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摘要：與公共財(cái)政和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的雙元財(cái)政是我國(guó)財(cái)政改革的目標(biāo)模式，這一目標(biāo)模式對(duì)我國(guó)政府外債管理體制與管理模式構(gòu)建產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

政府外債管理體制不同于政府的外債管理體制。政府外債管理體制與管理模式的建立還要同經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)體制改革、國(guó)有企業(yè)管理體制改革的要求相適應(yīng)。我國(guó)外債管理體制與管理模式應(yīng)是“統(tǒng)一監(jiān)管、分工合作、三債分立、借用還統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利明確”的管理體制與管理模式。

關(guān)鍵詞：公共財(cái)政；政府外債；國(guó)有資本外債；政府外債管理體制

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，財(cái)政模式應(yīng)向公共財(cái)政模式轉(zhuǎn)化。財(cái)政模式轉(zhuǎn)換后，外債管理體制與管理模式該不該轉(zhuǎn)換及如何轉(zhuǎn)換？在公共財(cái)政條件下，政府外債該如何管理？對(duì)這些問(wèn)題的深入研究具有非常重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，而且目前較少有人對(duì)此進(jìn)行深入研究。本文擬對(duì)以上問(wèn)題及與之相關(guān)的一些其他問(wèn)題做一些粗淺的分析與研究，以期對(duì)政府外債管理工作提一些初步的看法。

一、財(cái)政模式與政府外債管理體制及管理模式的構(gòu)建

（一）政府外債

政府外債管理體制是一個(gè)容易讓人產(chǎn)生歧義的詞。“政府外債管理體制”可能被理解為“政府”的“外債管理體制”，也有可能被理解為“政府外債”的“管理體制”。本文中的“政府外債管理體制及管理模式”是指后一含義。

為了能夠盡可能準(zhǔn)確闡述本人的觀點(diǎn)，本人對(duì)“政府外債”給以新的定義。我認(rèn)為，政府外債應(yīng)包含三層含義，即外債、政府的債務(wù)、政府的外債。政府外債應(yīng)當(dāng)是最終由政府對(duì)非本國(guó)居民承擔(dān)的已撥付但尚未清償?shù)钠跫s性負(fù)債的數(shù)量，這種負(fù)債或是須償還本息（不論是否支付利息），或是須支付利息（不論是否償還本金）。在這個(gè)定義中，包含如下的幾個(gè)方面的意思：

1．政府外債是最終由政府承擔(dān)的外債。政府外債既有政府借的外債，也包括政府擔(dān)保的外債。政府外債一般是指政府公共外債。國(guó)有企業(yè)外債不屬此范圍。國(guó)有企業(yè)外債是國(guó)有資本外債的組成部分。國(guó)有企業(yè)外債最終還是國(guó)家的負(fù)債，但是是國(guó)有資本的負(fù)債。

2．政府外債應(yīng)是一國(guó)政府對(duì)非居民承擔(dān)的債務(wù)。非居民是居住在本國(guó)以外的法人和自然人。

3．政府外債是指已經(jīng)撥付但償未償還的債務(wù)余額。對(duì)簽訂借款協(xié)議但尚未提款使用的金額和使用完畢已還本付息的金額不再算做外債的一部分。

4．政府外債必須是契約性的債務(wù)。直接投資以及間接投資不屬于外債范疇。

（二）財(cái)政模式同政府外債管理體制與管理模式

財(cái)政模式同政府外債管理體制與管理模式密切相關(guān)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家作為階級(jí)統(tǒng)治的工具，政府以政權(quán)組織的身份，同國(guó)有資產(chǎn)的最終所有者的身份合二為一，從而政府不僅從宏觀上而且從微觀上干預(yù)經(jīng)濟(jì)，干預(yù)的最基本手段是計(jì)劃。國(guó)有企業(yè)是政府的附屬物，而不是真正的企業(yè)法人。基于這種雙重身份，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國(guó)的財(cái)政屬單元財(cái)政，“大鍋飯”財(cái)政，公共財(cái)政職能與國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政職能不分。

與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政是公共財(cái)政。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，產(chǎn)品有個(gè)人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品之分。個(gè)人產(chǎn)品（個(gè)人產(chǎn)品是只適用于個(gè)人消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)）可以通過(guò)市場(chǎng)有效率地滿足；而公共產(chǎn)品（公共產(chǎn)品是指具有聯(lián)合的、共同消費(fèi)性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)）則不能通過(guò)市場(chǎng)有效率地滿足。市場(chǎng)機(jī)制不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)有失靈之時(shí)，有失靈之地：公共產(chǎn)品的存在；外溢性；自然壟斷；風(fēng)險(xiǎn)和不確定性；社會(huì)分配不公；宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不穩(wěn)等等，都可以使市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)的失效決定了政府必須干預(yù)市場(chǎng)。在市場(chǎng)失靈的地方，只有依靠政府的力量，只有政府才能有效地提供公共產(chǎn)品。正是因?yàn)榇嬖谥袌?chǎng)失效現(xiàn)象，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政才有了全新的內(nèi)涵：公共財(cái)政。

所謂公共財(cái)政，概括起來(lái)講，指的是僅為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)的政府分配行為，它是國(guó)家財(cái)政的一種具體存在形態(tài)，即與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政類(lèi)型。公共財(cái)政的分配主體是作為政權(quán)組織和社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的政府。公共財(cái)政的分配目的是為了滿足公共需要，即是為了保證滿足各類(lèi)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以有效進(jìn)行資源配置的社會(huì)公共產(chǎn)品財(cái)力的需要。公共財(cái)政是憑借政治權(quán)力經(jīng)由非市場(chǎng)性的渠道進(jìn)行分配的，因而既具有強(qiáng)制性，又具有補(bǔ)償性。公共財(cái)政基本上是依靠稅收來(lái)取得其收入的，公債和規(guī)費(fèi)盡管也可以作為收入手段使用，但是只能是臨時(shí)性的和補(bǔ)充性的。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是我國(guó)的目標(biāo)經(jīng)濟(jì)體制模式。就我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府的經(jīng)濟(jì)職能產(chǎn)生于兩方面的要求：一是政府作為社會(huì)公共權(quán)力的代表所具有的經(jīng)濟(jì)職能；二是政府作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的代表所具有的經(jīng)濟(jì)職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，必須將政府的兩種職能分離開(kāi)來(lái)，將真正的公共職能歸于政府，將國(guó)有資產(chǎn)管理的職能及國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政歸于相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)總代表。相應(yīng)地，我國(guó)的財(cái)政模式也必須進(jìn)行根本的變革。由于我國(guó)國(guó)情的特殊性，我國(guó)的財(cái)政模式也不能是純粹西方的公共財(cái)政模式，但有一點(diǎn)可以肯定，我國(guó)的財(cái)政模式還是以公共財(cái)政為基本目標(biāo)的。雙元財(cái)政模式即由公共財(cái)政與國(guó)有資本財(cái)政構(gòu)成的新模式應(yīng)是我國(guó)財(cái)政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式愈益清晰。只有這樣，才能使我國(guó)的公共財(cái)政只承擔(dān)彌補(bǔ)市場(chǎng)失效的任務(wù)，而發(fā)展壯大贏利性國(guó)有經(jīng)濟(jì)的任務(wù)，則留給國(guó)有資本財(cái)政去解決。

單元財(cái)政模式必然導(dǎo)致政府外債管理體制上的混亂及管理模式的不科學(xué)，而雙元財(cái)政模式的建立又對(duì)政府外債管理體制及管理模式的建立產(chǎn)生重要的影響：

1．政府外債應(yīng)屬公共財(cái)政的范疇。政府外債作為財(cái)政收入的一部分，是政府財(cái)政入不敷出的結(jié)果。以外債形式獲得的收入在支出上卻執(zhí)行的是公共財(cái)政的職能。外債償還的真正基礎(chǔ)仍是政府稅收的增加。職能的統(tǒng)一使政府外債統(tǒng)一管理成為必然。因此，公共財(cái)政是政府外債管理體制及管理模式的理論依據(jù)之一。公共財(cái)政為外債借、用、還的統(tǒng)一找到了理論依據(jù)之一。

2．雙元財(cái)政模式的建立將國(guó)有資產(chǎn)財(cái)政分立管理，最終將使政府外債統(tǒng)一管理奠定財(cái)物基礎(chǔ)。公共財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立大大方便了外債的統(tǒng)一管理。

3．由于政府提供的公共產(chǎn)品的外溢狀況大小不同，導(dǎo)致財(cái)政收入的來(lái)源與支出的范圍不同，因此政府外債又是可以分級(jí)別的，可以實(shí)現(xiàn)外債的分級(jí)管理。國(guó)家和社會(huì)受益的項(xiàng)目由中央政府負(fù)責(zé)外債借用還的安排，地方受益的項(xiàng)目由地方負(fù)責(zé)外債的借用還。

4．政府外債資金只能用于提供公共產(chǎn)品的項(xiàng)目。外債資金應(yīng)用在科教、衛(wèi)生、市政、交通、通信、農(nóng)田水利、環(huán)保、江河治理等項(xiàng)目上。

二、國(guó)有企業(yè)管理體制改革與政府外債管理模式

（一）政府外債管理科學(xué)化的國(guó)有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)

沒(méi)有科學(xué)的國(guó)有企業(yè)管理體制基礎(chǔ)，就不會(huì)有科學(xué)的政府外債管理體制與管理模式。

我們已經(jīng)知道，政府外債是政府作為償債主體的債務(wù)。如果政府除了行使政權(quán)的職能外還主要提供公共產(chǎn)品，那么政府只能以其財(cái)政收入的一部分作為其借債和償債的基礎(chǔ)。如果政府除了行使政權(quán)的職能和主要提供公共產(chǎn)品外，政府還擁有、管理、運(yùn)營(yíng)大量的國(guó)有資產(chǎn)，那么，政府外債就是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，既有作為提供公共產(chǎn)品的政府的負(fù)債，又有作為國(guó)有資產(chǎn)所有者和經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)性或資本性負(fù)債。

作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債同作為一個(gè)經(jīng)營(yíng)單位（或生產(chǎn)單位）的外債是完全不同的。作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債主要是以政府的稅收收入作為償債的資金來(lái)源的，盡管外債的償付主要依靠出口的增長(zhǎng)帶來(lái)的外匯增加，但由于外債主要是彌補(bǔ)財(cái)政收入的赤字，因此外債的負(fù)擔(dān)最終還是本國(guó)的公民。而對(duì)于一個(gè)經(jīng)營(yíng)單位（或生產(chǎn)單位）來(lái)講，外債轉(zhuǎn)化為投資投入到生產(chǎn)過(guò)程，在生產(chǎn)過(guò)程中收回的投資及盈利以及企業(yè)的資本金是企業(yè)還債的物質(zhì)基礎(chǔ)，外債的負(fù)擔(dān)是企業(yè)。另外，作為提供公共產(chǎn)品的政府的外債的償還是有彈性的，因?yàn)樵诙唐谥姓梢酝ㄟ^(guò)增加稅收或行政性收費(fèi)來(lái)增加外債的償還力度，而對(duì)企業(yè)來(lái)講，外債的償還就缺乏彈性，必須通過(guò)增加出口創(chuàng)匯才能解決。因此，同一債務(wù)人很難同時(shí)管理好兩種性質(zhì)完全不同的外債。

國(guó)有企業(yè)管理體制同政府外債管理模式關(guān)系密切，只有科學(xué)的國(guó)有企業(yè)管理體制，才能更好地管理好政府外債。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政企不分，利稅不分，國(guó)有企業(yè)的外債就是國(guó)家的公共外債，國(guó)家的外債就是企業(yè)的外債。象這樣把兩種不同性質(zhì)的外債混合在一起是極不科學(xué)的，也不利于國(guó)家管理外債。因此必須要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是進(jìn)行國(guó)有企業(yè)管理體制改革，真正在國(guó)有企業(yè)中建立現(xiàn)代企業(yè)制度，徹底實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，才能真正實(shí)現(xiàn)政府外債的科學(xué)管理。

（二）國(guó)有資本外債同政府公共外債是完全不同的

盡管?chē)?guó)有企業(yè)的出資者是國(guó)家，國(guó)有控股企業(yè)、國(guó)有參股企業(yè)的國(guó)有股的出資者是國(guó)家。