導(dǎo)語(yǔ)：解開三農(nóng)問(wèn)題的死結(jié)：放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要還歸于鄉(xiāng)鎮(zhèn)

1），廢除條塊分割體制。根據(jù)《地方人民政府組織法》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能主要是四個(gè)方面：一是執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的決議和上級(jí)政府的決定、命令。二是管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作。三是制定行政措施，決定。四是保護(hù)組織及個(gè)人的合法財(cái)產(chǎn)、合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其它權(quán)利。因此，首先就是要廢除條塊分割的體制，還鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職能的本來(lái)面目。除了紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院這些單位應(yīng)該上收垂直管理外，凡設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政和經(jīng)濟(jì)類部門統(tǒng)一屬地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理；要按照“簡(jiǎn)政放權(quán)”的原則，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正統(tǒng)一、效能的農(nóng)村社區(qū)政權(quán)組織。這樣可以一舉兩得：一是徹底改變“看得見(jiàn)的管不了，管得了的又看不見(jiàn)”的職能錯(cuò)位，從而提高行政效率，降低行政成本，提升國(guó)家對(duì)不斷變化的農(nóng)村社會(huì)的快速反應(yīng)能力。二是防止各種資源被權(quán)力抽出農(nóng)村，因?yàn)檫@些設(shè)立在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能機(jī)構(gòu)，是農(nóng)民不可缺少的公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)民的政府，如果沒(méi)有職權(quán)管理，就無(wú)法為農(nóng)民的服務(wù)提供可*的保障。所謂“皇權(quán)不下鄉(xiāng)”，就是不能由農(nóng)村以外的上級(jí)及其部門，通過(guò)這些七站八所把權(quán)力伸向農(nóng)村，以國(guó)家公權(quán)來(lái)謀取各部門的自身利益。

2），“量身定做”鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)。要根據(jù)各級(jí)政府的職能，明確劃分各自的責(zé)任。要橋歸橋，路歸路。筆者認(rèn)為：關(guān)鍵的環(huán)節(jié)就是要解決事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的問(wèn)題，嚴(yán)格按照“權(quán)隨事走，財(cái)由事定”的原則，要明確哪些是屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，哪些不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)。屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事務(wù)，就必須要賦予相應(yīng)的權(quán)和錢。沒(méi)有賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的權(quán)和錢，就不能賦予相應(yīng)的事務(wù)。事權(quán)與財(cái)權(quán)的不對(duì)稱，造成“最弱的肩膀在挑國(guó)家最重的擔(dān)子”！不僅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦不成事辦不好事，而且勢(shì)必搞權(quán)錢交易，權(quán)權(quán)交易，形成產(chǎn)生腐敗的根源。因?yàn)檗k事要錢是硬道理，?有錢還要賦予事責(zé)：要么向農(nóng)民打主意；要么就找路子、走后門，甚至出臺(tái)了諸如“爭(zhēng)取到國(guó)、省、市的無(wú)償撥款和項(xiàng)目投資，按到位金額的5－15％獎(jiǎng)勵(lì)有關(guān)人員”的紅頭文件，導(dǎo)致行賄受賄現(xiàn)象的泛濫，跑官要官等問(wèn)題的產(chǎn)生，必須引起高度重視。而向農(nóng)民打主意已經(jīng)沒(méi)有了可能，向上爭(zhēng)取資金和項(xiàng)目只能是有特殊背景人物的專利，農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)是：絕大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“無(wú)為”的狀態(tài)。這就必然會(huì)使長(zhǎng)期轉(zhuǎn)移和積累到農(nóng)村的矛盾“倒逼”到更高層，產(chǎn)生更為嚴(yán)重的危機(jī)。

3），科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能幾乎與國(guó)務(wù)院沒(méi)有多大差別，職能定位過(guò)寬、過(guò)多、過(guò)雜。要根據(jù)農(nóng)村的客觀現(xiàn)實(shí)需要，重新定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。筆者認(rèn)為，凡屬于“定性”的職能要“硬”，凡屬于“定量”的職能要“軟”?！坝病毙月毮苤饕求w現(xiàn)黨和國(guó)家意志，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，貫徹耕地保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計(jì)劃生育等國(guó)策，保障合法權(quán)益?！坝病毙月毮茉瓌t上用法律約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主；既要嚴(yán)格要求，又要簡(jiǎn)明可行；既要服務(wù)民眾，又要方便管理。“軟”性職能是服務(wù)協(xié)調(diào)職能：主要是要體現(xiàn)民眾意志和民主管理；農(nóng)村社區(qū)的黨建、婦女、共青團(tuán)、少先隊(duì)工作，倡導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)的集體主義精神；提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，如水利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、道路修建、飲水安全、環(huán)境保護(hù)、文化生活、鄉(xiāng)村規(guī)劃、科技服務(wù)、良種推廣、弱勢(shì)群體的基本生活保障等；組織本鄉(xiāng)外流人員的聯(lián)合起來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)利；發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，建設(shè)精神文明等；這一塊就要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面放權(quán)放活，考核的重要依據(jù)應(yīng)該是民眾參與率和民眾滿意率。需要淘汰的職能就要淘汰，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府至今仍然從事一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制遺留下來(lái)的管種和管收等措施，越位和錯(cuò)位現(xiàn)象就不可避免。

2、該屬于上級(jí)的職責(zé)應(yīng)由上級(jí)負(fù)責(zé)

1）、完善制度來(lái)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。制度是確保用人正確的前提保障，完善的制度可以使壞人變好，不完善的制度可以使好人變壞。因此，必須進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)法、政紀(jì)、黨紀(jì)建設(shè)。上級(jí)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府作好區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)范好黨的紀(jì)律，財(cái)經(jīng)紀(jì)律，人事紀(jì)律，嚴(yán)格審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政活動(dòng)，監(jiān)督法律法規(guī)的實(shí)施，并執(zhí)行《行政許可法》、《行政訴訟法》，迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在人事、財(cái)政事務(wù)上保持透明。但不得干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主權(quán)，特別是人事權(quán)和財(cái)政權(quán)，主要用法律約束，而不用行政大棒。因而上級(jí)政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系要有分有合，有所為而有所不為；要定位在當(dāng)好裁判員，而不當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。把希望寄托在選一個(gè)好人上，不如建立一個(gè)好的制度來(lái)管人。但制度不過(guò)是一種形式而已，是由人來(lái)制定并通過(guò)人來(lái)執(zhí)行。如果不能約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的政府官吏，不能迫使他們以身作則，再完善的制度也不過(guò)是一張廢紙；如果執(zhí)行者的品質(zhì)素質(zhì)出了問(wèn)題，再好的制度也會(huì)被束之高閣，甚至被用來(lái)當(dāng)作謀取私利的借口。

2），減輕負(fù)擔(dān)來(lái)放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)。減負(fù)是對(duì)農(nóng)民說(shuō)的，但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也已經(jīng)到了刻不容緩的地步。根據(jù)黨章規(guī)定：“黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，黨的下級(jí)組織必須堅(jiān)決執(zhí)行上級(jí)組織的決定。下級(jí)組織如果認(rèn)為上級(jí)組織的決定不符合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況，可以請(qǐng)求改變；如果上級(jí)組織堅(jiān)持原決定，下級(jí)組織必須執(zhí)行，并不得公開發(fā)表不同意見(jiàn)，但有權(quán)向再上一級(jí)組織報(bào)告”。作為最低層的政府，他們的利益往往因此受到“合法的傷害”。每年都要承受著來(lái)自上級(jí)各部門壓下來(lái)的任務(wù)，如樹典型、搞試點(diǎn)、搞“政績(jī)工程”、各種達(dá)標(biāo)升級(jí)活動(dòng)、接待各口所謂的調(diào)研活動(dòng)。上面的各路神仙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是誰(shuí)也得罪不起！過(guò)去的民謠是：“什么東西最好吃？農(nóng)民最好吃”?，F(xiàn)行的“官謠”是：“什么干部最好吃？鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部最好吃”！如果連鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)都無(wú)法減下來(lái)，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)就只能是癡人說(shuō)夢(mèng)！因此，首先就要徹底根治一下“上級(jí)出政策，基層出票子”的時(shí)弊。哪一級(jí)出臺(tái)政策，就必須要由哪一級(jí)埋單；該屬于哪一級(jí)政府的責(zé)任就必須由哪一級(jí)承擔(dān)；哪一級(jí)有執(zhí)行該項(xiàng)政策的權(quán)力，就必須履行該權(quán)力相對(duì)應(yīng)的義務(wù)；確實(shí)需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為承擔(dān)的責(zé)任，上級(jí)政府和組織在交辦工作任務(wù)的同時(shí)，要賦予相對(duì)應(yīng)的權(quán)力和財(cái)力。各類針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的檢查評(píng)比和學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)，以及形形色色的會(huì)議和文件，要有明確的規(guī)范。如果針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)達(dá)標(biāo)升級(jí)考核不改變，從上到下盛行的官僚主義和形式主義不改變，公款消費(fèi)的接待不改變，形形色色的學(xué)習(xí)培訓(xùn)、會(huì)議和文件不改變，事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)應(yīng)的關(guān)系不改變，怎么減人減多少人都將是一切無(wú)法改變！

3）、傾斜財(cái)政來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村?，F(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村的生產(chǎn)活動(dòng)為超自由狀態(tài)，一個(gè)規(guī)模巨大而松散、處于貧困而急欲發(fā)財(cái)且教育不足的農(nóng)民群體，如果不再進(jìn)行有效管理，一旦9億農(nóng)民不安于農(nóng)村的生活，也不是有序地往返于鄉(xiāng)村，有誰(shuí)能夠控制得住數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民大軍？而一個(gè)穩(wěn)定的農(nóng)村，一個(gè)可以持續(xù)提供廉價(jià)優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力的農(nóng)村，可以為中國(guó)做成“世界工廠”之夢(mèng)提供最為強(qiáng)有力的基礎(chǔ)，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展將具有決定性的影響。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2000年，中央財(cái)政資金集中度從1994年的55.7％下降到52.2％，省級(jí)財(cái)政資金集中度則從1994年的16.8％提高到2000年的28.8％，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)僅占19%。占有全國(guó)絕大多數(shù)的國(guó)土和絕大多數(shù)的國(guó)民的縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，僅僅占有國(guó)家財(cái)政收入的19%，怎么不可能會(huì)產(chǎn)生如此嚴(yán)重的三農(nóng)問(wèn)題呢？

一是國(guó)家必須負(fù)擔(dān)農(nóng)村的義務(wù)教育。九年義務(wù)教育是國(guó)家的義務(wù)教育，事關(guān)整個(gè)民族的未來(lái)，國(guó)家應(yīng)該履行義務(wù)。況且農(nóng)村的教育，實(shí)際上是在為城市和整個(gè)社會(huì)在培養(yǎng)人才資源。在現(xiàn)行體制下，中央和省級(jí)政府在發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育方面承擔(dān)的責(zé)任太少，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群眾承擔(dān)了主要責(zé)任，這與農(nóng)村義務(wù)教育較強(qiáng)的公共屬性不相符合。

二是向農(nóng)村提供基本設(shè)施的幫助。這不僅對(duì)于保持糧食生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全具有戰(zhàn)略意義，因?yàn)榧Z食生產(chǎn)周期只有三四個(gè)月，而只要水利等農(nóng)業(yè)命脈的硬件存在，就能夠迅速恢復(fù)生產(chǎn)能力；而且有利于國(guó)家的持續(xù)發(fā)展。目前農(nóng)業(yè)最需要的是農(nóng)業(yè)基本建設(shè)，包括水利設(shè)施、道路橋梁、電力電訊、倉(cāng)儲(chǔ)運(yùn)輸?shù)龋@不僅能提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，增加生產(chǎn)的穩(wěn)定性，而且有助于生產(chǎn)成本和銷售成本的下降，以及有利于傳播和推廣市場(chǎng)信息與新技術(shù)知識(shí)，如果要目前一家一戶的農(nóng)民來(lái)投資，就只能是紙上談兵。

三是建立農(nóng)村最低生活保障制度。最貧窮的人，是對(duì)政權(quán)反抗最堅(jiān)決的人，一直是改朝換代的工具，所以說(shuō)，弱勢(shì)群體是我們這個(gè)社會(huì)的軟腹部。古往今來(lái)，凡是明智的統(tǒng)治者，都采取爭(zhēng)取兩頭，穩(wěn)定中間的政策，建立最低生活保障制度就為我們?nèi)鐣?huì)建立一道安全網(wǎng)。社會(huì)主義國(guó)家應(yīng)當(dāng)在維護(hù)弱勢(shì)群體權(quán)利方面比資本主義國(guó)家要做得更好更出色，否則，我們就沒(méi)有資格自稱為社會(huì)主義。對(duì)弱勢(shì)群體的權(quán)利是侵犯還是保護(hù)，是衡量政府及其行為正當(dāng)與否的最低道德標(biāo)準(zhǔn)。

四是建立醫(yī)療衛(wèi)生保障制度。在目前的農(nóng)村，農(nóng)民是自費(fèi)醫(yī)療群體，對(duì)于廣大農(nóng)民來(lái)說(shuō)，健康就是財(cái)富，疾病就是貧困。很多人因大病的威脅，要么走向絕路，要么走向破產(chǎn)。我國(guó)憲法規(guī)定，公民在年老或喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)力，而醫(yī)療衛(wèi)生應(yīng)為第一位，且以人為本的治政理念，對(duì)人的關(guān)懷和對(duì)生命的關(guān)注，應(yīng)擺在首位。

五是建立和完善農(nóng)村基本救濟(jì)制度。重點(diǎn)是自然災(zāi)害的救濟(jì)、貧困人口的救濟(jì)、五保戶的供養(yǎng)醫(yī)療和教育的救助。還有如計(jì)劃生育的執(zhí)行成本和優(yōu)惠政策的成本（如獨(dú)生子女父母的保障機(jī)制）等等。

六是化解鄉(xiāng)村債務(wù)。鄉(xiāng)村債務(wù)是當(dāng)今農(nóng)村基層的最大的難點(diǎn)，已經(jīng)成為了農(nóng)村不穩(wěn)定的活火山。雖然鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題在鄉(xiāng)村，但與各級(jí)政府出臺(tái)的政策與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)息息相關(guān)。按誰(shuí)決策，誰(shuí)負(fù)責(zé)原則，因財(cái)政體制及政府決策失誤等原因而產(chǎn)生的債務(wù)，責(zé)無(wú)旁貸地要由上級(jí)政府承擔(dān)，而不應(yīng)由鄉(xiāng)村負(fù)責(zé)，這是立法成本的支出和民事責(zé)任中的過(guò)錯(cuò)原則。凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)因投入義務(wù)教育和水、電、路等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這樣的公共產(chǎn)品而欠下的債務(wù)，中央和省府要接管過(guò)來(lái)。例如義務(wù)教育。《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》第十二條規(guī)定：實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，九年義務(wù)教育是法定項(xiàng)目，屬全國(guó)性公共產(chǎn)品，它們關(guān)系到國(guó)家的總體利益，應(yīng)由上級(jí)政府來(lái)承擔(dān)自己的法定責(zé)任，而不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)承擔(dān)由此造成的后果。尤其是農(nóng)村合作基金會(huì)，應(yīng)針對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)清收不回來(lái)的呆賬、死賬，上級(jí)政府應(yīng)分期分批地拿出部分錢來(lái)彌補(bǔ)缺口，以保持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。另外，對(duì)拖欠的稅費(fèi)不能宣布作廢，因?yàn)橐呀?jīng)交納的農(nóng)戶將會(huì)因此而要求退稅，從而造成新的不安定因素?？梢詫?duì)拖欠的稅費(fèi)進(jìn)行分類處理：對(duì)沒(méi)有償還能力的特困戶免除債務(wù)，對(duì)有償還能力的農(nóng)戶通過(guò)抵扣糧食補(bǔ)貼的方式來(lái)盤活資產(chǎn)，以化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)減少改革成本。

3、該突破的要敢于突破

1），從財(cái)政體制上首先突破。100多年前“三權(quán)分立”的美國(guó)腐敗和“非秩序”，遠(yuǎn)比今天的中國(guó)要嚴(yán)重得多，而后來(lái)美國(guó)人的聰明之處在于，他們找準(zhǔn)了財(cái)政改革的切入點(diǎn)，從規(guī)范稅收和財(cái)政制度開始，由財(cái)政改革推動(dòng)政治改革，由政治改革帶動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，既促使社會(huì)全面變革，又避免了“暴力革命”，從而兼顧了“改革、穩(wěn)定、發(fā)展”，這才有了我們今天看到的所謂“民主文明”。馬克思告訴我們這樣一個(gè)真理：上層建筑的任何變革都決定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。而財(cái)政具有政治和經(jīng)濟(jì)的雙重屬性，是連接上層建筑和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的紐帶，因此，財(cái)政改革具有政治改革和經(jīng)濟(jì)改革的雙重屬性，財(cái)政制度在某種意義上說(shuō)明了“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”的社會(huì)定理；社會(huì)矛盾，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，是經(jīng)濟(jì)利益分配的矛盾。今天農(nóng)村的生活水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是處于中國(guó)歷史上最好的時(shí)期，在絕大多數(shù)農(nóng)民的溫飽已經(jīng)大體解決下，為什么還會(huì)存在著如此嚴(yán)重的社會(huì)矛盾呢？因?yàn)榻裉斓霓r(nóng)民問(wèn)題主要是發(fā)展問(wèn)題而不是生存問(wèn)題，其本質(zhì)上是一個(gè)國(guó)家利益分配的平等問(wèn)題，也就是說(shuō)，作為國(guó)家利益的“陽(yáng)光雨露”，能不能讓國(guó)民人人共享？特別是占國(guó)民絕大多數(shù)的農(nóng)民，能不能平等地得到與占國(guó)民少數(shù)的城市市民一樣的待遇？筆者認(rèn)為，改革現(xiàn)行的財(cái)政制度和稅收制度來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，已經(jīng)刻不容緩！否則，其他任何改革都會(huì)成為一句空話。

一是取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，卻又事關(guān)“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)”的一個(gè)重大的國(guó)家安全問(wèn)題，還關(guān)系到絕大多數(shù)國(guó)民的利益，在農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例非常之少的情況下，征收農(nóng)業(yè)稅來(lái)以農(nóng)養(yǎng)政是很不公平的分配制度。雖然中央一號(hào)文件出臺(tái)了一系列有利于農(nóng)民的政策，農(nóng)民增收困難的一個(gè)重要原因就是土地仍然是稅費(fèi)的包袱。一旦取消農(nóng)業(yè)稅，不僅使農(nóng)民擁有的土地資源輕裝上陣，成為在市場(chǎng)上的優(yōu)勢(shì)，而且徹底斬?cái)嗔税燕l(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民捆成生死對(duì)頭的繩索?？梢哉f(shuō)，承包責(zé)任制解放了農(nóng)民，而取消農(nóng)業(yè)稅將徹底解放廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。同時(shí)，在農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)中，由于中央否定了基層對(duì)農(nóng)業(yè)稅征收的強(qiáng)制權(quán)力，農(nóng)民就無(wú)需遵守納稅義務(wù)，使本來(lái)誠(chéng)實(shí)的納稅者不斷加入了拖稅欠稅的行列，也影響了整個(gè)國(guó)民的納稅意識(shí)，造成偷稅漏稅欠稅已經(jīng)成為了全國(guó)的普遍現(xiàn)象。由于無(wú)法對(duì)拖稅欠稅抗稅者加以懲罰，事實(shí)上是在縱容這種行為，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)稅征收的缺口越來(lái)越大，征收的成本越來(lái)越高，再繼續(xù)征收下去，將會(huì)得不償失。最后，取消農(nóng)業(yè)稅是農(nóng)村自治的前提條件，也是啟動(dòng)底層社會(huì)政治改革的前提條件，更是中國(guó)擴(kuò)大開放、深化改革和保持社會(huì)長(zhǎng)治久安的根本保證。一個(gè)學(xué)者總結(jié)其意義為：“當(dāng)縣級(jí)政府不找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要錢了，而是反過(guò)來(lái)給錢，縣長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)的要求主要就是把下?lián)艿挠邢拶Y源用好，以保證鄉(xiāng)民安居樂(lè)業(yè)。誰(shuí)當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)縣長(zhǎng)而言不是特別重要，只要人民滿意就行，這時(shí)縣政府和人民群眾的目標(biāo)也是高度一致的。民選鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、讓人民群眾監(jiān)督管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能順理成章、水到渠成。同樣的道理，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不找農(nóng)民收錢了，誰(shuí)當(dāng)村長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)不是很重要，只要農(nóng)民滿意誰(shuí)當(dāng)都行，這時(shí)村民自治就順理成章、水到渠成了?！?/p>

二是改革稅收制度。首先是改革“分稅制”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)使不同的地區(qū)、不同的產(chǎn)業(yè)、不同的群體進(jìn)行兩極分化之后，國(guó)家的稅收政策就必然要求來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。在“以農(nóng)補(bǔ)工”、農(nóng)業(yè)作出了長(zhǎng)期而巨大貢獻(xiàn)的今天，“以工補(bǔ)農(nóng)”的條件不僅已經(jīng)具備，而且得到了全社會(huì)的廣泛認(rèn)同；那么筆者就認(rèn)為，在當(dāng)前中國(guó)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就是：沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級(jí)政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人。因此，中央與地方的分配比例不能搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，區(qū)別對(duì)待。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，不僅要據(jù)實(shí)提高基數(shù)，而且要降低稅收的返回比例。對(duì)于中西部地區(qū)特別是農(nóng)業(yè)地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)，不僅要據(jù)實(shí)降低基數(shù)，而且要提高稅收返回比例。對(duì)于糧食產(chǎn)區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收可以考慮全部予以自留。而且要真正按照屬地的原則劃分稅源，禁止上級(jí)政府利用權(quán)力把下級(jí)政府屬地的好稅種和企業(yè)上劃。同時(shí)，在各級(jí)政府的分配比例上，嚴(yán)格按照事權(quán)的多少來(lái)劃分比例的高低。從考慮國(guó)家大局和教育、科技、文化、基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)性公益事業(yè)建設(shè)著眼，確保中央和縣、鄉(xiāng)的多數(shù)比例。而且在某種意義上，可以削弱富裕省份向中央的抗衡力量，預(yù)防離心傾向。

其次是從嚴(yán)治稅。高福利國(guó)家是高稅收政策。我們中國(guó)現(xiàn)行的稅負(fù)很不公平，應(yīng)該承擔(dān)納稅義務(wù)的少數(shù)富裕階層“逍遙稅外”，不應(yīng)該承擔(dān)納稅義務(wù)的多數(shù)貧困群體卻要承擔(dān)苛捐雜費(fèi)。整個(gè)社會(huì)缺乏依法納稅的誠(chéng)信環(huán)境，偷稅漏稅無(wú)處不在。而消費(fèi)者更是缺乏稅務(wù)意識(shí)，哪怕是稅務(wù)局用索取稅票有獎(jiǎng)的辦法來(lái)求得消費(fèi)者的合作，也得不到積極的響應(yīng)。據(jù)筆者于網(wǎng)上通過(guò)全國(guó)各地在稅務(wù)機(jī)關(guān)工作同志的調(diào)查測(cè)算，全國(guó)每年有上千億的國(guó)稅、地稅在納稅人的手中沒(méi)有收繳；根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的資料，1986年我國(guó)稅收收入占GDP比重為20.49%，1990年降至15.21%，1993年又降至12.29%，1996年竟然跌到了10.07%，到2000年這個(gè)比重也只緩慢回升到13.6％。從總體上看，我國(guó)稅收收入占GDP的比重是隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的提高而趨減，這說(shuō)明我國(guó)的應(yīng)收稅收收入正在大量流失。再來(lái)看我國(guó)稅收收入結(jié)構(gòu)，1998年，我國(guó)所得稅占財(cái)政收入總額的比重為14.2%，其中企業(yè)所得稅占10.8%，個(gè)人所得稅只占3.4%；而其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所得稅占財(cái)政收入總額的比重一般都在50%以上，這說(shuō)明我國(guó)在所得稅方面是有潛力可挖的，尤其是在個(gè)人所得稅方面。當(dāng)今世界上發(fā)達(dá)國(guó)家所得稅占GDP的比重一般都在12%到15%之間，而我國(guó)的這個(gè)比重只有1.77%，僅相當(dāng)于他們的十分之一?？梢栽O(shè)想，只要將我國(guó)所得稅占GDP的比重提高到發(fā)達(dá)國(guó)家下限12%的一半，即6%的水平，就可以使我國(guó)年財(cái)政收入增加3500億元左右[10000億美元×（6%－1.77%）×8.2=3468.6億元人民幣]。所以，只要我們?cè)谌鐣?huì)樹立了納稅“天經(jīng)地義”的意識(shí)，樹立了發(fā)達(dá)國(guó)家那種稅法神圣不可侵犯的尊嚴(yán)，加大稅收征管力度，加大對(duì)偷稅漏稅的依法查處力度，增加的巨額稅收收入，不僅可以填補(bǔ)“稅費(fèi)改革”的“黑洞”和取消農(nóng)業(yè)稅的缺口，化解鄉(xiāng)村債務(wù)；而且可以實(shí)現(xiàn)“沿海發(fā)達(dá)地區(qū)反哺中西部地區(qū)，城市反哺農(nóng)村，各級(jí)政府反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，富人反哺窮人”這樣一個(gè)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的偉大戰(zhàn)略目標(biāo)；最終使稅收的再分配來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

三是改革財(cái)政包干體制。財(cái)政包干曾經(jīng)為加強(qiáng)中央的財(cái)力和宏觀調(diào)控能力，為中央投資事關(guān)國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重點(diǎn)工程和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)能夠平衡發(fā)展到今天，都起著無(wú)可替代的作用。但是，財(cái)政包干作為特殊歷史下的產(chǎn)物，畢竟有它的時(shí)效性和局限性。今天全國(guó)各地的經(jīng)濟(jì)狀況，與作出財(cái)政包干決策時(shí)的情況已經(jīng)是天壤之別。特別是執(zhí)行政策的客觀效果，已經(jīng)背離了政策制定者的主觀目的：各級(jí)政府從上到下這樣級(jí)級(jí)包干下來(lái)，造成了各級(jí)政府的上級(jí)政府優(yōu)先發(fā)展，也就是縣級(jí)以上的城市政府按從上到下的順序優(yōu)先發(fā)展，最后只能是屬于農(nóng)民公共產(chǎn)品的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能發(fā)展，農(nóng)村不能發(fā)展?？梢哉f(shuō)，這才是造成三農(nóng)問(wèn)題的政治和經(jīng)濟(jì)的雙重根源。不盡快改革現(xiàn)行的財(cái)政包干制度，已經(jīng)造成的三農(nóng)問(wèn)題將會(huì)得不到根本的解決。比如為什么會(huì)有這么多的人去上訪？其中的根本原因就是社會(huì)底層經(jīng)濟(jì)利益的矛盾，而這樣的“人民內(nèi)部矛盾”最終需要“人民幣”來(lái)解決。清楚情況又管得了的縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府卻缺乏相應(yīng)的財(cái)力，有雄厚財(cái)力的上級(jí)政府卻只給上訪者批轉(zhuǎn)報(bào)告，并用信訪責(zé)任制把矛盾下壓在基層。隨著矛盾的積累和擴(kuò)大，引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩將會(huì)難以控制。筆者認(rèn)為，財(cái)政的分配原則應(yīng)以事權(quán)的大少作為分配比例的依據(jù)；在事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的前提下，對(duì)各級(jí)政府的財(cái)政分配比例重新進(jìn)行洗牌：財(cái)政上收中央，確保宏觀調(diào)控能力；精簡(jiǎn)省市層面，確保政策監(jiān)督能力；重心下移縣鄉(xiāng)，確保政策執(zhí)行能力。

建立公共財(cái)政。首先是統(tǒng)一全國(guó)公務(wù)員工資。根據(jù)各級(jí)政府的級(jí)別和地區(qū)差別，由中央統(tǒng)一制定工資標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)管轄的面積和人口確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和其他各級(jí)政府的供養(yǎng)人數(shù)，由中央財(cái)政撥款直達(dá)各級(jí)政府直接到人。作為國(guó)家公務(wù)員，國(guó)家也應(yīng)該包干；如果國(guó)家只給權(quán)力而不保障其合法利益，行使國(guó)家權(quán)力時(shí)就必然以權(quán)謀利，從而玷污了國(guó)家權(quán)力的無(wú)償性和公正性。筆者認(rèn)為，更為重要的意義還有：使每一個(gè)公務(wù)員感覺(jué)到自己的生存受到中央的保障，從而根本上擺脫了對(duì)主要負(fù)責(zé)人和上級(jí)機(jī)關(guān)的人身依附關(guān)系，有利于民主建設(shè)和監(jiān)督機(jī)制的形成，特別是有利于“文官制度”在中國(guó)的建立。其次，實(shí)行收支兩條線。稅收機(jī)關(guān)實(shí)行屬地管理且進(jìn)行合并以節(jié)省行政成本；審計(jì)機(jī)關(guān)和財(cái)政機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理。一方面各級(jí)政府把應(yīng)該收的稅費(fèi)合法合理地收上來(lái)，上繳給中央派駐在地方的財(cái)政部門；另一方面中央根據(jù)面積和人口核定各級(jí)地方政府的行政開支和公共產(chǎn)品總額，中央派駐在地方的財(cái)政部門按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和用途撥款。各級(jí)地方政府不成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)利益主體之后，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府就不再是利益優(yōu)先，主要是依法監(jiān)督下級(jí)政府履行法定職能。而政府一旦沒(méi)有了自身利益，收入不再與自己有直接關(guān)系，就不會(huì)去追求利益的最大化而是追求效率和公平，公信力和權(quán)威就成為了一種無(wú)形的力量，反而促進(jìn)了民眾對(duì)稅收征管的合作力度，不僅能夠增加財(cái)政收入，而且能夠減低行政成本。而更有意義的是，使“量入為出”的財(cái)政原則能夠真正制度化，從根本上限制了那些“有條件要上，沒(méi)有條件也要上”、需要幾代人來(lái)還債的政績(jī)工程。再次是向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要本著“多予、少取、放活”的原則，對(duì)糧食產(chǎn)區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，所有的國(guó)地稅全部自留，一切在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的各種規(guī)費(fèi)收入，統(tǒng)一作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共財(cái)政，不作為縣級(jí)以上各部門的收入。各部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納的財(cái)政不得上交，全部收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政專門作為公益事業(yè)建設(shè)，真正做到了取之于民，用之于民。由于干部的待遇由國(guó)家保障，稅費(fèi)收繳的多少與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益就沒(méi)有直接的關(guān)系，卻與公共產(chǎn)品的提供和民眾的福利緊密相聯(lián)，交納稅費(fèi)的自覺(jué)性和社會(huì)輿論導(dǎo)向均會(huì)大為改觀。比如絕大多數(shù)消費(fèi)者不索取發(fā)票，使工商業(yè)主偷稅漏稅能夠有機(jī)可乘，主要原因就是稅收的多少與自己的利益沒(méi)有直接聯(lián)系。

改革專項(xiàng)撥款。現(xiàn)在中央財(cái)政（包括省級(jí)財(cái)政）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的撥款，都是通過(guò)一級(jí)一級(jí)財(cái)政往下?lián)芸罘绞絹?lái)進(jìn)行的，決策權(quán)被掌握在各級(jí)的上級(jí)政府手中，上級(jí)政府為了保障自身的運(yùn)行，經(jīng)常截留撥給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，并且還讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)做假帳，出假票據(jù)上報(bào)。筆者認(rèn)為，不如直達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帳戶，以減少中間環(huán)節(jié)提高行政效率。一是往下?lián)芸钔ㄟ^(guò)幾級(jí)政府，消耗了國(guó)家本來(lái)就十分艱難的行政成本。二是缺乏公平性。不說(shuō)中央難以對(duì)差別很大的全國(guó)各地進(jìn)行公平分配，就是一個(gè)省一個(gè)地級(jí)市也很難公平分配。三是難以科學(xué)決策。比如湖南省的衡陽(yáng)縣和瀏陽(yáng)市，都是100多萬(wàn)人口的大縣，只不過(guò)前者是農(nóng)業(yè)窮縣，后者是工業(yè)富縣；可是按照現(xiàn)在的轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式得出的結(jié)果，中央對(duì)工業(yè)富縣瀏陽(yáng)市的轉(zhuǎn)移支付，卻反而比農(nóng)業(yè)窮縣的衡陽(yáng)縣要高出很多。四是產(chǎn)生腐敗的土壤。因?yàn)閲?guó)家的財(cái)力還不能足以滿足全國(guó)農(nóng)村的要求，所以，給之者少，爭(zhēng)之者眾，就必然會(huì)通過(guò)不正當(dāng)手段來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。

2），從政治體制上進(jìn)行攻堅(jiān)突破。造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)危機(jī)的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，從政治體制上來(lái)分析，其中最主要的，首先是現(xiàn)行鄉(xiāng)村組織制度與農(nóng)村的實(shí)際不相適應(yīng)。其次，根源在于各級(jí)政府的本位主義，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各個(gè)主管部門利益的惡性膨脹。如果不改變權(quán)力的來(lái)源方向，就不能在源頭上杜絕形式主義和本本主義、從而回歸到黨的“實(shí)事求是”的思想路線上來(lái)。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于一個(gè)龐大的官僚體系而言，徹底根治腐敗和官僚主義的一個(gè)有力法寶，就是把權(quán)力下放，把權(quán)力重心下移。

一是打破行政大鍋飯，權(quán)力直包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是整個(gè)國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，也是當(dāng)今行政體系在農(nóng)村承擔(dān)責(zé)任最大的一級(jí)政權(quán)，基礎(chǔ)不穩(wěn)，地動(dòng)山搖。中央政府是整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系的神經(jīng)中樞，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，就不可能維護(hù)國(guó)家的安全和統(tǒng)一。因此，筆者認(rèn)為，改革國(guó)家權(quán)力配置的基本原則應(yīng)該是：確保兩頭，精簡(jiǎn)中間。具體作法是：把國(guó)家管理社會(huì)的權(quán)力重心下移到共和國(guó)“最小政府”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由各級(jí)強(qiáng)勢(shì)權(quán)力的“大政府”在上面監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使權(quán)力。這也許是當(dāng)前中國(guó)政府在體制內(nèi)形成權(quán)力制約機(jī)制和提高行政效率的最佳選擇，它極大地減少權(quán)力批發(fā)的機(jī)會(huì)，有效地制約了因權(quán)力發(fā)包而產(chǎn)生的腐敗。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力越大越好，越有政治個(gè)性越好，因?yàn)橐粋€(gè)小小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勢(shì)力再?gòu)?qiáng)大，也沒(méi)有叫板中央的危險(xiǎn)性存在，哪個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府敢公開與中央哪怕是與縣政府對(duì)抗呢？一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的勢(shì)力越強(qiáng)大，就越能削弱省府與中央叫板的力量。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都是縣鄉(xiāng)級(jí)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展的結(jié)果，市府特別是省府的直接貢獻(xiàn)非常有限。一個(gè)學(xué)者作出了這樣的論斷：“盡管省府市府里面的人才是一流的，工資收入也是一流的，權(quán)力也是一流的，但實(shí)際貢獻(xiàn)是二流的，甚至三流的，因?yàn)闄?quán)和利在省府一級(jí)高度擁堵高度積壓，沒(méi)有用處”。因而當(dāng)務(wù)之急是改變上級(jí)政府的框架，減少行政層次。對(duì)于三農(nóng)問(wèn)題而言，凡是中心城市的政府的權(quán)力觸角不能全面深入農(nóng)村，因?yàn)槌鞘姓奶烊槐灸苁欠?wù)工商業(yè)，繁榮城市。因而作為城市政府，應(yīng)該做它應(yīng)該做的事。