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中國的電力體制改革正在逐步展開，改革的核心是電價。《電力體制改革方案》提出了包括輸電電價、配電電價和終端銷售電價的電價改革的目標。但是，沒有涉及如何處理城鄉(xiāng)電網建設、改造引起的擱淺成本的問題。我們認為：輸電電價、配電電價和銷售電價的形成機制不僅要能夠與中國現(xiàn)實的電力市場對接，而且要處理好城鄉(xiāng)電網建設、改造引起的擱淺成本的問題；否則，多半會事與愿違。

本文在分析輸電電價、配電電價和終端銷售電價存在的問題后，提出了應對之策。文中不妥之處，歡迎商榷指正。

1輸、配電價

1．1輸、配電價的改革目標和定價原則

改革的目標是：初步建立科學合理的輸配電價價格機制。

按《電力體制改革方案》，“輸、配電價由政府確定定價原則”。

1．2存在問題

1．2．1供電環(huán)節(jié)成本在電價中得不到真實反映，輸配電價在整個電價中的比例太低。

“廠網分開”后，“全國電力企業(yè)普遍存在的歷史遺留問題就是電網建設資本金不足，供電環(huán)節(jié)成本在電價中得不到真實反映，電網經營企業(yè)長期依靠電廠的盈利補充供電成本的不足?！币試娙A中公司為例：2002年，“如果華中各省公司的直屬電廠上網電量按電網平均售價銷售，扣除發(fā)電成本、供電成本和線損后，直屬電廠利潤為26億元。而2002年華中（包括四川、重慶）電力公司的利潤之和為13億元，輸電業(yè)務虧損13億元?！边|寧電力公司則因廠網分開，利潤將減少2．3億元，如果主輔分離，利潤將再減少1．1億元的水平。

“目前，輸電電價水平偏低，發(fā)電企業(yè)的過網費、輸配電價不到位，是造成我們生產經營是壓力的一大主要原因。國外電網企業(yè)的輸配電價一般占到整個電價空間的50％～60％；而目前我國還不到30％的水平?！睆挠⒎▏?、意大利、西班牙四國看，“輸配電價大都有獨立的價值形式（法國是財務分開，產權沒有分開），而且輸配電價格在價格構成中一般占到50％左右……”加拿大的“電價水平構成中，發(fā)電費用約占60％，輸電電價占40％（含交易費及線路損失）……”而我國電網環(huán)節(jié)電價所占比重只有20％～30％，電網沒有盈利能力，從長遠看，勢必影響電網的融資和發(fā)展。

1．2．2由于城鄉(xiāng)電網建設改造的資金來源巨變，電網企業(yè)負擔過重，以至出現(xiàn)全面虧損的局面。

“由于國家先后取消了電力建設基金和貼費政策，使電力企業(yè)每年減少資本性收入約240億元，基本喪失了外源性資金來源，而內源性資金來源又顯不足。”而1998年在全國范圍內開始的大規(guī)模的農村電網建設與改造所需的絕大多數(shù)資金，是省級電網企業(yè)按照國務院的要求，以資產作抵押，向銀行貸的款?！霸瓌t上由?。▍^(qū)市）電力公司負責統(tǒng)借統(tǒng)還”。而之前的電網建設改造，可從向用戶收取的貼費中支出。2000年以后貼費被逐步取消，2002年就不再收取。此長彼消，全國電網企業(yè)增加的負擔高達幾千億。除極少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，全國絕多數(shù)電網企業(yè)因此負債累累。廠網分開以后，如果沒有合理的配套政策對電網環(huán)節(jié)進行補償，電網經營企業(yè)將難以為繼。仍以國電華中公司為例：農村電網和城市電網改造的投資全部形成資產后，“每年折舊費將增加27億元，年利息支出最高時將達35億元。根據華中四省電力公司的預測，2003年的兩網改造收支缺口預計達31億元。而黑龍江省佳木斯供電區(qū)三年城網改造投資4．4億元，由于進入集中還貸期，2000年～2002年，佳木斯供電局連續(xù)三年已交近1500萬元的城網還貸款，幾乎沒有利潤空間。農網改造工程貸款資金對于佳木斯16家農電經營企業(yè)造成了很大壓力，2002年僅此—項就增加經營成本2084萬元。農網改造工程新增資產的折舊達到2226萬元。雖然“國家計委［1999］1024號”文件規(guī)定把原電價中加收的電建基金2分錢轉為農網改造還貸資金，用于補償農網改造新增資產的折舊、財務費用和維護修理費用；但經濟欠發(fā)達省份，2分錢全部還貸，仍有較大缺口，農電企業(yè)的收益無法彌補，城市各類用戶的承受能力極為有限。以吉林省為例，“這就形成了今后相當長的時期內吉林?。娏Γ┕?0多億新增資產的財務費用和更新改造資金的來源嚴重不足，這種狀況在全國經濟欠發(fā)達省份具有普遍性……建議國家對經濟欠發(fā)達省份的農網改造還貸期限由20年延長至30年，以保證農村電網的正常運行和可持續(xù)發(fā)展。

大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網改造，不是企業(yè)行為，而是政府行為。其社會效益有目共睹，“從1998年至2002年12月底，全國共有23個省區(qū)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民同電同價，每年農民的電費負擔因而減少了420億元。”但電網企業(yè)卻因此背上了還本付息的沉重債務。

結論：在輸配電價中，如果回避了電網企業(yè)投入電網建設和改造增加的固定資產和成本、也沒有確立合理的投資回報機制，則電網企業(yè)若能勉強維持簡單再生產已是幸事，不必奢望其投資電網了。

1．2．3國有發(fā)電企業(yè)向大用戶直供電使電網企業(yè)的經營更加困難

即將開始的發(fā)電企業(yè)向大用戶直供電的試點工作，對打破電力供應市場的壟斷、開展競爭的重大意義是不言而喻的；但必須以公平、公正為前提。以葛洲壩電廠對湖北宜昌市載電工業(yè)試驗區(qū)實施電力直供為例：該廠是70年代初開始新建的，當時還是國家撥款；與后來全部貸款建設的發(fā)電廠相比，沒有還貸壓力，電價自然有競爭力。這將使背負城鄉(xiāng)電網改造貸款還本付息包袱的宜昌供電局經營更加困難。國有發(fā)電企業(yè)向大用戶直供電還可能帶來的問題有：1、把大電網作為備用電源，擾亂了電力市場正常的供電秩序，侵害了其他用戶的利益。2、上網電價較低的水電站直供的是電網企業(yè)的基本負荷，把供電成本很高的散、小客戶、農村用戶統(tǒng)統(tǒng)留給電網企業(yè)，把上網電價較高的火電廠也留給電網企業(yè)。3、國有發(fā)電企業(yè)以低電價向大用戶直供，既會造成國有資產的大量流失，又是與電網企業(yè)在電力供應市場上的不公平競爭。4、重復架設電力線路“直供”，既危及電網安全穩(wěn)定運行，又有違“優(yōu)化資源配置”的電力改革目標。

1．2．4電網企業(yè)權利與義務的嚴重失衡，無端加大了電網企業(yè)的經營成本。

只要用戶提出申請，電網企業(yè)就有義務為其供電而不論是否經濟；只要發(fā)電企業(yè)發(fā)電，電網企業(yè)就得收購而不論上網電價高低；政府要電網企業(yè)進行全國范圍內大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網改造，而不論電網企業(yè)是否能夠在貸款期內還本付息；市場的行政管理機關只管電網企業(yè)有無“違規(guī)”行為（如：收了用戶多少預付電費或電費定金、擅自給了用戶多少電價優(yōu)惠），而不管用戶欠了多少電費；有關行政管理部門只考慮“減輕群眾負擔”，而根本不顧及是否會“加重企業(yè)負擔”……即：電網企業(yè)無權拒絕高投入低產出的用戶供電工程、無權依法預收電費、無權獨立檢查竊電行為、無法對欠費大戶停電催費、無法拒絕不恰當?shù)男姓深A……

總之，電網企業(yè)的有限權利與無限義務而使其權利義務嚴重失衡，無端加大了電網企業(yè)的經營成本。

1．3對策

“我國電網比較薄弱，城鄉(xiāng)電網改造投入很大，電網投資的比例正在提高，更需要輸配電價的支撐。為適應這些變化，必須采取多種措施將輸配電價調到合理水平?！贝送猓€可采取—些有效措施。具體對策如下。

1．3．1輸配電價中應當體現(xiàn)經營電網的價值

改變輸配電價在整個電價中的比例太低的情況，使供電環(huán)節(jié)成本在電價中得到真實反映。

比照上網電價由“容量電價”和“電量電價”構成的模式，將輸配電價也由“容量電價”和“電量電價”構成，在“容量電價”中體現(xiàn)電網的建設和營運成本。

1．3．2處理好城鄉(xiāng)電網建設、改造產生的擱淺成本。

可供選擇的方式有：

1、政府建立“電力基金”給電網企業(yè)予補貼。（建議政府電力基金由國家撥款建設的發(fā)電廠或發(fā)電機組的超額利潤，各省、市、區(qū)依托“兩分錢電力建設基金”成立的投資公司投資建設的電廠的利潤，比照“從電價中提起中央直屬水庫庫區(qū)建設基金”的辦法、提起政府電力基金，排污超標發(fā)電企業(yè)的罰款，對在電力市場交易中的違規(guī)行為的罰款等組成。）

2、按照0．01元／千瓦時的標準，對發(fā)電廠除廠用電外、按其發(fā)電量（包括上網電量和直供電量）征收“城鄉(xiāng)電網改造基金”，用于處理電網企業(yè)投入城鄉(xiāng)電網改造的“擱淺成本”。

3、在妥善處理城鄉(xiāng)電網改造引起的“擱淺成本”的前提下，通過對電網企業(yè)實行股份制改造、實現(xiàn)投資主體的多元化，使電網企業(yè)擺脫目前負債累累的狀況。

1．3．3向大用戶直供電的發(fā)電企業(yè)分擔電網企業(yè)的部分義務

發(fā)電企業(yè)向大用戶直供電，是將發(fā)電供電兩種行為合并進行的。既然有供電業(yè)務，那就應當按“公平負擔原則”，合理分擔電網企業(yè)的社會義務。仍以葛洲壩電廠對湖北宜昌市載電工業(yè)試驗區(qū)實施電力直供為例，葛洲壩電廠理應合理分擔宜昌城鄉(xiāng)電網改造的任務。具體操作方式可以：1、按供電量的比例，將部分農村供電區(qū)域劃歸葛洲壩電廠直供、對該區(qū)域農村電網的產權劃歸該廠、債權債務也隨產權的轉移而轉移。2、按供電量的比例，由葛洲壩電廠給宜昌供電局因城鄉(xiāng)電網改造引起的經營性虧損予補貼。

1．3．4電網企業(yè)的經營權及其他合法權益應當?shù)玫奖Ｗo

1、大規(guī)模的城鄉(xiāng)電網改造即將結束，今后電網企業(yè)有權按照經濟規(guī)律，拒絕高投入低產出的用戶供電工程。

2、必須破除“兩個凡是”的觀點——即：審判機關認為：既然高（電）壓是“對周圍環(huán)境有高度危險的作業(yè)”，那么，凡是電擊事故統(tǒng)統(tǒng)適用《民法通則》第一百二十三條，判決電力企業(yè)“……應當承擔民事責任?！倍徽撌恰安豢煽沽Α?、是“用戶自身的過錯”、是“第三人的責任”還是電力企業(yè)的“作業(yè)”；行政管理機關認為：既然電網企業(yè)是自然壟斷行業(yè)，那么，凡是電網企業(yè)的行為都是利己行為、都適用《反不正當競爭法》，都可以禁止或處罰。以“預付電費”和“電費定金”為例，雖然都可從《消費者權益保護法》、《合同法》、《擔保法》中找出依據，但仍被禁止或處罰。

3、工商、物價等行政管理機關既然是市場經濟行為的管理機關，就應當依法約束雙方當事人的行為，不能只管電網企業(yè)有無亂收費、有無多收費，而不管用戶是否少交電費或欠電費。

4、政府有關行政管理部門考慮“減輕群眾負擔”時，應當顧及是否會加重電力企業(yè)負擔；應當杜絕不恰當?shù)男姓深A……

結論：一、“輸配電價價格機制”是否“科學”，還在于國家在確定輸配電價時，是否遵循價值規(guī)律，考慮了電網企業(yè)的合理成本及合理收益；是否“合理”，還在于國家在確定輸配電價時，是否留給電網企業(yè)一定的利潤空間，使其能夠擴大再生產，使其他電網投資者得到合理的回報、以堅定投資人對投資電網的信心。二、司法和行政機關應當依法保護電網企業(yè)的合法權益。三、電網企業(yè)的自主經營權應當?shù)玫阶鹬乇Ｗo。

2銷售電價

2．1銷售電價的改革目標和定價原則

改革的目標是：銷售電價以上網電價、輸電電價、配電電價為基礎形成，建立與上網電價聯(lián)動的機制。

按《電力體制改革方案》，“銷售電價遵循市場定價原則”。

2．2存在問題

由于歷史原因，我國用電負荷率高的工業(yè)用電電價相對較高，而負荷率低的居民用電、農業(yè)用電的電價相對較低，各電壓等級間的價差小……低電價的用戶不大注意節(jié)約用電，使有限的電力資源得不到合理利用。

2．3對策

1、銷售電價也應分為容量電價和電量電價、即盡可能實行“兩部制電價”，促使用戶提高用電負荷率。

既然銷售電價與上網電價聯(lián)動，而上網電價又分為容量電價和電量電價，那么。銷售電價也應分為容量電價和電量電價。

“電力供應的一個基本特點，就是供電企業(yè)要為用戶提供兩種服務：一方面要滿足用戶用電容量和電量的需求，另一方面要為用戶隨時用電（備用容量）做好準備……也就是說，發(fā)電廠運行費用中有一部分是為了用戶的備用容量而發(fā)生的，而且這部分費用是相對固定的?！?/p>

“兩部制電價”就是對用戶既收基本電費又收電量電費?！拔覈鴪?zhí)行‘兩部制電價’的只有大工業(yè)用戶，執(zhí)行基本電價用戶平均水平在兩部制電價中的比重為10％左右，與國外40％左右的水平相比偏低……基本電價偏低，不能很好地起到促進提高用電負荷率的作用?！薄坝辛穗娏灰字行倪@樣的制度裝置，在發(fā)電市場和配電市場分別實行兩部制電價結構是可行的。雖然兩部制電價制度早在1892年就由英國J．霍普金森博士提出，但至今仍被世界各國普遍采用，同樣適用于我國現(xiàn)在的電力制度改革，只是在發(fā)電市場和配電市場有不同的內涵。對于發(fā)電市場的價格計量標準采用發(fā)電基本容量電價和發(fā)電上網的電量電價，通過電網的成本加成電價，在電力交易中心實現(xiàn)兩部制電價的內容轉換，對用戶實行用電基本容量電價和實際用電電量電價……（至于居民用電的價格采用簡單易行的從發(fā)電商、電網和配售電商的逐級成本加成法即可）……”其實，對居民用戶也實行“兩部制電價”是包括美國在內的許多國家的通行做法。

加拿大“魁北克省水電局在電價結構改革方面，按兩部制、分時、分季多種電價結構……”。奧地利“對電網電價實行兩部制，保證電網建設投資不受輸送電量多少的影響，按時收回。……”

2、推行峰谷電價、豐枯電價，按負荷率、供電方式對電價進行調整。

按照供求關系，推行峰谷電價。按照價值規(guī)律，推行豐枯電價。按照功率因數(shù)、負荷率、供電方式（一路、兩路、多路）等因數(shù)，對電價進行調整。

3、不同電壓等級的電價應當合理。

各電壓等級間的價差小，不能真正實地表現(xiàn)各電壓等級電能的價值。因此，應當通過認真的測算確定相應的電價，使之合理。

受電電壓不同，消耗電能的季節(jié)不同、時段不同、方式不同，消費的對象不同，供電成本不同，絕不是簡單地定出銷售電價就可以了事的?選

由于銷售電價與輸配電價的價差關系到供電企業(yè)的生死存亡，故銷售電價定得是否恰當，至關重要。引發(fā)美國加利福尼亞州電力危機的直接誘因，就是加州政府放開了發(fā)電側的電價，而將銷售側的電價的上限設定得較低。2000年末，批發(fā)電價急劇上漲，使電價的“批零差”倒掛，導致加州兩大電力供應商負債超過115億美元，瀕臨破產。2001年5月巴西電力危機爆發(fā)，有人認為，主要原因是“在過去10年中，由于政府把電費控制在較低的水平上，因而誰也沒有太注意水和電費問題?！?/p>

前車之覆，后車之鑒。我們堅持認為“銷售電價”仍應由政府調控，不應受制于市場，理由是：

a、由于“銷售電價”直接面對用戶，如果由市場決定“銷售電價”，那么，“銷售電價”既要受到上游市場（發(fā)電企業(yè)與電網企業(yè)進行上網電量交易的電力市場）的影響，又要受到下游市場（配電企業(yè)與終端用戶進行電力交易的市場）的影響；即要受到多重供需關系的影響。銷售電價與上網電價聯(lián)動，決定了銷售電價的不確定性。而銷售電價的不確定性會直接影響國民經濟的運行和國民的正常生活。就連經濟實力雄厚、用戶有相當?shù)某惺苣芰Φ拿绹€要對銷售電價進行管制，何況中國?芽

b、在絕對的市場經濟條件下，影響某種產品的價格的外部因素主要有原材料（含外購的零配件、部件等）價格、燃料及能源價格，供求關系。按照對電力市場完全市場化的觀點，電價要隨著燃煤、燃氣的價格的浮動而浮動，要隨著供求關系的變化而變化，即：由市場決定電價，而排除了行政干預。

“電力企業(yè)屬于影響國計民生的基礎能源企業(yè)，也是具有自然壟斷特性的行業(yè)。正是這些特性，決定了將來電力企業(yè)尤其是電網經營企業(yè)無論與市場接軌到何種程度，電價始終都要受政府和電力監(jiān)督管委會的監(jiān)督和控制。也就是說，電價不可能隨著市場其他價格的浮動明顯浮動?！薄笆袌觥蹦芗骖檱嬅裆惖膯栴}嗎?

4、對各類用戶的定價建議

（1）、農業(yè)用電

按《電力法》對“農業(yè)用電價按照保本、微利的原則確定?！?/p>

如果考慮到農民負擔問題，農業(yè)排灌用電的電價一時還不能到位，可以用政府電力基金補貼的辦法解決。

（2）、城鄉(xiāng)民眾生活用電

“農民生活用電與當?shù)鼐用裼秒姂斨鸩綄嵭邢嗤碾妰r?！笨紤]到同網同價后，城市居民生活用電的電價會上調，為了維護社會穩(wěn)定，上調后的電價，應當在城市居民能夠承受的范圍。

（3）、對國家扶持的產業(yè)和特別困難的企業(yè)，應當區(qū)別情況，在一段時期內，用政府電力基金補貼的辦法或退稅的辦法解決。

（4）、對特殊用戶執(zhí)行特殊電價

由于一些用戶用電設備本身的特點，會對電網的安全穩(wěn)定運行有較大的負面影響。如：鐵路的電氣機車牽引、鋼鐵企業(yè)的聯(lián)軋機產生的負序電流、高次諧波、周期性的沖擊負荷等。為了保證電力網的安全運行，電網企業(yè)必須投入應對的設備并從技術和管理兩個方面采取措施，即要耗費人力物力財力。而對這些用戶一般執(zhí)行大工業(yè)電價，他們給電力網造成了損失卻對電網企業(yè)沒有任何補償，這顯然是不合理的。因此，對特殊用戶應當執(zhí)行特殊電價。

2003年3月4日，同志曾經指出：“黨和政府要建立科學民主決策機制，重大決策要經過科學論證，廣泛發(fā)揚民主。……涉及國民經濟和社會發(fā)展的重大問題，要組織跨學科、跨部門、跨行業(yè)的專家進行研究論證，認真傾聽各方面的意見，特別要聽取不同意見。從某種意義上說，批評意見對作出正確決策的作用最大，因為批評意見可以使我們頭腦更清醒，更加重視那些容易忽視的問題，以利于把方案作得更加周全，避免決策失誤?！?/p>

我們希望負責電力體制改革的決策機關認真貫徹落實同志的以上指示，對已經公布的電力改革方案做適當?shù)恼{整，使中國的電力改革少走或不走彎路。