導(dǎo)語(yǔ)：小議WTO與財(cái)政支農(nóng)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、討論現(xiàn)實(shí)問(wèn)題要防止意識(shí)形態(tài)化

前不久，我們針對(duì)中國(guó)加入wto以后的三農(nóng)問(wèn)題開了會(huì)，研討一旦加入WTO，我們的農(nóng)民問(wèn)題會(huì)怎么樣，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)怎么應(yīng)對(duì)。那個(gè)會(huì)是請(qǐng)國(guó)家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請(qǐng)?jiān)盒８阋?guī)范研究的人參加。因?yàn)榧兇飧憷碚摰难芯咳藛T容易把現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的討論意識(shí)形態(tài)化。

從99年4月份中美加入WTO談判以來(lái)，理論界關(guān)于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當(dāng)然的將WTO和改革開放劃了等號(hào)，由于中國(guó)改革開放已經(jīng)被二十年發(fā)展過(guò)程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語(yǔ)之下，誰(shuí)要是提出不同意見，誰(shuí)似乎就有反對(duì)改革開放的嫌疑。所以關(guān)于WTO問(wèn)題討論很難深入下去，學(xué)術(shù)界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實(shí)，發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在國(guó)際化大背景下，普遍受到?jīng)_擊、挑戰(zhàn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來(lái)源，已經(jīng)被近十多年的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)所充分證明。人們之所以不愿意說(shuō)，是受制約于這種話語(yǔ)：加入WTO是改革開放，認(rèn)為利大于弊，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，就是贊成改革開放；如果認(rèn)為加入WTO弊大于利，挑戰(zhàn)大于機(jī)遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

有鑒于此，希望今天討論財(cái)政支農(nóng)這么具體的話題，能夠避免這個(gè)不良傾向，不要把本來(lái)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題意識(shí)形態(tài)化，意識(shí)形態(tài)化實(shí)際就是簡(jiǎn)單化，簡(jiǎn)單化地討論社會(huì)主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識(shí)形態(tài)化以后，討論就很難深入。所以在我發(fā)表意見以前，要強(qiáng)調(diào)我們討論的問(wèn)題是個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，跟意識(shí)形態(tài)沒(méi)有關(guān)系，跟政治問(wèn)題沒(méi)有關(guān)系，也跟院校的教授們的理論沒(méi)有關(guān)系，我們關(guān)注的就是現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

二、什么叫財(cái)政支農(nóng)？

一般而言，財(cái)政投資主要是公共品領(lǐng)域，那么財(cái)政投資公共品能否對(duì)應(yīng)投入農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)本身是否具有公共品的性質(zhì)，這個(gè)道理是清楚的。

對(duì)我國(guó)而言，農(nóng)業(yè)是否具有公共品性質(zhì)呢？按一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當(dāng)然不是公共物品。但事實(shí)上，中國(guó)是個(gè)農(nóng)村人口占70％，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)遍地，并且長(zhǎng)期以來(lái)一直是在以農(nóng)業(yè)為工業(yè)、以鄉(xiāng)村為城市積聚資本的積累過(guò)程中。因此，客觀地說(shuō)，我們應(yīng)該看到農(nóng)業(yè)本身在相當(dāng)大程度上具有公共品的性質(zhì)，為什么呢？

第一，農(nóng)業(yè)與生態(tài)、環(huán)境的保護(hù)高度相關(guān)，特別是郊區(qū)農(nóng)業(yè)具有明顯的生態(tài)和環(huán)境作用。這與國(guó)外沒(méi)有差別。

第二，農(nóng)村社會(huì)基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的生產(chǎn)資料，而更主要的是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，特別地在發(fā)展中國(guó)家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)社會(huì)這樣基本體制條件下，多數(shù)發(fā)展中國(guó)家政府不向農(nóng)村人口提供社會(huì)保障，天然的就把農(nóng)村、農(nóng)民的社會(huì)保障寄托在土地上，中國(guó)出現(xiàn)的按人口平均分配土地，并且新中國(guó)三代領(lǐng)導(dǎo)人都強(qiáng)調(diào)這種分配是不變的。比如時(shí)強(qiáng)調(diào)不變（當(dāng)然后來(lái)變了），大包干說(shuō)十五年不變，現(xiàn)在說(shuō)30年不變。不管怎么改變提法，新中國(guó)50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據(jù)的，當(dāng)年曾經(jīng)設(shè)想過(guò)以鄉(xiāng)為單位分配土地，實(shí)行大拉平，但是實(shí)際上也做不到，因?yàn)槟膫€(gè)村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區(qū)內(nèi)部人口分配土地，這樣土地事實(shí)上以社區(qū)為邊界、天然就具有對(duì)社區(qū)成員農(nóng)民的生存保障，因此就具有了社會(huì)職能。又由于任何政府，無(wú)論是中國(guó)政府或西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府，都不可能與這樣9億農(nóng)民人口（實(shí)際8億8千萬(wàn)）交易，不可能對(duì)這么龐大的人口提供基本的社會(huì)保障。因此，中國(guó)的農(nóng)村土地承載農(nóng)民的社會(huì)保障功能的制度將是長(zhǎng)期的普遍現(xiàn)象。我們測(cè)算到2030年至少不會(huì)變化。因此從2001年算起，至少在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，土地承擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障這個(gè)基本功能，不會(huì)發(fā)生根本變化，政府不可能承擔(dān)8億多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡(jiǎn)單地把土地定義為生產(chǎn)資料，而要把土地首先定義為社會(huì)保障資料。

由于農(nóng)業(yè)最基本的資源——土地不能被認(rèn)為是純粹的一個(gè)產(chǎn)業(yè)里的生產(chǎn)資料，這與國(guó)外的差別是本質(zhì)性的。因此土地、農(nóng)業(yè)中的主要資源天然具有保障功能，具有社會(huì)職能；農(nóng)業(yè)便因此具有了公共品的性質(zhì)。

三、關(guān)于農(nóng)村的社會(huì)開支

在所有發(fā)達(dá)國(guó)家，社會(huì)開支毫無(wú)例外，都是由政府財(cái)政保障的。但是在發(fā)展中國(guó)家都是政府財(cái)政不能管、或者管不起的。于是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)開支，也要寄托于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身進(jìn)行的收益分配調(diào)節(jié)。也就是說(shuō)，在農(nóng)村社區(qū)組織中，客觀上也發(fā)生了類似于財(cái)政的功能，即二次分配，因此村社經(jīng)濟(jì)，曾有人專門研究縣級(jí)政府與縣級(jí)財(cái)政以下的非正規(guī)財(cái)政、即村社財(cái)政，研究鄉(xiāng)村組織有無(wú)二次分配功能。比如說(shuō)修橋補(bǔ)路，鰥寡孤獨(dú)、照顧生老病死的事，幾千年來(lái)都是由社區(qū)承擔(dān)的。雖然現(xiàn)代制度下的政府以財(cái)政二次分配來(lái)承擔(dān)修橋補(bǔ)路，鰥寡孤獨(dú)這些公共職能，但這不過(guò)是近幾十年才有的事，也就是現(xiàn)代中國(guó)才有的。而長(zhǎng)期看，哪怕二十世紀(jì)歷史看，實(shí)際上財(cái)政上所能承擔(dān)的農(nóng)村的社會(huì)功能也是極其有限的，農(nóng)村社會(huì)開支由財(cái)政負(fù)擔(dān)幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經(jīng)濟(jì)和村社社會(huì)本身結(jié)合為一體，其經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展具有一定意義的公共品性質(zhì)。所以三農(nóng)問(wèn)題本身就具有中國(guó)特色，絕對(duì)不可以簡(jiǎn)單地歸類于微觀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，或是簡(jiǎn)單的農(nóng)業(yè)微觀產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域。因此，與財(cái)政投資有關(guān)系的是三農(nóng)。

所以，要想說(shuō)清財(cái)政支農(nóng)，首先要把概念搞清，財(cái)政支農(nóng)不是指農(nóng)業(yè)，而是指三農(nóng)。

四、以往財(cái)政支農(nóng)的演變過(guò)程

現(xiàn)在，再看國(guó)家財(cái)政支農(nóng)到底是什么狀況？自從80年代中期，全國(guó)范圍推進(jìn)了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的這樣一種農(nóng)村基本制度后，國(guó)家財(cái)政基本上不再承擔(dān)對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支撐，所謂歷年財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的開支或支農(nóng)資金，實(shí)際上主要是部門開支，農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術(shù)等相關(guān)部門，其實(shí)是部門在財(cái)政的盤子里分配的所謂支農(nóng)資金。

由于86年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，人們很難在原來(lái)的經(jīng)濟(jì)框架內(nèi)找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)以工支農(nóng)，以工建農(nóng)，以工補(bǔ)農(nóng)。這些國(guó)家不再承擔(dān)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國(guó)家不再承擔(dān)農(nóng)村基層村以下行政性開支，也交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國(guó)家也不再承擔(dān)農(nóng)村的社會(huì)保障開支，還是交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)去補(bǔ)，去建，去支，國(guó)家允許稅前列支1％，所有支農(nóng)、建農(nóng)、補(bǔ)農(nóng)資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說(shuō)，當(dāng)國(guó)家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賦予這些公共職能時(shí)，政策上是可以稅前支付這種開支，保證企業(yè)替代國(guó)家財(cái)政職能可以得到一定的稅收優(yōu)惠。

但是，1994年分稅制改革時(shí)為了實(shí)行公平競(jìng)爭(zhēng)原則而把這些優(yōu)惠取消了。從那以后，全國(guó)范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始大規(guī)模私有化，包括北京地區(qū)在內(nèi)。原來(lái)，各地長(zhǎng)期以來(lái)一直以為北京是以集體經(jīng)濟(jì)為主。

假說(shuō)政府放棄了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)這些公共品開支的責(zé)任，已經(jīng)把它交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強(qiáng)調(diào)所有的企業(yè)應(yīng)該是一條起跑線，稅收拉平。這本來(lái)可以是好政策，如果稅收拉平了，就應(yīng)該請(qǐng)國(guó)家重新承擔(dān)9億農(nóng)民的社會(huì)保障，把原來(lái)讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)替代職能，讓政府財(cái)政再承擔(dān)起來(lái)。可實(shí)際上相應(yīng)的安排沒(méi)有作。于是乎，一方面沒(méi)有任何稅收優(yōu)惠，另一方面金融系統(tǒng)商業(yè)化改革以后不再給中小企業(yè)提供貸款，尤其不再給鄉(xiāng)村以下的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款，從90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的貸款算起來(lái)下降到不到原來(lái)的1／3?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)職能喪失了，三農(nóng)問(wèn)題才越來(lái)越嚴(yán)重。

比如說(shuō)現(xiàn)在今年的自然災(zāi)害，已經(jīng)導(dǎo)致了有的地區(qū)的人民棄耕撂荒，甚至個(gè)別的流離失所。我們應(yīng)該怎么看待這個(gè)現(xiàn)象？不要忘記，中國(guó)農(nóng)業(yè)做為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，它的地位是相當(dāng)薄弱的。過(guò)去，50年代到70年代，盡管大量從農(nóng)業(yè)提取積累，但國(guó)家用于農(nóng)業(yè)的投入，從財(cái)政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國(guó)家財(cái)政支農(nóng)投資增加，農(nóng)民的無(wú)償勞動(dòng)增加，導(dǎo)致我國(guó)糧食生產(chǎn)和供給有了根本變化，從南糧北調(diào)改成北糧南運(yùn)，北方的基礎(chǔ)設(shè)施得到了大面積的改善，整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到穩(wěn)定的提高。中國(guó)從此不再是因?yàn)?zāi)就減產(chǎn)，因?yàn)楸狈剿O(shè)施改善了，灌溉面積增加了，再大的災(zāi)荒都不怕了，還造成從南糧北調(diào)改成北糧南運(yùn)。從七十年代后期以來(lái)，再?zèng)]有因?yàn)樽匀粸?zāi)害導(dǎo)致過(guò)全國(guó)性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續(xù)20年，用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資基本上表現(xiàn)為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設(shè)，這些問(wèn)題有的已是審計(jì)部門查處過(guò)了。