管理復(fù)雜的社會組織，有效的大學(xué)治理應(yīng)該是既充分重視學(xué)術(shù)的自由發(fā)展與發(fā)揮教授的權(quán)威作用，又要有明確辦學(xué)方向的指導(dǎo)與有力的行政管理。只有將大學(xué)的行政管理與學(xué)術(shù)管理協(xié)調(diào)好，大學(xué)內(nèi)部管理體制才能最大程度地發(fā)揮效率。近年來，我國在協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系上雖采取了不少舉措，并取得了一定進(jìn)展，但長期以來形成的以黨政為重心的大學(xué)內(nèi)部管理體制，不斷膨脹的行政權(quán)力產(chǎn)生的慣性并未減少，“長官作風(fēng)”、“一言堂”、“以權(quán)代法”等現(xiàn)象仍然存在，通過行政命令、領(lǐng)導(dǎo)指示、政策規(guī)定等方式干預(yù)學(xué)術(shù)事務(wù)的現(xiàn)象屢見不鮮。重行政輕學(xué)術(shù)的現(xiàn)實不僅使科層制管理仍在多數(shù)大學(xué)占據(jù)中心位置，而且使大學(xué)發(fā)展偏離了目標(biāo)、背離了本質(zhì)。

4．重分設(shè)輕整合、重保密輕公開導(dǎo)致高等教育在管理模式上的困境

信息網(wǎng)絡(luò)化要求高等教育在管理模式上建立共享網(wǎng)絡(luò)，提高運作效率，增加透明程度。為了適應(yīng)這一形勢，中國教育部先后頒布實施了《教育管理信息化標(biāo)準(zhǔn)》（2002）、《教育部機(jī)關(guān)政府信息公開實施辦法》（2008）、《高等學(xué)校信息公開辦法》（2010），推進(jìn)高等教育管理的信息化和透明化，對優(yōu)化高等教育管理工作流程、提升管理效率、推進(jìn)管理模式由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變起到了巨大的促進(jìn)作用。但從總體上看，中國高等教育在管理模式改革上仍然存在一些困境。一是在高等教育管理信息平臺建設(shè)上重分設(shè)輕整合，造成信息流通不暢。目前中國高等教育管理信息平臺分設(shè)的種類繁多，涵蓋教學(xué)建設(shè)信息、學(xué)生信息、資產(chǎn)管理信息等多個方面，但由于缺乏前期整體規(guī)劃，各信息平臺又執(zhí)行不同的信息收集和編碼標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致信息無法對接整合，形成“信息孤島”，不僅造成信息重復(fù)收集、管理成本增高等問題，還因相同信息數(shù)據(jù)口徑不一致而導(dǎo)致管理混亂。由此阻礙了管理信息與國際的接軌和國內(nèi)的共享，其后果是：造成中國與國際高等教育協(xié)調(diào)組織或高等教育大國之間在高等教育管理信息上的流通不暢、分享困難；給中國政府與社會大眾及時掌握國際高等教育，特別是境外高等教育機(jī)構(gòu)的真實信息造成極大障礙；增加了不少中國高校開展對外合作辦學(xué)的困難，以及中國學(xué)生出國留學(xué)上當(dāng)受騙的機(jī)率。二是在高等教育管理信息的制度上重保密輕公開，導(dǎo)致信息分享困難。目前中國高等教育管理信息所直接依據(jù)的制度是《教育部機(jī)關(guān)政府信息公開實施辦法》、《高等學(xué)校信息公開辦法》。這兩個制度只是對高等教育相關(guān)信息公開的一般原則、方式和內(nèi)容等作了框架式的籠統(tǒng)規(guī)定，有待進(jìn)一步細(xì)化完善。首先是相關(guān)規(guī)定不明確，對信息公開范圍的規(guī)定過于隨意，如《高等學(xué)校信息公開辦法》第十條第一款“高等學(xué)校對下列信息不予公開”中列出包括“法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息”，其中“學(xué)校規(guī)定的”這一限定語在實踐中往往導(dǎo)致高校為了規(guī)避潛在風(fēng)險通過自定規(guī)則給信息公開設(shè)置諸多限制。其次是缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制，信息公開不到位。以上問題導(dǎo)致近年來中國高等教育管理信息公開的程度雖有所提高，但多局限于概述性的報告和信息，對于高校的專業(yè)與課程設(shè)置、教師的管理與異動、學(xué)生的招生與就業(yè)等明細(xì)信息則往往不予公開，極大地阻礙了信息提供對利益相關(guān)者的決策參考作用，也在很大程度上限制了公眾對高等教育管理的民主監(jiān)督。

三、中國高等教育管理適應(yīng)全球化要求的主要方略

為適應(yīng)全球化的要求，中國高等教育管理改革應(yīng)該遵循四大方略。

1．確立“以人為本”、“和而不同”的高等教育管理理念

尊重人的主體地位、促進(jìn)人的發(fā)展是全球化時代各國高等教育的共同追求。中國高等教育管理要適應(yīng)這一發(fā)展要求，必須實現(xiàn)管理理念的創(chuàng)新。一是要確立“以人為本”的管理理念。堅持“以人為本”，前提是落實“以生為本”，重點是抓好“以師為先”?！耙陨鸀楸尽本褪且褜W(xué)生看成高校的生存之本和發(fā)展之本，真正樹立“一切為了學(xué)生，為了一切學(xué)生，為了學(xué)生的一切”的辦學(xué)觀念；就是要在管理中把促進(jìn)學(xué)生的和諧發(fā)展作為一切教育活動的出發(fā)點和教育改革的立足點。在這一觀念的支配下確定有利于學(xué)生發(fā)展的培養(yǎng)目標(biāo)，建立適應(yīng)學(xué)生共性與個性和諧發(fā)展的課程體系，構(gòu)建多樣化、有特色的人才培養(yǎng)模式，形成有利于學(xué)生主動參與的管理制度，建設(shè)以生為主、師生平等、教學(xué)自由的校園文化等。促進(jìn)學(xué)生和諧發(fā)展的主體是教師，“以師為先”就是要認(rèn)識教師的勞動與價值，充分發(fā)揮教師的智慧和才能；就是要尊重教師的學(xué)術(shù)自由，突出教師學(xué)術(shù)權(quán)力在高校的主導(dǎo)地位，提高教師參與學(xué)校管理的積極性與可能性；就是要關(guān)心教師的工作和生活，提高他們的福利待遇，關(guān)心他們的前途與發(fā)展，為他們提供施展才華的機(jī)會與條件。二是要確立“和而不同”的管理理念。所謂“和”就是以開放平和的態(tài)度對待國外的管理理念和方法，辯證分析其優(yōu)勢和缺點，有針對性地借鑒吸收其對中國高等教育管理水平提高有促進(jìn)作用的部分，實現(xiàn)中西管理的優(yōu)勢互補和交流融通；所謂“不同”，就是在學(xué)習(xí)他人的同時不能失去自我。要在“立足本土”的基礎(chǔ)上“擁抱世界”，博采眾國之長，結(jié)合中國國情，開創(chuàng)具有中國特色的高等教育管理之路。例如效率為本的管理理念，強(qiáng)調(diào)管理過程的科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化，對克服中國傳統(tǒng)高等教育管理主觀隨意性強(qiáng)的缺點具有現(xiàn)實意義；人本主義管理理念強(qiáng)調(diào)個體的自主發(fā)展，強(qiáng)調(diào)個人對組織決策的參與，對消除中國傳統(tǒng)高等教育管理重集體目標(biāo)輕個體目標(biāo)的缺陷具有重要啟示；后現(xiàn)代教育思潮下的多元整合管理理念，強(qiáng)調(diào)對話、理解、交流、解釋等在管理中的作用，對化解中國傳統(tǒng)高等教育管理中集中有余、民主不足的困局也具有指導(dǎo)作用。同樣，中國悠久文化中也蘊藏著豐富的管理智慧，值得在新形勢下發(fā)揚光大。如“以德為先，以德治國”的管理思想強(qiáng)調(diào)道德感化，價值引導(dǎo)，在當(dāng)前功利主義泛濫的管理現(xiàn)狀中更彰顯其現(xiàn)代價值；“以和為貴，中庸為道”的管理智慧對處于內(nèi)、外部環(huán)境復(fù)雜多變的高校實現(xiàn)自我和諧仍然具有深刻的啟示意義。

2．建構(gòu)“宏觀調(diào)控”、“自主靈活”的高等教育管理體制

要適應(yīng)全球化的激烈競爭，中國高等教育管理體制要進(jìn)一步理順中央政府、地方政府、高校和社會四個行為主體之間的關(guān)系。一是要求中央政府和地方政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。從中央政府看，需進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)管理，完善宏觀調(diào)控，也就是調(diào)控的方式要從直接調(diào)控管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接調(diào)控管理；管理的手段要由行政干預(yù)、計劃命令轉(zhuǎn)為統(tǒng)籌管理、政策指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、信息服務(wù)與評估監(jiān)督；調(diào)控的內(nèi)容主要是發(fā)展規(guī)劃的制定、經(jīng)費預(yù)算與統(tǒng)籌、教育機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各類證書與學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)的制定、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)控等。從地方政府看，需進(jìn)一步轉(zhuǎn)化角色意識，強(qiáng)化統(tǒng)籌行為，提高統(tǒng)籌效能。隨著高等教育管理體制改革的深化，地方政府已獲得了較大的地方高等教育統(tǒng)籌權(quán)，但不能僅僅是把高校管理主體由中央變成地方，而是要從過去的“執(zhí)行”角色轉(zhuǎn)換為切實承擔(dān)“統(tǒng)籌”重任的角色，優(yōu)化高等教育資源配置，協(xié)調(diào)地方高等教育與地方社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。二是要落實高校法人地位，使之真正成為自主靈活的辦學(xué)實體。應(yīng)借鑒西方的契約理論和委托理論構(gòu)建政府與高校的契約關(guān)系，從法律和制度上增強(qiáng)和明確高校在人事管理、機(jī)構(gòu)設(shè)置、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面的自主權(quán)，同時引導(dǎo)各類高校依法制定學(xué)校章程，依據(jù)章程進(jìn)行自主管理。此外要通過各種改革不斷增強(qiáng)高校適應(yīng)社會的主動性、靈活性與高效性。如通過改革考試和招生制度，健全自我選擇機(jī)制；通過提高教育質(zhì)量，健全自我發(fā)展機(jī)制；通過加強(qiáng)內(nèi)部管理體制改革，健全自我激勵與約束機(jī)制；要發(fā)揮社會中介組織作為政府與高校之間關(guān)系緩沖器的作用，鼓勵各類教育中介組織參與高等教育的質(zhì)量評估與監(jiān)督，健全社會參治機(jī)制。

3．完善“剛?cè)嵯酀?jì)”、“內(nèi)通外聯(lián)”的高等教育管理制度

“剛?cè)嵯酀?jì)”即嚴(yán)格的管理制度與寬松的管理氛圍相結(jié)合。高等教育管理必須有健全的制度體系。大學(xué)制度體系建設(shè)應(yīng)著力于三個層面。在核心制度上，通過理順大學(xué)與政府、社會的關(guān)系，使自主管理、學(xué)術(shù)管理的理念落到實處；在一般制度上，通過健全學(xué)術(shù)民主管理的組織機(jī)制，改革現(xiàn)行權(quán)力分配結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化大學(xué)運行中的學(xué)術(shù)權(quán)力；在具體制度上，建立既有分工又有協(xié)作、責(zé)任明確的大學(xué)法人制度、組織人事制度、教育與科研制度、學(xué)科建設(shè)與學(xué)術(shù)保障等制度。同時必須明確加強(qiáng)制度建設(shè)不是為了約束人、管制人，而是要通過制度來解放人的思想、引導(dǎo)人的行為、激發(fā)人的潛能。因此在各項制度中要充分體現(xiàn)人文精神，制度制定要充分發(fā)揚民主，真正反映民意，制度執(zhí)行要讓大家心情舒暢?？傊?，以和諧的理念與方法關(guān)心人、激勵人，使管理人格化、彈性化?！皟?nèi)通外聯(lián)”即國內(nèi)相關(guān)管理部門在制度設(shè)計上要協(xié)調(diào)溝通，同時能與國際上的相關(guān)制度聯(lián)通對接。一方面要做好“內(nèi)通”，就是涉及高等教育國際合作事務(wù)的教育、商務(wù)、外匯、外交、出入境管理等各個部門，在修訂、完善各自的相關(guān)管理法規(guī)和制度時，要加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，避免法規(guī)和制度的相互沖突。另一方面做好“外聯(lián)”，就是要在維護(hù)國家教育主權(quán)的前提下，根據(jù)高等教育參與全球競爭的需要，結(jié)合國際通行原則，對《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》、《中華人民共和國教師法》、《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》和《中外合作辦學(xué)條例》等相關(guān)法規(guī)、條例進(jìn)行修訂、完善并出臺具體配套的實施辦法；同時要依據(jù)國際高等教育協(xié)調(diào)組織的相關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，抓緊高等教育具體管理制度的建設(shè)，如修訂學(xué)位制度以及制定境外高等教育機(jī)構(gòu)來華辦學(xué)資質(zhì)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、教學(xué)質(zhì)量評估標(biāo)準(zhǔn)、學(xué)分認(rèn)證與換算標(biāo)準(zhǔn)等，以實現(xiàn)中國高等教育法規(guī)和管理制度與國際的有效接軌。

4．創(chuàng)建“信息共享”、“高效透明”的高等教育網(wǎng)絡(luò)化管理模式

一是要盡快創(chuàng)建和完善“信息共享”的網(wǎng)絡(luò)平臺。主要對策有三：首先要落實規(guī)劃。中國《教育信息化十年發(fā)展規(guī)劃（2011－2020年）》已對中國教育管理的信息化建設(shè)作出了總體部署，當(dāng)前重在落實。其次要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各信息收集統(tǒng)計責(zé)任單位要認(rèn)真執(zhí)行教育信息化標(biāo)準(zhǔn)，保證數(shù)據(jù)的口徑、信息編碼格式等方面的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，以有利于信息共享和提高信息資源使用效率。最后要對接國際。一方面要盡快加入國際高等教育質(zhì)量保證機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)和亞太地區(qū)質(zhì)量保障網(wǎng)絡(luò)組織，獲取境外高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)資質(zhì)、教學(xué)質(zhì)量等真實信息，及時向公眾，為國內(nèi)高校開展跨境高等教育合作，同時為學(xué)生留學(xué)申請或選擇其他境外高等教育交流與合作項目提供準(zhǔn)確及時的信息參考；另一方面要將國內(nèi)高等教育的真實辦學(xué)情況、人才培養(yǎng)特色、科研水平、政策環(huán)境等信息通過國際或區(qū)域組織的權(quán)威網(wǎng)絡(luò)平臺向世界，以展示中國高等教育的發(fā)展成就，加深世界對中國高等教育的了解，吸引更多國外高水平大學(xué)與中國高校開展合作，吸引更多的優(yōu)秀學(xué)生到中國大學(xué)留學(xué)或參加各項交流活動。二是要利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)改造傳統(tǒng)管理模式并完善高等教育信息公開制度，實現(xiàn)“高效透明”。所謂“高效”，就是利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)高等教育管理和服務(wù)流程再造，除加強(qiáng)信息網(wǎng)站建設(shè)外，還應(yīng)利用微博、微信等新興網(wǎng)絡(luò)工具，讓公眾能夠隨時隨地獲取相關(guān)信息。所謂“透明”，即打造“陽光管理”，推進(jìn)管理的民主化和透明化。一方面要完善高等教育信息公開制度，制訂實施細(xì)則，對相關(guān)信息的公開范圍、決定權(quán)、期限、法律責(zé)任等作出詳細(xì)的可操作的規(guī)定；另一方面要加強(qiáng)對高等教育信息公開的監(jiān)督和激勵，將信息公開工作列為高校評估的重要內(nèi)容，督促教育管理部門和高校切實履行“公開為原則，不公開為例外”的要求，除了確屬于國家秘密依法不予公開的信息之外，涉及高等教育招生辦學(xué)資質(zhì)、教師評聘、專業(yè)設(shè)置、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生獎助學(xué)金、學(xué)生就業(yè)等方面的數(shù)據(jù)等信息都盡量詳細(xì)公開。

作者：董澤芳李東航譚穎芳工作單位：華中師范大學(xué)教育學(xué)院