導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)庫(kù)制度體系建設(shè)的思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國(guó)庫(kù)制度是國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的依據(jù)和保障，其健全與否直接關(guān)系著國(guó)庫(kù)資金能否安全、準(zhǔn)確、高效運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的拓展、國(guó)庫(kù)資金收支規(guī)模的擴(kuò)大及國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，進(jìn)一步建立健全適應(yīng)新形勢(shì)、涵蓋新業(yè)務(wù)、具有較強(qiáng)操作性的國(guó)庫(kù)制度體系，規(guī)范國(guó)庫(kù)資金運(yùn)行勢(shì)在必行。

當(dāng)前國(guó)庫(kù)制度體系建設(shè)的概況

（一）人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)具備。1985年國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》，1989年財(cái)政部、人民銀行又印發(fā)了《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)國(guó)庫(kù)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限等進(jìn)行了明確和規(guī)范，賦予了國(guó)庫(kù)對(duì)稅款收納、退付、庫(kù)款支撥、財(cái)政存款賬戶的開(kāi)立等業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)限；1994年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》首次以法律形式確認(rèn)了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法律地位，規(guī)定各級(jí)國(guó)庫(kù)需要及時(shí)準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付；2003年修訂的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》將經(jīng)理國(guó)庫(kù)確定為人民銀行的十三項(xiàng)重要職責(zé)之一；歷時(shí)10年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》于2014年重新頒布，繼續(xù)保留了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，至此，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的法律法規(guī)體系已經(jīng)形成。（二）國(guó)庫(kù)規(guī)章制度的頂層建設(shè)框架已經(jīng)搭建。2001年中國(guó)人民銀行頒布了《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》，是人民銀行第一次以“行長(zhǎng)令”形式為規(guī)范商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)行為而制定的部門規(guī)章，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)對(duì)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)辦理國(guó)庫(kù)相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督和處罰權(quán)限；2005年根據(jù)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的發(fā)展,先后印發(fā)了《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理規(guī)定》、《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)資金清算業(yè)務(wù)處理手續(xù)》（簡(jiǎn)稱“三個(gè)辦法”），系統(tǒng)性地明確了國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)人員管理、國(guó)庫(kù)崗位設(shè)置崗位職責(zé)、賬務(wù)組織、核算業(yè)務(wù)操作流程、資金清算處理手續(xù)等事項(xiàng)；2011年總行國(guó)庫(kù)局在全面梳理、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照“總庫(kù)制定基本規(guī)則或指導(dǎo)意見(jiàn)，分支庫(kù)制定實(shí)施細(xì)則或具體辦法”的思路，重新印發(fā)了《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》、《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》、《國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理基本規(guī)定》、《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)部門國(guó)債管理工作基本規(guī)定》等一系列制度辦法和指導(dǎo)性文件，完成了國(guó)庫(kù)制度的頂層設(shè)計(jì)。（三）基層國(guó)庫(kù)制度建設(shè)得到有效加強(qiáng)。近年來(lái)，按照總行的制度建設(shè)思路，基層國(guó)庫(kù)在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上級(jí)行制度文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄區(qū)業(yè)務(wù)狀況，以總行相關(guān)制度框架為藍(lán)本，制定出臺(tái)本轄區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定、實(shí)施細(xì)則、業(yè)務(wù)操作規(guī)程及內(nèi)部控制制度等，將規(guī)章制度覆蓋到國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，并在業(yè)務(wù)操作中加以落實(shí)，嚴(yán)防各種資金風(fēng)險(xiǎn)。另外，對(duì)于新拓展的業(yè)務(wù)，基層國(guó)庫(kù)基本能結(jié)合新業(yè)務(wù)特點(diǎn)及運(yùn)行模式，制定規(guī)章制度和操作流程，做到業(yè)務(wù)處理有據(jù)可查，有法可依。

當(dāng)前國(guó)庫(kù)制度體系建設(shè)存在的問(wèn)題

（一）國(guó)庫(kù)制度建設(shè)不夠完善。一是國(guó)庫(kù)頂層制度操作性欠佳。2011年，總行在對(duì)歷年印發(fā)的國(guó)庫(kù)制度進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上重新出臺(tái)了系列規(guī)章制度，五年來(lái)，通過(guò)外部對(duì)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的檢查及國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部的橫向檢查，發(fā)現(xiàn)各地國(guó)庫(kù)對(duì)同一項(xiàng)會(huì)計(jì)管理業(yè)務(wù)的處理存在諸多差異，究其原因：一是總行層面下發(fā)的國(guó)庫(kù)制度原則性較強(qiáng)，要求不具體、不明確，不能有針對(duì)性地指導(dǎo)實(shí)際業(yè)務(wù)操作，直接影響國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化管理。二是基層國(guó)庫(kù)制度細(xì)化存在差異?；鶎訃?guó)庫(kù)在細(xì)化自身的規(guī)章時(shí)，因?qū)傂兄贫瓤蚣芾斫獾牟煌?，?duì)制度的細(xì)化和執(zhí)行也不同，如：僅就對(duì)賬而言，《國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)管理基本規(guī)定》要求賬務(wù)核對(duì)后，經(jīng)辦人員應(yīng)在有關(guān)賬、表、對(duì)賬單上簽章證明，實(shí)際執(zhí)行中有的國(guó)庫(kù)加蓋名章的同時(shí)加蓋對(duì)賬預(yù)留印鑒，有的加蓋名章和單位公章，有的國(guó)庫(kù)只加蓋名章，在總行對(duì)每項(xiàng)制度無(wú)細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地國(guó)庫(kù)只能依據(jù)自己的理解作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)指導(dǎo)工作。三是國(guó)庫(kù)改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏制度約束。近年來(lái)，為全面履行人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，部分基層國(guó)庫(kù)辦理了社?；稹⒐?huì)經(jīng)費(fèi)征繳及政府性資金直接支付等業(yè)務(wù)，各地國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容、做法不一，總行對(duì)這些業(yè)務(wù)未下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)章，基層國(guó)庫(kù)只能自行摸索制定業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作流程、會(huì)計(jì)核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開(kāi)展。（二）部分操作制度修訂不及時(shí)。隨著國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)和國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐的加快，各級(jí)國(guó)庫(kù)未能根據(jù)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展變化中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況，對(duì)相關(guān)國(guó)庫(kù)制度及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充和完善。如：《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)管理辦法》于2001年印發(fā)，經(jīng)過(guò)15年的發(fā)展，商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)處理模式發(fā)生改變，在原有國(guó)庫(kù)經(jīng)收業(yè)務(wù)、支庫(kù)業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)，稅款收繳由手工操作變?yōu)樨?cái)稅關(guān)庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)，但《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》至今未做修訂，現(xiàn)有制度已經(jīng)無(wú)法覆蓋國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)的各個(gè)方面；商業(yè)銀行、信用社鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)資格作為行政審批事項(xiàng)被取消后，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)資格及業(yè)務(wù)上的管理從總行層面未跟進(jìn)出臺(tái)新的辦法，制度建設(shè)存在盲區(qū)；對(duì)新設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)、及功能區(qū)國(guó)庫(kù)的設(shè)立無(wú)相應(yīng)的制度依據(jù)，影響國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。（三）個(gè)別規(guī)章制度的部分條款操作性不強(qiáng)。各級(jí)國(guó)庫(kù)在落實(shí)國(guó)庫(kù)制度時(shí)，發(fā)現(xiàn)部分條款無(wú)法實(shí)施。如：《待繳庫(kù)稅款收繳管理辦法》第五條明確規(guī)定：“‘待繳庫(kù)稅款’專戶不得用于辦理稅款的退付，其借方發(fā)生額只能為繳庫(kù)數(shù)額”，且‘待繳庫(kù)稅款’專戶按征收機(jī)關(guān)開(kāi)設(shè)，實(shí)際操作中，如發(fā)生串征收機(jī)關(guān)的情況，不通過(guò)“待繳庫(kù)稅款”賬戶借方進(jìn)行調(diào)整，將無(wú)法辦理稅款入庫(kù)；《國(guó)庫(kù)信息處理系統(tǒng)稅收繳庫(kù)業(yè)務(wù)處理暫行辦法》第十二條第三項(xiàng)要求清算國(guó)庫(kù)按“預(yù)算級(jí)次打印電子繳稅入庫(kù)清單，作相關(guān)待報(bào)解賬戶記賬憑證附件”，實(shí)際操作中，某些清算國(guó)庫(kù)作為支付系統(tǒng)直接參與者，下轄支庫(kù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)近百個(gè)均接入橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，若按制度要求按預(yù)算級(jí)次打印電子繳稅入庫(kù)清單，每天需要打印幾百?gòu)埳踔辽锨圓4，極大地增加了業(yè)務(wù)操作的物質(zhì)成本和時(shí)間成本。（四）國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能缺少可操作的法律規(guī)章。一是國(guó)庫(kù)監(jiān)督無(wú)法律依據(jù)?！额A(yù)算法》《中國(guó)人民銀行法》雖明確了人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職責(zé)，但關(guān)于國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能無(wú)任何闡述；《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》的部分條款雖對(duì)國(guó)庫(kù)監(jiān)督作了明確，但仍缺少法律層面的保障，在實(shí)際操作中往往履行不暢。二是個(gè)別監(jiān)管制度不夠完善。國(guó)庫(kù)自身印發(fā)的規(guī)章雖有提到國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督，但缺乏監(jiān)督的具體操作流程、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理方式、方法，特別是對(duì)集中支付銀行、辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過(guò)程中涉及財(cái)政、稅務(wù)部門的違規(guī)業(yè)務(wù)如何協(xié)調(diào)處理沒(méi)有明確，對(duì)未能列支預(yù)算支出科目的借款、還款、往財(cái)政專戶、融資平臺(tái)的撥款、特殊業(yè)務(wù)退庫(kù)應(yīng)提供的資料等無(wú)詳細(xì)的規(guī)定，制約了國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能的發(fā)揮。

加強(qiáng)國(guó)庫(kù)制度體系建設(shè)的建議

（一）細(xì)化國(guó)庫(kù)制度體系的頂層設(shè)計(jì)。國(guó)庫(kù)制度建設(shè)重在頂層設(shè)計(jì)，國(guó)庫(kù)局作為國(guó)庫(kù)系統(tǒng)的最高管理機(jī)關(guān)，應(yīng)為整個(gè)系統(tǒng)的具體業(yè)務(wù)操作與管理，確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。盡早出臺(tái)《中國(guó)人民銀行國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)基本制度》（以下簡(jiǎn)稱“基本制度”），從規(guī)范操作和防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，對(duì)國(guó)庫(kù)內(nèi)部的業(yè)務(wù)操作進(jìn)行明確，力求細(xì)化，確保全國(guó)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部操作管理標(biāo)準(zhǔn)的一致，避免在總行只定制度框架情況下，各地國(guó)庫(kù)因理解不同而出現(xiàn)相同業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)不同的問(wèn)題。同時(shí)，把“基本制度”作為國(guó)庫(kù)制度體系的核心制度，做細(xì)做大做強(qiáng)，為各級(jí)國(guó)庫(kù)制定國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化提供重要制度依據(jù)。（二）修訂完善相關(guān)業(yè)務(wù)操作制度。一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)作為行政審批事項(xiàng)被取消后，人民銀行應(yīng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)事項(xiàng)的管理，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)的盡快制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)設(shè)立的條件、審核的手續(xù)、管理方式、操作規(guī)程、各方的職責(zé)及違規(guī)責(zé)任等內(nèi)容予以明確；認(rèn)真解讀和領(lǐng)會(huì)一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算、一級(jí)財(cái)政一級(jí)國(guó)庫(kù)的含義，盡快出臺(tái)經(jīng)濟(jì)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)、生態(tài)園區(qū)等新建行政區(qū)的國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)設(shè)立的原則、需要滿足的條件等事項(xiàng)進(jìn)行明確，保證國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)建設(shè)的嚴(yán)肅性。二是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展完善相關(guān)制度。各級(jí)國(guó)庫(kù)要在做好國(guó)庫(kù)信息化建設(shè)、國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，及時(shí)制定相關(guān)配套制度，為信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)發(fā)展提供制度支持，確保新業(yè)務(wù)規(guī)范有序開(kāi)展。三是對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行及時(shí)修訂。按照“制度全覆蓋、操作無(wú)盲區(qū)”的原則，定期對(duì)現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理總結(jié)，查漏補(bǔ)缺，糾正各項(xiàng)制度中與業(yè)務(wù)實(shí)際不相符的內(nèi)容，補(bǔ)充缺失的內(nèi)容，使國(guó)庫(kù)制度覆蓋國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，提高國(guó)庫(kù)制度的可操作性和適用性。（三）強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)。各級(jí)國(guó)庫(kù)對(duì)國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)的事中監(jiān)督是對(duì)人大事前監(jiān)督、審計(jì)部門事后監(jiān)督的有效補(bǔ)充，是國(guó)庫(kù)資金合規(guī)、安全運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。因此，應(yīng)在《預(yù)算法實(shí)施條例》等法規(guī)中明確人民銀行在國(guó)庫(kù)資金運(yùn)轉(zhuǎn)中的事中監(jiān)督職責(zé)，從而保障國(guó)庫(kù)資金安全、促進(jìn)政府預(yù)算公開(kāi)、透明?？傂性谥贫ūO(jiān)督制度時(shí)，應(yīng)對(duì)國(guó)庫(kù)發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、具體操作流程予以明確，分類別細(xì)化對(duì)財(cái)政、征收機(jī)關(guān)人為調(diào)整預(yù)算收入、超范圍撥款及違規(guī)向財(cái)政專戶撥款、違規(guī)退庫(kù)、不重視會(huì)計(jì)對(duì)賬等違規(guī)業(yè)務(wù)操作的監(jiān)督手續(xù)，明確在監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)處理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問(wèn)題的責(zé)任劃分，使地方各級(jí)國(guó)庫(kù)監(jiān)督管理工作依法有據(jù)開(kāi)展。（四）加大對(duì)國(guó)庫(kù)規(guī)章制度的培訓(xùn)力度。正確理解并全面掌握國(guó)庫(kù)制度內(nèi)容是制度得以執(zhí)行的前提條件。總行應(yīng)擴(kuò)大對(duì)新制度培訓(xùn)的覆蓋面，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視電話、錄制光盤等培訓(xùn)方式擴(kuò)大培訓(xùn)對(duì)象的范圍，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容的深度和廣度，結(jié)合全國(guó)國(guó)庫(kù)制度建設(shè)和執(zhí)行中的典型案例，進(jìn)行重點(diǎn)講解，統(tǒng)一落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)和口徑。建立國(guó)庫(kù)制度答疑平臺(tái)，動(dòng)態(tài)了解和掌握地方國(guó)庫(kù)執(zhí)行制度中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，并及時(shí)予以解答；基層國(guó)庫(kù)要在認(rèn)真組織轄內(nèi)國(guó)庫(kù)參加總行培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄內(nèi)實(shí)際，積極組織國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員開(kāi)展新國(guó)庫(kù)制度和財(cái)稅政策學(xué)習(xí)及研究，確保各國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)人員對(duì)制度內(nèi)容及國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)相關(guān)政策理解到位，切實(shí)提高制度執(zhí)行力。

作者:尹璟 單位:中國(guó)人民銀行大連市中心支行